运用整体性治理理念推进服务型政府建设

运用整体性治理理念推进服务型政府建设作者：邵岩
来源：《中国党政干部论坛》 2019年第9期
文_ 邵岩
整体性治理以公民需求为导向，以信息技术为手段，以整合与协同为机制，把治理层次、
职能、公私关系和信息系统等碎片化的单元进行整合，实现了由局部到整体、由碎片化到一体
化的转变
党的十九大提出要“建设人民满意的服务型政府”，这为我们建设服务型政府提供了基本
遵循。

随着服务型政府建设进程的持续推进，群众对于服务满意度的诉求日益提高，而在这一
过程中，作为服务主体的党政机关，其服务能力和服务水平的参差不齐却在一定程度上制约和
影响着群众满意度的提升，反映在日常事务性工作上，就集中表现为整合与协同度不够。

现代
政府治理的核心是服务的整合与协同，以及行政操作的数字化转变。

整体性治理以公民需求为
导向，以信息技术为手段，以整合与协同为机制，把治理层次、职能、公私关系和信息系统等
碎片化的单元进行整合，实现了由局部到整体、由碎片化到一体化的转变。

当前，在国家治理
现代化大背景下，应进一步整合党政机关事务职能，深化党政机关事务协同，不断提升群众对
党政机关服务主体的服务满意度。

一、当前服务型政府建设存在的突出问题
职能分散、资源浪费。

职能结构是指实现组织目标所需要的各项业务工作及其比例和关系，其考量维度包括职能交叉、职能冗余、职能缺失、职能分散、职能错位、职能弱化等方面。

各
部门在组织体系中的作用，各部门的分工、隶属、合作关系是否明确，职能是否清晰等决定了
政府的治理效率。

我国党政机关以职能分工为标准，以板块组合为表现形式，具有职责清晰、
专业性强的优势。

但还应注意到，目前党政机关的事务管理制度尚没有制订出一套完整统一的
标准，往往出现办事效率低下，相互推诿，“踢皮球”的现象。

不同地方设立的具体部门也略
有不同，一些地方行政主管部门的职责分离；一些地方又将职责一分为二，各个部门之间的障
碍很多，无法实现资源的共享，不利于实现整合协调发展。

此外，不同部门的工作不同，对各
自的办公场所和办公资源的要求也不尽相同，目前尚未清晰地界定出这方面的管理标准，缺乏
规范化的管理，造成资源浪费和权力滥用。

利益分割、难以协同。

近年来，随着改革的深入推进，许多地方党政机关事务性工作不同
程度进行了一些协作创新，虽然在一定范围内促进了合作，取得了一些效果。

然而，在这个过
程中也暴露出一些问题。

首先，缺乏集中统一协调，合作意愿不强。

一些合作项目参与者的单
位属于不同系统，他们的工资关系、人事关系等难以协调。

其次，利益失衡，不愿协作。

一些
合作的项目在制订利益分配的标准时较为随意，不能有效地平衡各方利益，人员之间有意或无
意地互相比较，很容易引起内部人员的矛盾摩擦，不利于调动工作积极性。

最后，思想差异，
不好协同。

从整体来看，参与事务整合与协同项目的最终成果往往与各个单位的理想预期存在
差别；从个体来看，成员的观念意识、价值观念等方面也存在差异，这些都加大了协同困难。

法治化、规范化亟待加强。

新形势下，党政机关承担了统筹各方发展、维护社会稳定、提
升治理水平等多项任务，工作任务艰巨，但利用法治化、规范化的手段推进工作的能力不足，
主要表现在三个方面。

首先，工作人员法治意识不强。

党政机关工作人员的法治意识与新形势
新任务的工作要求不兼容，行政能力和法治水平不能满足形势发展的需要。

其次，体制机制不
够健全，监督相对较弱，职责定位不明确，时常出现越位、缺位的现象，没有建立起常规性的
工作机制。

事务整合与协同工作过于广泛，没有重点。

大多为了维持稳定，以“不出事，少出事”为目标开展工作，进一步削弱了党政机关的法治化水平。

二、以整体性治理理念指导服务型政府建设
转变治理理念。

我国自改革开放以来，政府以行政分权为工作原则，中央给予地方政府更
多更大的自主权，这大大促进了地方经济的发展。

但长期以来，一些地方政府为了达到短期内
的效益，或主动或被动地过多地参与到经济中，忽略了长远发展，急功近利地为某项“突破”
背书，忽视了政府的其他职能，损害了公共环境资源，产生了错误的导向。

我们应以此为鉴，
重视公众最关心、最亟待解决的问题，并将之作为政府治理的主要目的，不断拓展公共服务，
提高社会管理水平，改善民生。

关注多元主体。

整体性治理的重点在于通过协调各个部门的运作来减少支出，提高治理水平，发挥政府对市场和社会的辅助调节作用。

整体性治理的多元参与是一种制度创新，主要包
括四个特征：多元、开放、复杂的共同治理体系，合作和竞争的共同治理机制，法治为基础的
共同治理原则，达到共同利益的治理目标。

它不是“小政府、弱政府”，而是“小政府、强政府、大社会”的共同治理模式。

政府需要看到每个群体和组织对社会的影响，去用心聆听、理
解和挖掘各方的需求，做好基础性的调研工作，找到各类群体的真正需求，实现资源对接，在
整合协同的过程中挖掘出治理力量。

此外，整体性治理同样强调政府在实现统筹发展过程中的
主导作用，政府有责任扩大公共服务的覆盖面、协调各个部门的工作，以提高公共服务水平。

同时，整体性治理高度强调数字信息技术的普及利用，政府应利用现代技术建立相关的信息数
据库，存储更多数据，并提高对各种数据的处理分析能力，制定符合公众真正需求的决策措施。

三、加强服务型政府建设的路径
整合党政机关事务职能。

职能部门是指组织中对下属单位具有计划、组织、指挥权力的部门。

根据是否具有行政指挥权，职能部门可分为两种类型，一种是职能制（多线制），即职能
部门具有向下级单位下达工作任务或工作指令的权力；另一种是直线职能制，即职能部门不能
直接向下级单位发布行政命令，需要经过共同主管同意方可，职能部门只有建议权、指导权和
协调权。

党的十九届三中全会专门研究了深化党和国家机构改革问题，下定决心解决党和国家
机构设置和职能配置中存在的突出矛盾和问题。

具体而言：机关事务管理部门应转变政府职能，打破部门界限，开放后勤市场，引进市场机制。

通过建立政务宏观调控体系，将各项事务进行
整合集中，创新管理模式，加强其对各项事务的调控力度，充分发挥整体性、一体化的特点，
增加对各类资源的管理效率。

此外，机关事务管理部门还应制订一套规范化的管理标准，健全
运行体系，实现管理结构的优化升级，发挥国家行政机关对其他机关工作的指导作用，加强政
府机构之间互动，将各部门联系起来。

深化党政机关事务协同。

所谓协同，就是指协调两种（个）或者两种（个）以上的资源或
个体，协同一致地完成某一目标的过程。

各组成元素之间的协调、协作形成拉动效应，共同推
动事物发展；而对参与方而言，协同的结果使其获益，互相增强。

2018年5月，全国机关事务
工作会议提出，要“建设完善机关事务管理信息系统，探索整合建设机关事务业务协同管理”。

因此，在体制改革的不断深入和政府机构进一步精简的现状下，机关事务管理部门应将后勤管
理和服务职能在工作中区分开来，这是与科学管理原则相一致的结果。

在管理职能方面，将具
有相似管理职能的不同部门单位合并整合，明确各自的职责范围，避免交叉混淆所导致的推诿
扯皮和管理混乱，提高组织的运作效率。

在后勤管理方面，不同的部门单位形成了不同系统，
往往由于管理体制不统一、运行机制不一致、服务标准不同等问题的出现引发了各自为政的局面，因此，部门之间有效协作是打破当前分散化状态的有效方式。

机关事务管理部门应建立一
种跨部门的协调体系，规范政务标准，细化政务工作程序，坚持制度化管理，明确各项工程的
具体方案，建立相应的奖惩制度和绩效管理制度，采用多元的评价标准进行考核，减少盲目比
较。

此外，相关部门还应加快网络数字化的建设速度，实现信息共享，加强各部门之间的联系互动，从而打破部门保护的障碍，打破当前各自为政的情况。

并通过对资源的有效整合和合理利用，实现机关事务的有效开展，提高运作效率。

推进党政机关事务法治化建设。

机关的事务较为繁琐复杂，工作事关全局，影响机关工作的方方面面，牵动着各方的切身利益。

既有直接服务于党和国家容不得半点差错的国家级别的重大任务；又有面对广大人民群众的需要件件落实的具体工作，责任重大。

因此，机关事务中的每一个工作和每一个过程都必须有法可循，正所谓工作无小事。

2018年5月，国管局印发《关于推进新时代机关事务工作的指导意见》，提出要“坚持治理法治化，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，用法治思维谋划机关事务工作，用法治方式推动机关事务工作”。

在此背景下，我们研究了一些发达国家的案例后发现，建立健全一套科学的法律监督机制至关重要，具体而言：第一，加快法律法规的实质性修订进程；第二，落实严格、规范、公正文明的执法要求；第三，公正公平司法。

党政机关事务的法治化建设离不开一个体现法治精神的管理体制，要加快党政机关事务的体制机制改革，应在执法环节重点发力，高度重视机关事务的管理环境，把“机关事务管理标准”真正上升到法律维度，以公平、公正、开放为原则加快法制建设，完善相关的法律法规和管理制度，使机关的运作受法律法规的制约，减少参与人员的数量，消除人为干预的随机性，规范工作环境。

并在法治轨道上进行一定的创新，将评价指标充分细化、明确，让人民群众进行评价，在对评价人进行精神奖励的基础上，适当加入一些物质奖励措施，为政府各部门和社会广泛参与提供便利的条件和良好的环境，形成全社会群策群力、共建共享的生动局面。

（作者系吉林省教育学院副教授）
（责任编辑胡秀荣）。