建设工程监理概述

第一章建设工程监理概述
一、教学目的
本章讲述，让学生了解建设工程监理的基本概念；了解建设工程监理的理论基础和现阶段的特点；了解建设工程法律法规体系及相关内容；掌握建设工程监理规范和相关文件；掌握建设程序和建设工程管理制度。

二、教学内容
讲述建设工程监理制产生的背景，什么是建设工程监理，监理的范围、性质和作用；介绍建设工程监理的理论基础、现阶段的特点和发展趋势；介绍建设工程监理法律法规体系和相关法律法规，介绍建设工程监理规范和相关文件，介绍建设程序和我国目前的建设工程管理制度。

三、教学重点
建设工程监理的范围、性质和作用；建设工程监理规范；建设程序和我国目前的建设工程管理制度。

四、教学难点
建设工程监理规范、建设程序。

五、学时
本章计划4学时。

六、教案
第一节建设工程监理的概念
一、建设工程监理制产生的背景
我国建国以来一直到文革结束，固定资产投资都是由国家财政拨款，统一安排进行。

当时的项目管理体制有三种类型：
自营制：国家按投资计划拨付建设资金给各部门和地方，再根据需要安排建设任务，由建设单位自筹自管。

其弊端是：人员非专业化；管理机构临时组建，完工即解散，经验不能积累；行政命令主宰一切，建设单位难以担当项目管理主体重任。

指挥部制：1958年首次出现，就是以军事指挥的方式组织项目建设活动。

由政府直接管理，取代了建设单位的投资管理权，指挥部由中央和地方抽调人员组成，指挥部对投资的使用不担责任，更不负责收回，也就是说作为投资的决策者却不承担决策风险。

这种体制机构臃肿、管理水平底下、项目的目标很难控制，人员也是临时组成，经验也无法积累。

投资包干责任制：就是上级主管部门和承建的施工企业签订投资包干合同，规定了项目的
规模、资金、工期、奖惩条款等，这种体制明显优于自营制和指挥部制，但是由于施工企业仍然一切依赖国家，其还是摆脱不了自营制的根本缺陷。

由于建设项目管理体制不科学，再加上其它一些原因，在当时出现了“四边”工程（三边）：边勘察、边设计、边施工、边生产；“四当年”工程：当年设计、当年施工、当年建成、当年投产。

改革开放以后，通过对以往工程管理实践的反思，和学习国外工程管理的先进经验和做法，我们认识到了自己管理体制的缺陷和落后，所以必须要进行改革。

我国最早开展监理的工程是1986年开工的西安至三原的高速公路，工程竣工后不仅质量合格，保证了工期，还节约投资200多万。

1988年7月25日，建设部发布了“关于开展建设监理工作的通知”，明确提出要建立建设监理制度。

此后确定北京、上海、天津、南京、宁波、沈阳、哈尔滨、深圳八市和交通、能源两部的公路和水电系统进行试点。

到1993年3月，中国建设监理协会成立，标志着我国建设监理行业初步形成。

试点结束，此后转入稳步推进阶段。

到1996年1月1日，建设部颁布的《建设工程监理规定》正式实施，标志着我国建设监理制度进入全面推行阶段。

（1997年《中华人民共和国建筑法》以法律的形式作出规定）
二、建设工程监理的基本概念
1、概念
是指具有相应资质的工程监理企业，接受建设单位的委托，承担其项目管理工作，并代表建设单位对承建单位的建设行为进行监控的专业化服务活动。

建设单位：又称业主、项目法人，是委托监理的一方，拥有重大问题的决策权，如确定建设工程规模、标准、功能，选择承包商等。

监理企业：是指取得企业法人营业执照，具有监理资质证书的，依法从事建设工程监理业务活动的经济组织。

（第二章详细介绍）
2、概念内涵
行为主体－具有相应资质的监理企业
实施前提－业主的委托与授权
监理依据－建设文件（包括国家批准的工程建设项目可行性研究报告、建设项目选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、批准的施工图设计文件、施工许可证等），法律法规、规程规范，合同等
3、建设工程监理的范围
工程范围：《建筑法》、《建设工程质量管理条例》对实行强制性监理的工程范围作出了原则性的规定，2001年建设部颁布了《建设工程监理范围和规模标准规定》（86号部令），规定了具体范围和规模标准：
（1）国家重点建设工程：依据《国家重点建设项目管理办法》所确定的对国民经济和社会发展有重大影响的骨干项目。

（如三峡工程）
（2）大中型公用事业工程：项目总投资在3000万元以上的供水、供电、供气、供热等市政工程项目；科技、教育、文化等项目；体育、旅游、商业等项目；卫生、社会福利等项目；其他公用事业项目。

（3）成片开发建设的住宅小区工程：建筑面积在5万m2以上的住宅建设工程。

（4）利用外国政府或者国际组织贷款、援助资金的工程。

（5）国家规定必须实行监理的其他工程：项目总投资额在3000万元以上，关系社会公共利益、公众安全的交通运输、水利建设、城市基础设施、生态环境保护、信息产业、能源等基础设施项目；学校、影剧院、体育场馆项目。

阶段范围：
建设工程监理可适用于决策阶段和实施阶段，目前监理主要是在实施阶段中的施工阶段。

投资决策阶段属于工程咨询的内容，一般没有监理一说，目前我国咨询业正在发展过程中，技术力量还比较薄弱，有时业主将决策阶段的一些工作委托给监理企业来做，并不是真正意义上的监理。

三、建设工程监理的性质
1、服务性：是建设工程监理的根本属性。

监理企业只是在工程建设过程中，为业主提供工程管理和技术服务。

如：施工单位——工程实体、设计单位——设计图纸，而监理单位——管理和技术服务。

2、科学性：。

简单来说就是科学的组织（人员的权利、责任、管理活动等要明确规定，第二章详细讲解）、科学的制度（三控制、两管理、一协调如何进行，程序应制度化）、科学的方法（如用先进的仪器进行检测等，像锚杆密实度检测）。

监理结果不能含糊不清、模棱两可。

3、独立性：监理单位不得与承建单位有任何隶属关系和其它任何利害关系，建设单位也不得干涉监理单位的独立、正常工作。

（两例：监理、施工上级为一个单位；业主通过监理向施工单位介绍分包商、介绍监理人员）
4、公正性：不能偏袒施工单位，也不能向着业主。

当工程建设过程中发生矛盾、或在处理争议、索赔、竣工决算时，要以事实为准，尽量做到客观公正。

（两例：渣场问题，合同1#，后业主工程部主任口头变更2#，监理多次催文件未果，后调别的部门，新任主任现场发现与合同不符，要求施工单位拉回，这时就要监理进行秉公协调；洪水冲走设备）
四、建设工程监理的作用及任务
（一）建设工程监理的作用
1、有利于提高建设工程投资决策科学化水平
在投资决策阶段，监理可协助业主选择咨询单位，进行合同管理，评估咨询报告等，或者直接从事咨询工作为建设单位服务（这时的监理其实是咨询性质的）。

有利于提高建设工程投资决策科学化水平，是因为监理单位专业技术力量较强，可以弥补建设单位的不足。

2、有利于规范工程参建各方的建设行为
我国，政府对建设工程项目实行监管：政府监管是从前期审批（宏观），实施阶段质量管理（微观）两方面来进行的。

但是政府的监管不可能深入细致，这就需要建立一种机制来实施微观控制，即建设监理制。

对承建单位，监理从头监管到尾，不规范根本通不过；对建设单位不规范行为，监理单位可以提出建议；对设计单位不规范行为监理也有权提出异议，如因设计原因造成变更，通过业主要求出通知等。

当然这首先要求监理单位自身要规范，并接受政府的监管，不然上述均无法实现。

3、有利于促使承建单位保证建设工程质量和使用安全
质量和使用安全对建设工程而言至关重要。

监理单位的监管是微观层次的，监管工作深入到每一道工序，如果不合格，监理不认可就无法进行下一道工序，这就促使承建单位主动去保证工程质量和使用安全。

4、有利于实现建设工程投资效益最大化
建设工程投资效益最大化有三种表现：
（1）在满足建设工程预定功能和质量标准的前提下，投资最少。

（2）在满足建设工程预定功能和质量标准的前提下，建设工程寿命周期费用（或全寿命周期费用）最少。

（3）本身的投资效益与环境、社会效益的综合效益最大化。

就是在满足建设工程预定功能、质量标准和工期要求的前提下，投资最少。

实现了这个，也就在一定成度上实现了第二、第三个表现。

质量和功能目标实现了，那么在使用过程维护、维修率就会下降，也就节省了投资。

工程建设过程中对环保进行投入，也就解决了后顾之忧，而且工程建设一定程度上解决了一部分当地劳动力，刺激当地的经济。

（如丹江口工程）
（二）建设工程监理的任务
建设工程监理的核心任务就是进行建设项目三大目标控制（投资、质量、进度目标控制），即控制经过科学地规划所确定的工程建设项目的投资、进度和质量目标。

这三大目标是相互关联、相互制约的目标系统。

工程建设项目必须在一定的投资限额条件下，来实现其功能、使用要求和其他有关的质量标准，这是投资建设一项工程最基本的要求。

一般来说，实现建设项目并不十分困难，但要在计划的投资、进度和质量目标范围内实现，则需要采取综合的措施进行
控制，其控制目的就是要实现三大目标的统一，因此建设工程监理的核心任务就是目标控制。

第二节建设工程监理的方法
1、目标规划：包含以下内容：确定目标→分解目标→制定实施计划→进行风险分析，找出风险因素，进行风险管理→有针对性地采取措施进行主动控制
2、动态控制：PDCA过程
3、组织协调：即联结、联合、调和所有活动和力量，使各方配合得当，其目的是促使各方协同一致，解决问题，以实现预定的目标（第七章详细讲解）。

4、信息管理：对信息的收集、加工、传递、应用等一系列工作（第九章详细讲解）。

5、合同管理：根据监理合同、承包合同中规定双方的权责利等条款进行管理，如监督检查履约情况，出现变更和索赔如何处理等，都根据合同条款来进行（第八章详细讲解）。

第三节建设程序和建设工程管理制度
一、建设程序
（一）建设程序的概念
概念：P5。

科学的建设程序即要坚持“先勘察、后设计、再施工”的原则。

我国大中型及限额以上建设项目的建设程序一般分四大阶段：
项目前期即策划、决策阶段——主要工作有：投资机会研究、初步可行性研究（或提出项目建议书）、可行性研究、项目评估及决策。

项目准备阶段——主要工作有：初步设计、技术设计、施工图设计；征地、建设条件准备；招投标、签订合同。

项目实施阶段——主要工作有：施工、安装、监理、生产准备、竣工验收、试运营等。

项目运营阶段——主要工作有：正常生产、后评价（运营3-5年后）、还贷、更新改造等。

（二）建设工程各阶段主要工作内容
投资机会研究（Opportunity Study，OS）：对项目的背景、市场需求、资源条件、发展趋势、需要的投入和可能的产出等等进行研究分析，做出大体上判断。

其成果是机会研究报告。

初步可行性研究（Pre-feasibility Study，PS）：是在投资机会研究的基础上，对项目方案进行的技术、经济分析和社会、环境评价，对项目是否可行做出初步判断。

其成果是初步可行性研究或项目建议书，视投资主体和审批机构的要求决定，两者差别只是项目建议书简略一些，项目建议书的内容见P27。

可行性研究（Feasibility Study，FS）：在初步可行性研究的基础上进行的详细研究，通过主要建设方案和建设条件的分析比选论证，从而得出项目是否值得投资，建设方案是否合理、可
行，为项目最终决策提供依据。

可见可行性研究是项目前期的最重要的工作。

其成果是可行性研究报告。

可行性研究报告是投资项目内在规律的要求，是项目建设程序的客观要求，适用于所有投资项目。

可行性研究报告的内容：主要包括——项目建设的必要性、市场分析、项目建设方案研究、投资估算、融资方案、财务分析、经济分析、经济影响分析、资源利用分析、土地利用及移民搬迁安置方案分析、社会评价、不确定性分析、风险分析、结论与建议等。

引：我国投资项目审批制度
注1：实行核准制或备案制的项目不需要编制项目建议书，可直接编制可行性研究报告。

注2：项目申请报告——只适用于实行核准制的项目，不研究项目的可行性，只对政府关注的项目外部影响有关的问题进行论证说明，如维护经济安全、合理开发利用资源、保护生态环境、优化重大布局、保障公众利益、防止出现垄断等方面。

并且在核准前，企业要根据规划、环保、国土资源等部门的要求，进行相关分析论证，得到有关部门的许可。

另外，对于外商投资项目，政府还要从市场准入、资本项目管理等方面进行核准。

注3：对于基本建立现代企业制度的特大型企业集团，《目录》中的项目可单独申报，也可编制中长期发展建设规划，经国务院投资主管部门批准后，规划中属于《目录》中的项目只须办理备案手续即可。

项目评估及决策：指对为项目决策提供依据所编制的项目建议书、可行性研究报告和项目申请报告进行评估。

一般由第三方咨询机构进行。

设计：项目在立项后，一般应通过招投标方式确定设计单位。

设计一般分两个阶段即初步设计、施工图设计。

一些工程在两者之间有技术设计，可根据实际需要取舍。

初步设计：依据可研报告和设计基础资料，对项目建设作出具体安排和投资概算。

也就是如何合理建设项目，大概需要多少费用。

技术设计：依据初步设计和进一步的调研资料，解决一些重大技术问题，如设备选型等。

施工图设计：依据初步设计和技术设计，作出详细设计，达到可施工、可安装的要求。

施工图设计文件（图纸、技术要求等）要报县级以上政府建设行政主管部门审批，未审批的不得使用。

建设准备：主要是业主的工作，组建项目法人；征地、拆迁、平整场地；三通(水、电、路)；设备材料订货；建设工程报监；委托监理；确定施工单位；办理施工许可证等。

施工、安装：开工即永久性工程正式破土动工的日期。

主要工作即是施工、安装、监理。

生产准备：建立机构、制定制度、人员准备、分部工程验收、试车等。

竣工验收、试运营：各方联合验收、业主向有关部门备案并移交工程档案，试运营一段时间。

正常生产、后评价（运营3-5年后）
二、建设工程主要管理制度
我国建设工程管理实行“四制”
（一）项目法人责任制
即项目法人对项目的策划、资金筹措、建设实施、生产经营、偿债、资产保值增值，实行全过程负责的制度。

这就充分体现了“谁投资、谁决策、谁承担风险、谁收益”的原则。

（二）工程招投标制
目的是为了在工程建设领域引入竞争机制，择优选定勘察设计、监理、施工以及材料设备供应单位。

《招投标法》中有具体规定。

（三）建设工程监理制
如前述建设工程监理的作用，进一步完善了我国建设工程管理体制。

主要包含三个方面内容：规定范围内强制实施、市场准入的双重控制、合理合法取费
（四）合同管理制
即项目法人与勘察设计、监理、施工以及材料设备供应单位依法签订合同，明确各方责任和义务，在工程建设过程中根据合同进行管理。

合同管理制为监理开展合同管理工作提供了法律支持。

（《合同法》）
第四节建设工程监理实施程序和实施原则
一、建设工程监理实施程序（P10图1.3）
（一）确定项目总监，成立项目监理机构
应在投标前确定和成立，实际中在监理进场后正式确定和成立。

（第二章详讲）
（二）编制工程监理规划
（第二章详讲）
（三）编制各专业监理实施细则
（第二章详讲）
（四）规范化地开展监理工作
规范化主要体现在：
1、工作的时序性
2、职责分工的严密性
3、工作目标的确定性
（五）参与竣工验收，签署验收意见
有没有遗留问题，是否有保留意见，是否同意验收。

竣工验收由业主组织进行，也可以通过合同委托监理进行，验收之前监理要提交“工程建设监理工作报告”，并准备相关“工程建设监理资料”备查。

竣工验收一般分两步：初步验收、竣工验收，具体内容课后寻找规范了解。

（六）向业主提交监理资料
提交的具体资料要预先在合同中明确，监理资料要首先满足国家有关要求，一般情况下监理资料应包括：监理合同协议，监理大纲、规划、细则及批复，各种会议纪要、来往文件、审批文件，各种监理报告，监理指令文件（开（停、复、返）工令、监理通知、指令、指示等），监理检验资料，各种验收签证，监理日志，设计变更，监理工作声像材料等等。

（七）监理工作总结
包括两个方面：
1、向业主提交的工作总结；
2、向监理单位提交的工作总结。

二、建设工程监理工作的主要内容
即“三控制、两管理、一协调”，具体工作：P11－12。

三、建设工程监理实施原则
（一）公正、独立、自主的原则
主要是体现了监理的性质，不再赘述。

（二）权责一致的原则
是从监理机构整体考虑，权是业主所授予的，是合同规定所应承担的，监理机构的权责也要达成一致，总监是监理机构的代表，因此的权责应和监理机构一致。

（三）总监负责制的原则
内涵：总监是监理的责任主体和权力主体。

也就是说监理机构的权力和责任都要由总监来行使和承担。

总监对监理工作全权负责，出现任何问题都找总监。

（四）严格监理、热情服务的原则
主要是体现监理人员的工作态度。

严格：按照有关规定监理，该怎么办就要怎么办；
热情：满足业主的合理要求（如提供一些数据），积极配合施工单位（如验收）。

（五）综合效益的原则
即在为业主谋求最大经济效益的同时，也要考虑对国家和社会的影响，力求实现综合效益最大化。

换句话说，为业主谋求经济效益不能以损害国家和社会的利益为代价。

第五节监理相关法规及规范标准
一、监理相关法规
（一）建设工程法律法规体系
是指根据《中华人民共和国立法法》规定，制定和公布施行的有关建设工程的各项法律、行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例、部门规章和地方政府规章的总称。

建设工程法律：全国人大及其常委会通过，国家主席签署主席令公布。

如《建筑法》
建设工程行政法规：国务院制定，总理签署国务院令公布。

如《建设工程质量管理条例》建设工程部门规章：由建设部制定或与国务院有关部门联合制定，建设部制定的由部长签署建设部令公布。

如《工程监理企业资质管理规定》
法律效力：法律行政法规部门规章
（二）与建设工程监理有关的建设工程法律法规规章
P13。

监理工程师应了解这一体系，熟悉和掌握其中与自身工作相关的部分。

二、《建筑法》
1997年11月1日，八届全国人大会常委会第二十八次会议通过，1998年3月1日起施行。

重点介绍总则和与建设工程监理密切相关的内容：
第一章总则
第一条为了加强对建筑活动的监督管理，维护建筑市场秩序，保证建筑工程的质量和安全，促进建筑业健康发展，制定本法。

第二条在中华人民共和国境内从事建筑活动，实施对建筑活动的监督管理，应当遵守本法。

本法所称建筑活动，是指各类房屋建筑及其附属设施的建造和与其配套的线路、管道、设备的安装活动。

第三条建筑活动应当确保建筑工程质量和安全，符合国家的建筑工程安全标准。

第四条国家扶持建筑业的发展，支持建筑科学技术研究，提高房屋建筑设计水平，鼓励节约能源和保护环境，提倡采用先进技术、先进设备、先进工艺、新型建筑材料和现代管理方式。

第五条从事建筑活动应当遵守法律、法规，不得损害社会公共利益和他人的合法权益。

任何单位和个人都不得妨碍和阻挠依法进行的建筑活动。

第六条国务院建设行政主管部门对全国的建筑活动实施统一监督管理。

第二节从业资格
第十二条从事建筑活动的建筑施工企业、勘察单位、设计单位和工程监理单位，应当具备下列条件：
（一）有符合国家规定的注册资本；
（二）有与其从事的建筑活动相适应的具有法定执业资格的专业技术人员；
（三）有从事相关建筑活动所应有的技术装备；
（四）法律、行政法规规定的其他条件。

第十三条从事建筑活动的建筑施工企业、勘察单位、设计单位和工程监理单位，按照其拥有的注册资本、专业技术人员、技术装备和已完成的建筑工程业绩等资质条件，划分为不同的资质等级，经资质审查合格，取得相应等级的资质证书后，方可在其资质等级许可的范围内从事建筑活动。

第十四条从事建筑活动的专业技术人员，应当依法取得相应的执业资格证书，并在执业资格证书许可的范围内从事建筑活动。

第四章建筑工程监理
第三十条国家推行建筑工程监理制度。

国务院可以规定实行强制监理的建筑工程的范围。

第三十一条实行监理的建筑工程，由建设单位委托具有相应资质条件的工程监理单位监理。

建设单位与其委托的工程监理单位应当订立书面委托监理合同。

第三十二条建筑工程监理应当依照法律、行政法规及有关的技术标准、设计文件和建筑工程承包合同，对承包单位在施工质量、建设工期和建设资金使用等方面，代表建设单位实施监督。

工程监理人员认为工程施工不符合工程设计要求、施工技术标准和合同约定的，有权要求建筑施工企业改正。

工程监理人员发现工程设计不符合建筑工程质量标准或者合同约定的质量要求的，应当报告建设单位要求设计单位改正。