市管县体制案例

浙江“省管县”财政体制调查与分析
据新华社信息杭州１２月８日电（记者林楠胡作华）拥有４０００多个专业市场、逾５０００亿元年成交额的“块状经济”，给浙江带来了市场经济先发地区的美誉；在去年率先突破６０００元大关、今年有望连续第２０年夺全国冠军的农民人均纯收入，则见证着浙江居民在改革开放中获得的诸多实惠。

在最近公布的２００５全国百强县名单中浙江３０个县市入选后，浙江的县域经济现象再一次引起了社会各界的广泛关注。

有识之士认为，在民营特色和块状经济这两大特色的背后，支撑浙江县域经济的一项“秘密武器”，在于这个省实行了多年的“省管县”的财政体制。

——浙江县域经济普遍增强
时近年末，在人们关注强县的眼光之外，武义县－一个曾戴“贫困帽”的浙南山区小县，也在不起眼地盘点着自己近１０年来的财政快速增长。

“穷县”壮大的实践，对于县域经济的发展之路尤其有着说服力。

据了解，继去年首次实现工业产值突破１００亿元后，今年前８个月武义县又创下了新的高峰，已完成工业总产值８８．２亿元，同比增长２１．５％，完成财政总收入５．１４亿元，增速为３３．３％。

上世纪９０年代初，武义县是浙江省８个省级贫困县之一，到９０年代中，这个县财政还有１８３０万元的赤字。

县财政局副局长程云庆介绍，１９９４年国家实施“分税制”财政体制后，浙江省仍然保持了分税制前的“省管县”财政体制。

为了最大程度地调动基层政府培植财源的积极性，省里进一步推出了针对贫困地区的“两保两挂”政策，在县财政确保实现当年财政收支平衡、确保完成政府职责任务的前提下，实行省补助和奖励与其地方财政收入挂钩。

也就是说，地方财政增长的越多，省财政补助奖励越多。

如当年省财政给武义县的机动财力补助为５００万元，以后每年按地方财政收入增长１％、补助增长０．５％的比例递增，到２００４年，这类补助已增加为６６００万元。

程云庆说，新体制让转移支付变得公开透明了，用足用活政策成为基层政府考虑的“头等大事”。

随后几年，当地的经济思路不断明确，在财力分配导向上大力向基础设施建设倾斜，并压缩办公经费，以安排资金用于技改、中小企业孵化、发展外向型经济等。

１９９９年武义县出台政策，对每出口１美元予以补贴３分钱，当年财政支出６．６万元，外贸出口的税收增长却达５５万元。

据统计，１９９８年武义县出口交货值为３．０８亿元，到２０００年迅速增长至９．１３亿元，今年１－８月已完成３１．７亿元。

在浙江，类似的县域经济增长“奇迹”可谓是数不胜数。

武义的“百强县”邻居义乌市，十年来财政总收入已从２．５亿元增加到了２９．５亿元，增长了近１２倍。

数字显示，１９９４年浙江省财政对１７个贫困和次贫困县的补助总数为５５００万元，换来的是赤字１．２亿元，“两保两挂”实施的１９９５年，补助额度是５０９５万元，１７个县当年全部收支平衡。

到１９９７年，浙江省对１７个县的转移支付补助比１９９４年增加了近１．４亿元，１７个县的财政收入增长达４．５２亿元。

到２００１年底，原先的贫困县已有１４个进入了财政“亿元县”行列。

——省管县：四两拨千斤
浙江省财政厅厅长黄旭明认为，所谓省管县财政体制，就是县（市）财政和市（地）本级财政一样都直接同省财政挂钩，市（地）一级不与所辖县（市）在财政体制上产生结算关系。

省管县财政体制的主要内容包括：在确定市、县（市）财政收入基数的前提下，采取按行业税种以及按比例分享等规范办法，进一步划清省与市、县（市）政府收入来源，明确分成办法（包括固定上交、增量分成、税收返还），同时实行激励与约束相结合的财政政策：也就是“两保两挂”、“两保一挂”的政策。

这个政策的核心是在“确保实现当年财政收支平衡、确保完成政府职责任务”的前提下，实行省补助和奖励与其地方财政收入增长、增收额挂钩的办法。

县级地方财政增长越多，得到的补助和奖励也越多。

即所谓的“四两拨千斤”：用有限的省级财政补助，激发了市县增收的积极性。

市县政府在组织收入、做大蛋糕的同时，必须调整支出结构，合理安排财政支出，强化预算约束机制，严格控制财政支出，确保地方财政收支平衡。

因此，某些地方出现的贫困县的“帽子”成了“宝贝”，舍不得脱掉的现象，在浙江完全不存在。

到２００４年，浙江省已连续１２年保证了教师、公务员工资，离退休人员生活费的按时足额发放。

市、县不仅解决了吃饭问题，有的还可拿出部分资金搞建设，增加农业、科技、教育、卫生、社保、低保、生态环境等投入，基本保证了改革、发展、稳定所需，促进了经济社会事业发展。

省与县市还实行增量“二八”分成，增收带来的大部分收入留归市县，使地方财政实力明显增强。

到２００４年末，全省财政总收入上亿元县达５７个（含宁波），地方财政收入上亿元的有５５个（含宁波），占全部县（市）的９４．８％。

各市、县（市）自我积累、自保平衡、自求发展的意识和能力都大大增强。

——活水开源：省财政更有作为
在市县可用财力增加的同时，省里集中的财力也有较大的增加，并且这种增势成为一种主动性行为，省里宏观调控能力得到增强，转移支付力度增大，特别是在专项资金补助、预算资金调度等方面具有很大的优势，反过来又推动了市县经济，尤其是欠发达市县经济发展与财政状况的改善，促进了地区协调发展。

２００４年，省对市县的“两保两挂”补助和奖励达３４．９０亿元，“两保一挂”补助和奖励达７．１３亿元。

近年来，浙江省财政通过实施专项转移支付制度，积极引导县域财政向公共财政转变。

２００３年省财政一般预算内专项转移支付资金４７．７２亿元，２００４年５９．１０亿元，增幅达２３．８４％。

与此同时，省财政进一步优化专项转移支付资金结构，向三农、教育、社会保障等重点公共支出倾斜，去年安排用于支农、教育、科技、社会保障等方面的事业发展支出共计３１．１５亿元，比２００３年增长４９．９５％。

——做强县域经济引发地方政府“省县制”探讨
浙江省财政厅厅长黄旭明表示，浙江的“省管县”与其他地方的市管县财政体制相比，一个重要含义就是淡化地、市一级政府的财政职能，实行“省直管县”，相应减少了市级中间管理环节，有效地避免管理效率的递减。

而且，这种体制还避免了市与县在发展空间的竞争中可能出现的“以大压小”情况，保障了县域经济的发展空间。

我国市领导县体制全面推行是在１９８３年，主要是为了发挥中心城市的辐射带动作用，促进城乡共同发展。

因此除了认为每一级政府都应该有与其相应的财政管辖权外，还有一种观点担心的是，“省管县”财政体制会限制地、市中心城市的发展速度。

对此，浙江省经贸委副主任周日星认为，“省管县”的制度设计体现了我国市场化趋向的改革重在农村的思想。

省管县财政体制有效地扩大了县一级的经济调控权，实质就是把改革开放的着重点放在发展县域经济上。

实践表明，这一体制是浙江县域经济发展的制度保障，也是浙江省农村经济竞争力强、发展快的关键所在。

他说，在市管县的体制下，一方面县的财政收入要多交一部分给市，让农民增加税负；另一方面从财政开支的角度看，市更多考虑的是城市本身的建设，市管县的制度本意是想发展城市来带动农村，但在很多地区却变成了农村“支援”城市而不是城市带动农村。

因此，发展县域经济，统筹解决三农问题，应该适时进行行政体制改革。

一些财政专家指出，以“省管县”代替“市管县”有助于避免三方面的矛盾：一是经济利益的矛盾。

由于市县争利，市对县的经济社会发展难有大的倾斜、扶持和援助，相反甚至要依靠县的“贡献”来投入市区建设，因而在财税分成、基建投资、开辟新的生产项目等方面市里常常优先考虑市区，有些新设的地级市每年还要县里上交市里一定数量的市政建设经费；二是行政管理的矛盾。

在市领导县的体制下，市对县的领导是全方位的具体、直接领导，县的自主权缩小了。

三是城乡关系的矛盾。

在市领导县体制下，市政府的工作重心一般放在城区，特别是把发展二三产业放在突出的位置，在城乡利益分配等方面难免出现不平衡。

在实行省管县财政体制的同时，浙江省在其他方面也进行了积极的探索，如实行县（市）党政一把手由省委直接任命、管理的干部管理制度，总体上实行市管县的计划管理制度，但全省１／３左右的经济强县（市）由省发改委直接管理等。

其共同点都是弱化了市一级的管理，扩大了县一级的权力。

浙江省经贸委副主任周日星认为，从浙江的实践看，实行省管县二级体制是必然趋势，但要先论证立法，后组织实施。

由于行政体制改革涉及到行政区划，事权、财权等的调整，关系重大，因此可先从政府的一些职能转变着手进行，如可以推广浙江的省管县财政体制、扩大县级经济权限的经验等。

问题：
1、市管县体制存在哪些弊端与局限？
2、浙江省直管县体制获得了哪些有益经验？
3、省管县体制改革目前具备哪些有利条件？
4、省管县体制改革可能面临的困难及问题。