南宁市XXX福利院PPP项目物有所值评价报告

南宁市第二社会福利院PPP项目物有所值评价报告
实施机构：南宁市财政局
咨询机构：广西中信恒泰工程顾问有限公司
2016年4月19日
声明
本报告是由广西中信恒泰工程顾问有限公司（简称“中信恒泰”，原广西华蓝工程咨询管理有限公司）编制，并提、供给南宁市民政局的重要资料。

无论以书面、电邮或任何其他形式获得本文件的所有收件人，只要接收本文件即意味着其对本文件承担严格保密的义务，未经中信恒泰书面同意，不得将本方案的部分或全部内容以任何方式披露给任何第三方。

广西中信恒泰工程顾问有限公司
2016年4月19日
目录
第一章项目基础信息 (5)
1.1项目概况 (5)
1.1.1项目提供的公共产品和服务内容 (5)
1.1.2项目区位 (5)
1.2项目主要产出说明 (5)
1.2.1建设规模及内容 (5)
1.2.2项目运营和维护 (8)
1.3项目绩效考评标准 (8)
1.4PPP运作方式 (13)
1.5风险分配框架 (13)
1.6回报机制 (16)
第二章物有所值评价内容及流程 (17)
2.1政策指引 (17)
2.2物有所值评价内容 (17)
2.3物有所值评价流程 (17)
第三章物有所值定性评价 (19)
3.1物有所值定性评价程序 (19)
3.2物有所值定性评价指标 (19)
3.2.1基本评价指标 (20)
3.3物有所值定性评价结论 (21)
第四章财务测算 (22)
4.1项目财务测算主要机制 (22)
4.1.1运营补贴机制 (22)
4.1.2调价机制 (22)
4.2项目财务测算方案 (23)
4.2.1财务测算思路 (23)
4.2.2财务测算基础数据取值 (24)
4.2.3财务测算结果 (34)
第五章物有所值定量评价 (39)
5.1基本参数设定原则 (39)
5.2公共部门比较值(PSC)的建立 (39)
5.3全生命周期财政支出成本现值（LCC) (41)
第六章物有所值评价结论 (43)
第七章附件 (45)
附表1:非营利性质PPP模式项目现金流量表（单位：万元） (45)
附表2:营利性质PPP模式项目现金流量表（单位：万元) (51)
附表3:初始PSG现金流運;表（单位：万兀） (55)
附表4:非营利性PPP模式全生命周期财政支出（LGC)现金流量表（单位：万元) (58)
附表5:营利性PPP模式全生命周期财政支出（LCG)现金流量表（单位：万元) (63)
附表6:项目现金流量表（单位：万元） (66)
第一章项目基础信息
1.1项目概况
1.1.1项目提供的公共产品和服务内容
在授权范围内承担南宁市第二社会福利院项目的投资、建设、运营任务，主要提供第二社会福利院服务、配套医疗服务、老年护理培训服务，以及其他不改变养老土地性质的经营服务。

建设内容主要有：医疗康复综合楼、培训综合楼、社工楼及后勤保障房等。

总建筑面积95558.17m2。

另外，二期工程包含预留用地14.9亩，拟建个性化养老用房，包含室内活动场所和老年娱乐设施，本实施方案中的建筑面枳和投资额不包含此部分。

引入社会资本方后由社会资本方选择设计是否増
加预留用地内容，若増加，则需要对二期单独进行可研。

若不増加，则按照原可研内容进行设计。

另外，二期工程包含预留用地14.9亩，拟建个性化养老用房，包含室内活动场所和老年娱乐设施。

1.1.2项目区位
项目拟定于南宁市龙岗商务区，龙华路南侧，总用地面积243.63 亩，绿化用地77.48亩，具体参照南宁市规划管理局颁发的选址意见书审批单选字第45010120130008号。

1.2项目主要产出说明
本项目主要产出包括根据项目可行性研究报告规模和内容，建设南宁市第二社会福利院，并负责南宁市第二社会福利院的运营和维护。

1.2.1建设规模及内容
该项目可行性研究报告表明，建设内容主要有：医疗康复综合楼、培训综合楼、社工楼及后勤保障房等。

老年人用房包括有入住服务用房、生活用房、卫生保障用房、康复用房、社会工作用房等。

项目总用地面积：243.63亩，其中
(1)净用地面积：133333.33平米（200亩），包括：
1)建设用地面积：81680.41平米（122.52亩）；
2)绿化用地面积（拟建老年人主题公园）：51653.59平米（77.48亩）。

(2)市政道路用地面积：29086.81平米(43.63亩）。

本项目分两期建设，设计床位数为2000张，总建筑面积约95558.17m2。

其中一期施工图设计己
完成，二期由SPV机构负责建设。

建设内容主要有：医疗康复综合楼、培训综合楼、社工楼及后勤保障房等。

本项目红线内总用地面积243.63亩，其中建设用地面积约81680.41m2(含预留用地，122.52亩），绿化用地面积（拟建老年人主题公园）51653.59m2(77.48亩），市政道路用地面积29086.81m2(43.63亩）。

一期建筑面积约61124.17m2，设计容积率约1.04，目前己完成施工图设计，二期建筑面积约34434.00m2，容积率暂以1.04计算，由社会资本在现有可行性研究报告基础上自行设计，实际建筑面积和单体面积根据设计内容确定，容积率适当提高。

表1.1主要技术指标表
根据项目一期工程项目初步设计及批复，项目一期实际包含的建设规模和主要建设内容如下：
表1.2 —期建设内容及规模
通过对项目可行性研究报告和项目一期初步设计数据进行比较分析，项目二期建设内容和规模见下表：
表1.3 二期建设内容及规模
1.2.2项目运营和维护
项目维护包括但不限于以下几个方面：
(1)智慧养老设备的维护，包括物联网、安全设备、传感设备、门禁、监控等硬件设施等的维护和保养；
(2)日常使用设备的维护，包括空调、配电室、水泵、强电、电梯、智能化系统、消防设备、普通照明等设备的维护和更新；
(3)项目范围内的绿化景观的维护。

养老运营服务要求：
(1)在运营期内，严格按照国家、自治区和南宁市现行的有关法律、法规、政策、规范性文件及相关行业标准的要求进行运营，从事老年人的生活照料、医疗救治、康复护理、精神慰藉、文化娱乐、教育培训等服务。

不得改变养老服务性质，未经行业主管部门同意，不得改变运营范围。

(2)SPV机构在委托运营期间，如果国家、自治区和南宁市有新的法律法规政策、规范性文件及相关行业标准出台，应当按新规定执行。

(3)SPV机构应保证提供的服务符合养老机构行业标准和规范要求，接受政府方对SPV机构进行的绩效考核，绩效考核结果与运营补贴挂钩。

(4)SPV机构必须遵守国家和地方财务法规和制度，接受政府（或其委托的第三方机构）的财务审计和监管。

(5)SPV机构运营5年必须达到全区示范性养老机构标准、五星级养老机构标准。

(6)SPV机构必须依法运营、规范管理，承担政府养老兜底职能，接受南宁市相关部门指导。

项目运营指标：运营期第3年入住率≥60%，运营第5年后入住率≥90%。

1.3项目绩效考评标准
绩效考评作为南宁市第二社会福利院PPP项目的使用和管理的一种有效衡量、评价与监督手段，
通过对项目全面的总结，不断提高项目的施工、管理、运营的水平，达到合理利用资金、提高投资效益、改进管理、提高公共服务水平和质量：
(1)考评主体
考评主体为项目实施机构，即南宁市民政局。

南宁市民政局应根据合同约定，监督社会资本或项目公司履行合同义务，定期检测项目产出绩效指标，编制年报，并报财政部门（政府和社会资本合作中心）备案。

(2)考评对象
项目公司/社会资本。

(3)绩效考评指标体系框架
养老运营服务绩效考核满分100分，实行扣分制，考核内容根据国家对养老机构的相关要求及规定，视情况增减，具体有行业主管部门提前一年制定，包括但不限于：
表1.3 绩效考评指标体系表
(4)运营补贴费用支付标准
运营期前2年为试运营期，在SPV机构不发生违约情况下，政府应当按照合同约定的运营补贴金额向中选社会资本支付全额费用。

绩效考核打分从运营期第3年开始，根据考核得分情况和财务审计情况，支付运营补贴费用。

1)90分以上,政府按照合同约定运营补贴金额全额支付费用；
2)85〜89分，政府按照合同约定运营补贴金额的95%支付费用；
3)80〜84分，政府按照合同约定运营补贴金额的90%支付费用；
4)75〜79分，政府按照合同约定运营补贴金额的85%支付费用；
5)70^74分,政府按照合同约定运营补贴金额的80%支付费用；
6)65〜69分,政府按照合同约定运营补贴金额的75%支付费用；
7)60〜64分，政府按照合同约定运营补贴金额的70%支付费用；
8)60分以下为不合格，政府按照合同约定运营补贴金额的65%支付费。

1.4PPP运作方式
南宁市第二福利院项目属于准经营性项目，为保证政府和社会资本方在合作期限内能够充分发挥各自优势，因此，建议南宁市第二社会福利院采用建设-运营-移交（B0T)—体化模式。

1.5风险分配框架
根据上述风险分析，按照风险分配的三个基本原则，以及财政部推广应用PPP模式的政策导向，本项目的核心风险分配框架如下：
(1)融资、建设、财务、运营维护等商业风险主要由项目公司承担；
(2)政策、法律和最低需求风险等主要由政府承担；
(3)政治、宏观经济、不可抗力风险等由政府和项目公司合理共担。

本项目的风险分配情况具体如下表所示：
表1.5风险分配情况表
1.6回报机制
(1)SPV机构提供的养老服务，以及相关配套医疗服务、老年护理培训等运营收入。

(2)政府以包销合同方式，在运营期内根据实际入住情况，根据“三无老人”补贴标准，按月向中选社会资本立付政府釆购床位的费用，最高不超过200张，购买费用按照南宁市政府同时期有关“三无老人”补贴标准执行，不足部分由SPV机构补入，超过200张后由政府根据普通标准全额购买。

(3)运营补贴：项目施工图预算需报财政部门审核，项目实际建安投入以竣工结算审计为准，项目实际总投资以工程决算为准。

运营期内，政府根据行业主管部门制定的考核制度，对SPV机构运营进行绩效考核，并由政府方聘请第三方机构对SPV机构每年进行财务审计，根据绩效考核结果和财务审计结果，按年按效向社会资本支付运营补贴费用。

(4)政府奖励：中选社会资本利用先进技术水平和管理经验提高运营效率，项目内部收益率大于8%以上的盈余，上缴政府，由政府统一管理，其中40%用于奖励中选社会资本。

第二章物有所值评价内容及流程
2.1政策指引
国家发展改革委《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资 [201412724号)中明确，“为提高工作效率，可会同相关部门建立PPP项目的联审机制，从项目建设的必要性及合规性、PPP 模式的适用性、财政承受能力以及价格的合理性等方面，对项目实施方案进行可行性评估，确保“物有所值”，审查结果作为项目决策的重要依据”。

财政部《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》（财金[2014]113号) 中明确，“财政部门（政府和社会资本合作中心）会同行业主管部门，从定性和定量两方面开展物有所值评价工作。

定量评价工作由各地根据实际情况开展”。

对于定性评价，提出“重点关注项目采用政府和社会资本合作模式与采用政府传统采购模式相比能否增加供给、优化风险分配、提高运营效率、促进创新和公平竞争等”。

定量评价主要通过对政府和社会资本合作项目全生命周期内政府支出成本现值与各个部门比较值进行比较，计算项目物有所值量值，判断政府和社会资本模式是否降低项目全生命周期成本。

财政部《关于印发<PPP物有所值评价指引（试行）>的通知》（财金 [2015]167号）提出“定性评价指标包括全生命周期整合程度、风险识别与分配、绩效导向与鼓励创新、潜在竞争程度、政府机构能力、可融资性等六项基本评价指标。

定量评价是在假定采用PPP模式与政府传统投资方式产出绩效相同的前提下，通过对PPP项目全生命周期内政府方净成本的现值（PPP 值）与公共部门比较值（PSC 值）进行比较，判断PPP模式能否降低项目全生命周期成本。

”
2.2物有所值评价内容
物有所值评价包括定性评价和定量评价。

现阶段以定性评价为主，定量评价为辅。

定量评价可作为项目全生命周期内风险分配、成本测算和数据收集的重要手段，以及项目决策和绩效评价的参考依据。

本项目物有所值评价，包括定性评价和定量评价两部分，以定性评价为主，定量评价为辅。

2.3物有所值评价流程
物有所值评价流程如下图：
第三章物有所值定性评价
3.1物有所值定性评价程序
物有所值定性分析采用专家评分法，主要包括确定性分析指标、组成专家小组、召开专家小组会议和做出定性分析结论等。

(1)确定定性分析指标
项目本级财政部门会同行业主管部门根据项目具体情况，在专家评分表 (见附件1)中己给定的基本指标及其权重基础上，组织确定项目规模大小、预期使用寿命长短、行业示范性等补充指标及其权重。

补充指标可以从推荐的补充指标中选取，也可另行提出，但不可与基本指标重复，附加指标权重之和为20%。

(2)组成专家组
项目本级财政部门会同行业主管部门根据项目具体情况，选取物有所值评价专家，组成专家小组，却确定组长。

专家小组至少包括工程技术、金融或财政等经济方面、项目管理、行业和法律等五个领域的专家各一名。

项目所在地的省级财政部门己公布物有所值评价专家推荐名单的，应从推荐名单中遴选专家，并应在满足前述专业要求的前提下尽可能随机选取。

(3)召开专家小组会议
项目本级财政部门会同行业主管部门组织召开专家小组会议。

专家小组会议基本程序如下：
1)专家在充分讨论项目情况后，对照评分参考标准，按指标对项目进行评分，填入专家评分表并签名。

2)针对每个指标专家评分的总分，计算每个指标对应的平均分，再对平均分按照指标权重计算加权分，得到评分结果。

3)形成专家小组意见。

(4)作出定性分析结论
项目本级财政部门会同行业主管部门根据评分结果和专家小组意见，做出定性分析结论。

原则上，评分结果在60分（含）以上的，项目通过物有所值定性分析；否则，项目不宜采用PPP模式。

3.2物有所值定性评价指标
根据财政部《关于印发<PPP物有所值评价指引（试行）>的通知》（财金[2015]167号）文件规定，物有所值定性评价指标包括全生命周期整合程度、风险识别与分配、绩效导向与鼓励创新、潜在
竞争程度、政府机构能力、可融资性等六项基本评价指标和一些附加指标，附加指标主要是六项基本评价指标未涵盖的其他影响因素，包括项目规模大小、预期使用寿命长短、主要固定资产种类、全生命周期成本测算准确性、运营收入增长潜力、行业示范性，总分为100分。

原则上，定性评价评分结果在60分(含)以上的，通过定性评价；否则，未通过定性评价。

3.2.1基本评价指标
根据操作指南的相关规定，对项目采用PPP摸式开展物有所值评价工作。

经过专家进行的内部评价，一致认为本项目采用PPP模式与采用传统政府供给模式相比，具有增加供给、优化风险分配、提高运营效率、提升产出收益、促进创新和公平竞争等优势，具体表现在：
(1)有利于增加供给
按照《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》（国发[2013]35号）规定“民政部本级彩票公益金和地方各级政府用于社会福利事业的彩票公益金，要将50%以上的资金用于支持发展养老服务业，并随老年人口的增加逐步提高投入比例。

”政府在公共养老服务业方面的财政资金较其他公共服务业较充裕，但养老服务业发展落后，未来需求巨大，单纯依靠财政资金捉襟见肘，且很难满足社会日益增长的养老服务需求。

借助社会资本的资本优势，有助于在短期内环节政府的财政压力，又能发挥财政资金的引导效应、杠杆效应，突破养老服务业发展的资金瓶颈，加快南宁市乃至整个广西自治区的养老服务设施的的建设，増加政府的公共服务供给。

(2)有助于风险分配优化
在本项目拟采取的操作模式中，社会资本方为追求一定的合理收益，将自愿承担与其收益相对等的项目设计、投融资、建设、运营和维护风险。

从政府方的角度来看，通过这种模式可以在保证政府公办保障性养老服务供给的情况下，可以将项目的建设风险、运营风险等潜在风险转移给更有风险管控能力的社会资本方，从而切实降低风险发生的概率，减轻风险带来的损失及对政府形象的损害。

如此风险分配框架符合最优风险分配原则、风险收益对等原则与风险有上限原则。

(3)有助于提高运营效率
因本项目主要包括第二福利院的建设和运营，对主办方的专业技术和管理水平要求较高。

通过引入社会资本，一来可有效解决政府事业单位在专业综合技术能力不足的问题，保障项目的顺利实施，二来通过引入国内顶级的商业医疗养老服务机构，不仅可以提高第二福利院的运营效率，还可以对第一福利院等公立福利院的管理提升带来巨大帮助，从而提高整个南宁地区的养老服务水平。

(4)有助于节约全生命周期成本
由于社会资本方需要参与项目设计、建设和运营的全过程，在项目建设阶段，社会资本方可以利
用自己的过往经验、外部合作关系、专业技能加强在设计、建设阶段的监督管理，从而控制甚至是降项目的建设成本，提高项目的工程质量：在项目运营阶段，社会资本方通过引入产业化、规模化、品牌化的经营理念，先进的项目管理运营经验，可以从项目全生命周期节约成本。

(5)有助于促进创新和公平竞争，提升广西养老服务业核心竞争力
本项目通过多家社会资本方参与竞争，可以有效促成良好的公平竞争局面，通过充分竞争获得最优社会资本方报价方案。

此外，本项目可以说是南宁市乃至广西自治区在养老服务业的一次改革试点，可能对今后的养老服务业公私合营提供标杆和范本，在该项目上胜出的社会资本方为在竞争中占据有利地位，将更加重视技术创新与成本节约；未来潜在的社会资本方为了能够进入养老服务产业也必须不断提升自己的服务质量和管理效能；此外随着养老服务的蓬勃发展可推动相关上下游产业发展，提升产业经济效益，从而推动广西整个养老服务产业核心竞争力的提升。

3.3物有所值定性评价结论
根据操作指南的相关规定，对项目采用PPP模式开展物有所值定性评价工作，认为南宁市第二社会福利院项目采用PPP模式，与采用传统政府供给模式相比，具有增加供给、优化风险分配、提高运营效率、提升产出收益、促进创新和公平竞争等优势。

第四章财务测算
4.1项目财务测算主要机制
4.1.1运营补贴机制
本项目属于可行性缺口补助模式项目，在项目可行性缺口补助期间，政府承担部分直接付费责任，保证项目运营过程中的还款能力和最低资本收益。

4.1.2调价机制
参考可研报告数据，以及南宁市社会福利院现行托养服务收费价格、医疗保健收费价格及成本支出情况，在合同内确定价格起点进行运营期价格调整（最终以南宁市物价局批复的为准）。

每个价格执行周期（调价周期）为3年，即从首个营运年开始每过3年对价格进行一次调整（以南宁市物价局批复的方式确定），每次调整后的价格执行3年。

第i个价格周期的价格Pi按下式计算：
Pi=KixP1
其中：
Ki为第i个价格执行周期的调价系数；
第一个价格周期为起点价格，Ki=1；
合作期限内，营业收入和运营成本以社会资本中标时的财务方案为准，采用收入包干的形式签订PPP合同。

若因税费政策调整导致土地使用税和自用房产税增加或减少，运营成本可相应调整，其余运营成本以社会资本报价为基数包干，运营补贴不做调整。

4.1.2.1价格指数
(1)居民消费价格指数（CPI)
根据2010〜2014年南宁市国民经济和社会发展统计公报显示，居民消费价格指数2010年到2011年间呈上升趋势，尤其2011年増长率达到5.7%,但2012年后出现逐年下降，从2.9%降到1.6%左右。

2014年南宁市政府工作报告中指出2014年的居民消费价格指数控制在4%以内，结合实际情况预测未来的每年的价格指数暂定为2%。

由于本调价周期为三年，故每隔三年居民消费价格指数暂定为6.12%。

表4.1 2010年〜2015年南宁市居民消费价格指数表
(2)人工价格指数
根据2014年南宁市统计年鉴显示，2010年〜2013年间南宁市在岗职工年平均工资增长率2010年为13.64%，2011年增长率下降到8.31%，2012年起呈上升趋势，为10%左右，预测未来每年南宁市在岗职工年平均工资增长率为10%。

结合本项目具体情况，暂定每三年工资增长率为10%。

表4.2 2010年〜2013年南宁市在岗职工年平均工资统计
单位：元/人■年
4.2项目财务测算方案
4.2.1财务测算思路
图4.1财务测算思路
根据项目核心边界条件的设定，本项目的全投资内部收益率不超过 8%。

因此，采用衡量项目投资价值最为常用的收益现值法（DCF)，选取的衡量指标为净现值（NPV)，净现值是特定方案未来现金流入的现值与未来现金流出的现值之间的差额。

NPV表达式为：
n
/(1+i)t
NPV=∑(CI−CO)t
i
NPV-净现值；
CI-现金流入；CO-现金流出；
为第t年的项目净现金流量；
(CI-CO)
t
n-项目合作年限；
i-折现率，此处折现率常取内部收益率；
t-第t年。

净现值的计算结果可能有3种情况，即NPV>0, NPV=0,或NPV<0。

当NPV>0时，说明项目用它的净效益在扣除了资金的使用成本后，还有盈余，项目是可行的。

当NPV=0时，说明拟建项目的净效益正好抵付了资金的使用成本，那么认为项目仍是可行的，然而面临风险，当预测的条件发生变化后项目将可能变得不可行。

当NPV<0时，说明拟建项目的净效益不足以抵扣资金的使用成本，从动态的角度来看，项目是亏本的，投资人认为项目不可行。

净现值法的优点是考虑了资金的时间价值，能够全面、完整地反映项目整个生命周期的经济效益。

结合本项目实际情况，以若干重要边界条件作为基础假设，测算项目在既定全投资内部收益率达到8%上限的基础上每年所需的财政补贴费用，以该测算结果作为本项目商务报价部分的上限价格。

4.2.2财务测算基础数据取值
4.2.2.1测算方案总投资取值
初始投资估算内容包括建筑安装工程费、工程建设其他费、预备费等。

其中建筑安装工程费包括土建工程、给排水工程、电气工程、绿化工程等；工程建设其他费包括建设单位管理费、勘察费、设计费、施工图审图费、监理费、工程保险费等；未计入估算的费用包括建设期贷款利息、固定资产方向调节税及所需配套的医疗器械、新建筑物所需的生活配套设施、办公设施等内容。

具体估算如下表所示：
表4.3项目总投资估算表(可研阶段)。