从代理人到服务人——新时代村干部角色变革与重塑

从代理人到服务人——新时代村干部角色变革与重塑
作者：李志军
来源：《安徽农业科学》2023年第23期
摘要新时代农村场域的变革对村干部提出了新的要求，村干部应与时俱进完成角色转换，从政府代理人转向政府服务人，自村庄代理人转向村庄服务人，由自我代言人转向自我服务人。

从代理人到服务人的变革促成了村干部三元角色归一，村干部的公共性和公民性实现了高度统一。

村干部主动提升素质和能力、农民群众积极配合村干部开展工作、政府全面引导和推动村干部的服务行为是新时代重塑村干部服务人角色的主要路徑。

关键词新时代；村干部角色；代理人；服务人
中图分类号 D 262.3 文献标识码 A 文章编号 0517-6611（2023）23-0245-03
doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2023.23.055
From Agent to Service People—The Role Change and Reshaping of Village Cadres in the New Era
LI Zhi-jun
（Department of Economic Management， Luoding Polytechnic， Luoding， Guangdong 527200）
Abstract The reform of rural fields in the new era puts forward new requirements for village cadres. Village cadres should change their roles with The Times， from government agents to government service people， from village agents to village service people， from self-spokespersons to self-service people. The change from agent to service person has made the three roles of village cadres unified， the publicity and citizenship of village cadres have achieved a high degree of unity. The main ways to rebuild the role of village cadres in serving people in the new era are to actively improve the quality and ability of village cadres， the active cooperation of farmers and the comprehensive guidance and promotion of the service behavior of village cadres.
Key words New era;Role of village cadre;Agent;Service people
基金项目广东省普通高校特色创新类项目“广东省欠发达地区乡村治理现代化路径研究——基于云浮市的实证分析”（2021WTSCX287）。

作者简介李志军（1981—），男，陕西神木人，副教授，硕士，从事乡村治理研究。

收稿日期 2022-12-16
进入新时代，以乡村振兴为抓手农村场域正在进行一系列变革，农村经济、社会治理、环境持续向好，农民的需求发生了较大变化，村干部的工作环境随之变化。

为了更好地发挥村干部的作用，有效推进农业农村现代化，厘清新时代村干部角色变革的向度，探寻新时代重塑村干部角色的路径成为无法回避的课题。

1 新时代农村场域的变革
1.1 农村经济更具活力
进入新时代，“三变”改革盘活了农村资源和资金，农村优质交通的全面覆盖和现代通信技术的迅猛发展推动了农村物流和电子商务的快速发展，国家大力鼓励和支持一二三产业融合促进了农村产业向高质量方向发展。

未来农村产业门类更多，相互融合更频繁深入，各产业兴旺发达，从而聚集更多的资源和人才，农民收入大幅提高，农村经济兴盛繁荣更具活力。

1.2 农村治理卓有成效
新时代国家治理体系和治理能力的扎实推进，保障了农村整体治理水平持续提升，乡村治理中自治、法治、德治充分结合，村级民主建设进步明显，农民具备较高的参政议政能力，群体性事件较少发生，违法乱纪行为大幅下降，人与人之间和睦相处，理性排解纠纷，农村社会风清气正、和谐稳定，治理卓有成效。

1.3 农村环境美丽宜居
新时代国家一方面强化生态理念，强调建设良好农村生态环境的重要性，要求农村发展中严守生态底线，倡导发展农村生态经济，努力使农民树立农村生产、生活和生态和谐共生的思想。

另一方面大力推进农村环境治理，有序开展农村河湖专项治理、垃圾分类回收、厕所改造、污水处理、农作物及禽畜科学种养，并形成长效综合治理机制。

农村将彻底告别脏乱差，实现亮齐优，环境美丽宜居，成为人们向往的地方，农民群众会有更多的获得感、幸福感。

1.4 农民需求个性多元
伴随着经济、社会治理、环境等方面的变革，新时代农村的条件将得到极大的改善，人们的生活由小康走向富裕，农民紧跟社会变化发展，观念不再落后，在某些方面甚至会引领社会发展的潮流。

观念变化引发需求的变更，新时代农民的需求更多，要求更高，而且向异质化方向发展，呈现个性多元的局面。

2 村干部代理人角色的反思
新时代农村场域的诸多变革为农业农村现代化奠定了坚实的基础，也对村干部参与乡村治理提出了更高的要求，唯有准确定位村干部角色才能更好地契合新时代农村场域的变革，反思村干部角色成为当务之急。

新中国建国后村干部角色不断演变，总体性社会时期（新中国建国后至改革开放前）村干部是政府代理人，过渡时期（改革开放初）演变为村民代理人，乡政村治时期（村民自治建制化后）把自身利益渗透于政府代理人和村民代理人，异化为谋利型代理人［1］。

纵观70余年的历史，村干部或为政府代理人，或为村民代理人，或为谋利型代理人，始终未能脱离代理人角色。

不可否认，村干部代理人角色为农村发展做出了巨大的贡献，然而代理人已难以适应新时代农村场域的变革，近年来村干部代理人的谋利行为一直是农村矛盾的火药桶，受到各界的广泛批评。

村干部由村民选举产生，在村干部看来，自己没有脱离农业生产，却不同于其他农民，掌握一定的资源和权力，但没有进入公务员序列，似官非官。

如此，村干部的忠诚便成为一个非常重要的问题。

尽管代理人受到相关制度的约束，但是村干部的工作行为相对独立，难以做到时时事事对其进行约束。

村干部的具体工作行为会受到多种因素的影响，其中自身利益是最重要的因素，村干部会根据自身利益的获取情况决定是否忠诚于政府和村庄。

村干部履职过程中会全面衡量政府利益、村庄利益和自身利益，尽量实现三元利益最大化［2］。

若无法兼顾时，村干部可能会选择自身利益，实施对政府和村庄不利的行为。

村干部代理人难以满足政府、农民群众的需求，角色转变势在必行。

3 新时代村干部角色变革的理论基础
政治学理论认为，国家职能包括政治统治职能和社会管理职能两个方面，其中政治统治职能是根本职能，为了实现政治统治目标，国家会根据需要实施必要的社会管理职能［3］。

新中国建国后相当长的时间内，由于特殊的政治、经济等原因，我国农村介入了高度集权的政治活动中，村干部由上级直接指定或任命，并严格按照规定完成上级下达的任务，此阶段国家的职能更多地倾向于政治统治，村干部是单纯的管理者。

改革开放后，我国农村实行村民自治，国家的体制性权力收缩至乡镇，国家职能更多体现在社会管理领域，村干部逐渐成为农村的管治者，行为兼具管理和治理的特点。

新时代国家职能在农村的主要体现既不是政治统治，也不是简单的社会管理，而是社会管理的进一步发展——社会服务。

从公共行政职能结构角度看，政治统治和社会管理已不再是新时代农村的主要方面，社会服务和社会平衡上升为主要方面，我国从“三农”问题的提出到社会主义新农村建设再到乡村振兴，目的就在于平衡工业与农业、城市与农村、市民与农民的利益，缩小城乡差距，为农民提供高质量的服务，提升农民的生活水平。

中国共产党始终坚持走群众路线，尊重人民群众的主体地位，始终坚持“站稳人民立场”履行国家职能［4］。

国家职能在農村地区从政治统治、社会管理、社会服务的逐步变化，说明农村发展、农民利益的获得是一个循序渐进的过程，村干部的行为也相应地由管理发展到管治，新时代理应进入服务阶段。

村干部是新时代农村发展的领头雁。

从表征看农村领导活动中村干部是领导者，农民群众是被领导者。

按照邓小平关于社会主义社会领导就是服务的思想［5］，农村领导的本质是服务，村干部与农民群众在领导活动中的地位与作用是社会分工的结果，没有高低贵贱之分，在政治和法律上完全平等。

领导者的权力来源于人民，人民利益高于一切，农村领导活动的服务本质是国家一切权力属于人民和为人民服务的具体体现。

村干部拥有基于职务产生的权力，这种权力是开展工作的实质性条件，同时村干部负有政治责任、工作责任和法律责任，村干部的责任是与权力相当的一种约束，防止其滥用权力，脱离群众，背离服务本质。

任何人只要担任村干部职务，必须按照法律规定和农民群众的授权开展领导活动，为农民群众提供服务。

4 新时代村干部角色变革的向度
4.1 从政府代理人转向政府服务人
新时代随着我国依法行政的全面实施和行政体制改革的不断深化，行政管理系统将进一步完善，政府依法高效行政，公职人员素质高、能力强，“政府与公众通过互动形成长期稳定的良性信任关系。

［6］”展现出全新的形象，政府的公信力得到提升。

我国领导的服务本质决定了基层政府与村干部履职行为的目标一致，都是为农民群众服务，把农民群众的利益高于一切作为工作的首要理念。

为了做好村级政务工作，村干部必须转变观念，树立服务意识，从政府代理人转变为政府服务人，积极服务基层政府、有效协助基层政府工作人员开展工作。

不同于政府代理人，政府服务人有了更多的思考和判断，村干部不再盲目服从政府及其工作人员的命令和指示，而是首先进行思考，考虑其合理性，然后采取行之有效的措施。

新时代政府服务人角色要求村干部吃透党和国家的政策精神，精准掌握村庄的实际情况，并将二者充分结合起来，把农民群众的思想和行动指引到党和国家期望的正确方向上来，凝聚民心民力，共同推动乡村全面振兴。

4.2 自村庄代理人转向村庄服务人
作为村庄代理人，村干部为了追求自身利益可能会背离了职业操守，损害村庄和农民群众的利益。

新时代农村场域的变革要求村干部忠诚于农民群众，投入更多的精力满足农村发展需求，村干部必须自村庄代理人转向村庄服务人。

新时代村干部要为农民群众提供更多、更优的服务。

领导就是服务，“社会主义领导本质是谋求和实现人民群众的共同利益。

［7］”农民群众推选有能力的人担任村干部就是希望其能够为大家提供更好的服务。

村庄服务人角色有利于村干部厘清自身与农民群众的关系，进一步理解其在村庄的地位与作用。

村干部服务的对象是农民群众，如果说代理人角色下村干部是管理者，那么服务人角色下村干部则是勤务员。

作为村庄服务人，新时代村干部要做好谋划统筹、组织协调、监督教育等工作，村庄的重大事项需要村干部在尊重农民群众意愿的基础上科学谋划，统筹安排，村庄具体项目建设需要村干部组织人、财、物各种资源，协调多方关系，力争用最小的成本产出最大的效益。

同时，本着对农民群众负责的态度，还要对项目建设进度
和质量进行监督，发现问题及时纠偏，若遇到部分群众不配合工作村干部还要循循善诱，做好思想政治教育工作。

村干部的日常工作是服务人最直接、具体的体现，群众无小事，村干部要诚心奉献，耐心对待农民群众，利用法律政策和地方知识妥善处理相关事务，不断提高农民群众的满意度。

村庄服务人角色是村干部职位设立的初衷，新时代村干部从村庄代理人转向村庄服务人，在某种程度上说只是角色的回归。

4.3 由自身代言人转向自我服务人
村干部来自农民群众，与其他人一样有着自己的追求。

村干部的追求是多方面的，不同的村干部追求也存在差异。

在正规渠道无法实现个人追求时，村干部可能会选择背离被代理人，走捷径牺牲政府和村庄利益去追求个人利益，不过这种目的和行为隐藏在常规的履职行为中，具有一定的隐蔽性。

新时代随着依法治村的践行和监督执行力度的加大，村干部继续通过隐蔽的方式获取个人利益的难度越来越大。

笔者认为，村干部追求自我利益是客观存在的事实，与其隐蔽追求不如让村干部在法律范围内公开追求自我利益，满足自我需求。

由自我代言人转向自我服务人。

村干部由村民选举产生，在村干部看来，自己没有脱离农业生产，却不同于其他农民，掌握一定的资源和权力，但没有进入公务员序列，似官非官。

如此，村干部的忠诚便成为一个非常重要的问题。

尽管代理人受到相关制度的约束，但是村干部的工作行为相对独立，难以做到时时事事对其进行约束。

村干部的具体工作行为会受到多种因素的影响，其中自身利益是最重要的因素，村干部会根据自身利益的获取情况决定是否忠诚于政府和村庄。

村干部履职过程中会全面衡量政府利益、村庄利益和自身利益，尽量实现三元利益最大化［2］。

若无法兼顾时，村干部可能会选择自身利益，实施对政府和村庄不利的行为。

村干部代理人难以满足政府、农民群众的需求，角色转变势在必行。

3 新时代村干部角色变革的理论基础
政治学理论认为，国家职能包括政治统治职能和社会管理职能两个方面，其中政治统治职能是根本职能，为了实现政治统治目标，国家会根据需要实施必要的社会管理职能［3］。

新中国建国后相当长的时间内，由于特殊的政治、经济等原因，我国农村介入了高度集权的政治活动中，村干部由上级直接指定或任命，并严格按照规定完成上级下达的任务，此阶段国家的职能更多地倾向于政治统治，村干部是单纯的管理者。

改革开放后，我国农村实行村民自治，国家的体制性权力收缩至乡镇，国家职能更多体现在社会管理领域，村干部逐渐成为农村的管治者，行为兼具管理和治理的特点。

新时代国家职能在农村的主要体现既不是政治统治，也不是简单的社会管理，而是社会管理的进一步发展——社会服务。

从公共行政职能结构角度看，政治统治和社会管理已不再是新时代农村的主要方面，社会服务和社会平衡上升为主要方面，我国从“三农”问题的提出到社会主义新农村建设再到乡村振兴，目的就在于平衡工业与农业、城市与农村、市民与农民的利益，缩小城乡差距，为农民提供高质量的服务，提升农民的生活水平。

中国共产党始终坚持走群众路线，尊重人民群众的主体地位，始终坚持“站稳人民立场”
履行国家职能［4］。

国家职能在农村地区从政治统治、社会管理、社会服务的逐步变化，说明农村发展、农民利益的获得是一个循序渐进的过程，村干部的行为也相应地由管理发展到管治，新时代理应进入服务阶段。

村干部是新时代农村发展的领头雁。

从表征看农村领导活动中村干部是领导者，农民群众是被领导者。

按照邓小平关于社会主义社会领导就是服务的思想［5］，农村领导的本质是服务，村干部与农民群众在领导活动中的地位与作用是社会分工的结果，没有高低贵贱之分，在政治和法律上完全平等。

领导者的权力来源于人民，人民利益高于一切，农村领导活动的服务本质是国家一切权力属于人民和为人民服务的具体体现。

村干部拥有基于职务产生的权力，这种权力是开展工作的实质性条件，同时村干部负有政治责任、工作责任和法律责任，村干部的责任是与权力相当的一种约束，防止其滥用权力，脱离群众，背离服务本质。

任何人只要担任村干部职务，必须按照法律规定和农民群众的授权开展领导活动，为农民群众提供服务。

4 新时代村干部角色变革的向度
4.1 从政府代理人转向政府服务人
新时代随着我国依法行政的全面实施和行政体制改革的不断深化，行政管理系统将进一步完善，政府依法高效行政，公职人员素质高、能力强，“政府与公众通过互动形成长期稳定的良性信任关系。

［6］”展现出全新的形象，政府的公信力得到提升。

我国领导的服务本质决定了基层政府与村干部履职行为的目标一致，都是为农民群众服务，把农民群众的利益高于一切作为工作的首要理念。

为了做好村级政务工作，村干部必须转变观念，树立服务意識，从政府代理人转变为政府服务人，积极服务基层政府、有效协助基层政府工作人员开展工作。

不同于政府代理人，政府服务人有了更多的思考和判断，村干部不再盲目服从政府及其工作人员的命令和指示，而是首先进行思考，考虑其合理性，然后采取行之有效的措施。

新时代政府服务人角色要求村干部吃透党和国家的政策精神，精准掌握村庄的实际情况，并将二者充分结合起来，把农民群众的思想和行动指引到党和国家期望的正确方向上来，凝聚民心民力，共同推动乡村全面振兴。

4.2 自村庄代理人转向村庄服务人
作为村庄代理人，村干部为了追求自身利益可能会背离了职业操守，损害村庄和农民群众的利益。

新时代农村场域的变革要求村干部忠诚于农民群众，投入更多的精力满足农村发展需求，村干部必须自村庄代理人转向村庄服务人。

新时代村干部要为农民群众提供更多、更优的服务。

领导就是服务，“社会主义领导本质是谋求和实现人民群众的共同利益。

［7］”农民群众推选有能力的人担任村干部就是希望其能够为大家提供更好的服务。

村庄服务人角色有利于村干部厘清自身与农民群众的关系，进一步理解其在村庄的地位与作用。

村干部服务的对象是农民群众，如果说代理人角色下村干部是管
理者，那么服务人角色下村干部则是勤务员。

作为村庄服务人，新时代村干部要做好谋划统筹、组织协调、监督教育等工作，村庄的重大事项需要村干部在尊重农民群众意愿的基础上科学谋划，统筹安排，村庄具体项目建设需要村干部组织人、财、物各种资源，协调多方关系，力争用最小的成本产出最大的效益。

同时，本着对农民群众负责的态度，还要对项目建设进度和质量进行监督，发现问题及时纠偏，若遇到部分群众不配合工作村干部还要循循善诱，做好思想政治教育工作。

村干部的日常工作是服务人最直接、具体的体现，群众无小事，村干部要诚心奉献，耐心对待农民群众，利用法律政策和地方知识妥善处理相关事务，不断提高农民群众的满意度。

村庄服务人角色是村干部职位设立的初衷，新时代村干部从村庄代理人转向村庄服务人，在某种程度上说只是角色的回归。

4.3 由自身代言人转向自我服务人
村干部来自农民群众，与其他人一样有着自己的追求。

村干部的追求是多方面的，不同的村干部追求也存在差异。

在正规渠道无法实现个人追求时，村干部可能会选择背离被代理人，走捷径牺牲政府和村庄利益去追求个人利益，不过这种目的和行为隐藏在常规的履职行为中，具有一定的隐蔽性。

新时代随着依法治村的践行和监督执行力度的加大，村干部继续通过隐蔽的方式获取个人利益的难度越来越大。

笔者认为，村干部追求自我利益是客观存在的事实，与其隐蔽追求不如让村干部在法律范围内公开追求自我利益，满足自我需求。

由自我代言人转向自我服务人。