安徽大学《公共政策分析》课件

政策主体的政策影响力差异


能够参与公共政策过程的政策主体虽然数 量繁多，但影响力却不尽相同，原因在于 政策主体各自的制度地位、行动资源、组 织能力、社会号召力、公众支持度具有强 弱之别。 职是之故，我们可以用序列、圈层等形式 来为不同政策主体的政策影响力排序，以 标明其在公共政策过程中的核心或边缘地 位。
第一节 公共政策工具


总之，公共政策关系到社会价值的权威性分 配，关系到公众利益的实现和满足，关系到 社会发展全局和社会秩序的塑造与维持，这 也就决定了公共政策活动乃是人类最为重要 的社会行动之一。
导论 第二节 公共政策分析概论



一、公共政策分析的发展进程：从实践到学科 1、传统时期，为了满足国家管理的需要，公 共政策分析成为一项实践性的治国技术。 2、现代时期，随着现代国家的兴起以及社会 科学的发展，公共政策分析开始从实践技术向 专业学科转变，并逐渐趋于科学化。 3、在当代，公共政策分析呈现出两大发展趋 势：一是打破学科界限，拓展研究领域；二是 重新强调伦理与价值的重要性。





即为最高决策中心，同时也主导和控制着公共 政策过程的其他环节。 5、利益团体/民间组织 在西方代议制民主政体下，利益团体是影响和 参与公共政策过程的重要主体，但它们的影响 能力和影响方式多有差异。 在中国，利益集团对于公共政策过程的影响力 总体而言仍较微弱，但也有少数具有“准官方” 地位或特殊资源的利益集团能够公共政策过程 中发挥较为重要的作用。 6、研究机构、思想库

3、采取公共政策解决公共问题的原因在于 公共政策的制定和推行以国家权威为基础， 因而其对公共问题的解决更有可能得到社 会的普遍支持与服从（合法性），更有可 能获取必要的物质和人力资源（能力）， 也更有可能超越个别利益而实现公共利益 （绩效）。



二、公共政策的概念与功能 1、公共政策的概念界定 （1）几种常见的定义 戴伊：政府选择要做或者不做的事。 詹金斯：由政治行动主体或团体制定的有关目 标选择以及在特定情境中实现它们的手段的一 系列相互关联的决定，这些决定原则上是行动 主体力所能及的。 伊斯顿：公共政策是政治系统权威性决定的输 出，因此它是对全社会的价值作有权威的分配。 陈庆云：由政府、非政府公共组织和民众，为 实现特定时期的目标，在对社会公共事务实施 共同管理过程中制定的行为准则。


3、国家中心论：国家政权具有高度的自主 性，有意愿亦有能力主导公共政策过程。 上述各理论皆能在某些方面有助于促进和 深化对公共政策的分析和研究，但也都具 有各自的缺点和盲区，在实际进行公共政 策分析时应加以综合与辩证的运用。



四、系统—过程的综合性讨论框架 1、公共政策系统分析：研究的对象包括公共 政策的主客体、公共政策环境、公共政策的工 具和公共政策的价值等。 2、公共政策过程分析：研究的对象是公共政 策过程，包括公共政策的议程设定、公共政策 的制定、公共政策的执行、公共政策评估。 3、在公共政策分析的每一主题上，科学性的 研究路径、技术性的研究路径、规范性的研究 路径都有其运用的空间和可能。


（2）公共政策的理解要点 第一，公共政策的主体：合法的政治行动者 凡在现行法制框架下参与政治生活的主体都可 被视为政策主体，但以执掌国家政权者最为重 要。 第二，公共政策的内容：解决公共问题。 公共政策可被看作公共问题的解决方案，包括 政策问题、政策目标、政策手段（工具）以及 运用政策手段实现政策目标的具体方式。



形成强大的外部影响和压力。在西方，大众媒 体对于政策过程的独立影响很大，甚至被称为 第四权力。在中国，大众媒体在相当程度上受 到政府的控制，但其政策影响的自主性现正愈 益增强。 8、公民 公民可以通过个体或集体政治参与的方式，影 响和制约公共政策的制定与执行。 公民对于公共政策过程的影响力，受到制度、 资源、文化等因素的制约，存在着显著的国别 差异和阶层差异。
公共政策分析
导论 第一节 公共政策概论


一、解决公共问题：公共政策的缘起 1、在人类面临的问题集合中，公共问题具有 特殊性，它关系到众人的利益，非由个人或社 会自组织所能自行处置，而需以国家、政府为 主导来制定和实施相应的政策予以解决。 2、从福利经济学的规范视角看，能够称之为 公共问题的包括公共产品、外部效应、公地资 源、垄断或破坏性竞争、市场信息不完备等类 型。但从实践来看，凡是存在重大的利益争议， 难以达成自愿性解决方案的问题都可能成为公 共问题。




二、公共政策分析的研究路径 第一、科学性的研究路径：经验分析 即对公共政策的实际进程和公共政策各相关变 量之间的关系予以描述、解释和因果推论。 第二、技术性的研究路径：评估与咨询 即根据特定的评判标准对公共政策的过程与后 果进行绩效评估，或者根据特定的目标或手段 要求开展政策方案的咨询和设计。 第三、规范性的研究路径：规范分析 对于公共政策应当遵循的规范、价值展开讨论， 据以评价、反思现行政策，或者针对特定议题 展开政策倡导。
策的执行，而且亦对政策制定发挥重要的 参与作用。 在中国，司法机关的作用更多地表现在政策执 行和监督方面，并没有真正成为政策制定的主 体。 4、政党 现代国家通行政党政治，政党特别是执政党在 公共政策过程中发挥着重要的作用，但西方政 党主要通过选举本党成员担任议员或行政首长 的方式间接影响公共政策。 在中国，中国共产党作为执政党，其本身




资源支持，又会产生各种资源再分配的要求和 压力，推动公共政策介入和干预经济资源的配 置进程。 3、社会文化环境 即对公共政策具有重要影响的社会状况和文化 状况，包括人口规模、性别与年龄、地区和民 族分布、社会道德风尚、国民教育和科技发展 水平等。 社会文化环境主要从国民特性的角度影响政策 过程。国民既是公共政策的主体，又是公共政 策的客体，因此其本身的特性也是制约公共政 策过程的重要因素。


第二，以主体是否拥有公共权力为标准，可 以分为官方主体和非官方主体，前者主要包 括国家政权各组成部分，而后者则包括其他 的公共政策主体。 第三，以主体在政策过程的不同阶段发挥的 功能为标准，可以分为政策制定主体、政策 执行主体和政策评估主体，但对于特定主体 而言，其身份可能是复合性的。


Leabharlann （二）归纳理论 1、福利经济学理论：公共政策旨在解决市 场经济所不能解决的公共问题，借以增进 社会福利。 2、多元主义与新合作（法团）主义理论： 多元主义认为政府的公共政策是多元利益 集团竞相对政府施加政治压力的均衡结果； 新合作主义则强调公共政策由少数有代表 性的社团和政府合作制定并推行。



三、公共政策分析的理论视角 （一）演绎理论 1、阶级分析理论：公共政策反映着统治阶 级的利益，但国家在制定和推行具体政策 时，可能具有一定的相对自主性。 2、公共选择理论：政策过程即为政治交易 过程，不同的理性参与者都力图在政策过 程中实现自己的利益最大化。 3、新制度主义理论：政策过程极大地受制 于相关的制度环境，制度在很大程度上决 定和影响着政策主体的行为选择和价值偏 好，并具有显著的路径依赖特征。


二、公共政策主体的具体分析 1、立法机关 在法治国家中，立法机关所制定的法律是公共 政策的核心部分，而且还具备了其他他政策主 体所没有的普遍性、稳定性和权威性。 在实践中，立法机关在政策过程中的地位受到 很多限制，尤其是来自执政党和行政机关决策 权的“挤压”，影响力有所下降。 中国的立法机关在法律规范的意义拥有国家最 高决策权，但实际上更多起到的是政策合法化 的作用。
中国政策主体影响力圈层示意图
中国共产党各级委员会 各级人民政府 人大、政协、司法机关 人民团体 大众媒体 公民个体
第二节 公共政策客体


一、公共政策的直接客体：公共问题 1、从公共问题到公共政策问题 公共政策的直接客体是公共问题，但并非所有 的公共问题都能进入公共政策过程，从公共问 题转化为公共政策问题，还要经过公共政策的 议程设定环节（下章详述） 二、公共政策的间接客体 1、公共政策的间接客体即目标群体，是指那 些受公共政策规范、管制、调节和制约的社会 群体。公共政策主体和目标群体之



2、行政机关 行政机关是政策执行的核心主体，但现代国家 的行政机关普遍拥有法律提案权和行政立法权， 因而也成为了重要的政策制度主体。 中国的行政机关在政策过程中的实际影响力要 超过立法机关，即使是在政策制定环节亦是如 此。 3、司法机关 在西方国家，拥有司法审查权的法院被认为是 重要的政策主体，不仅能监督公共政
第一章 公共政策的系统（上）

第一节 公共政策主体 第二节 公共政策客体 第三节 公共政策环境
第一节 公共政策主体


一、公共政策主体的概念与类型 1、概念 公共政策主体是指那些直接或间接地参与 公 共政策的制定、执行和评估的个人、团体或组 织。 2、分类 第一，以主体数量为分类标准，可以分为个人 主体和团体主体，前者包括政治领袖、公务员 和公民个人等，后者主要指国家机关、政党、 利益集团等。

间在一定条件下的可以相互转化。 2、公共政策会给政策目标群体的行为方式、 资源分配和利益实现造成重大影响，而拥 有不同资源、态度、组织能力的目标群体 亦能对公共政策的实施效果产生显著的反 作用。
案例分析：高尔夫球场禁建政策的失效

第三节 公共政策环境



一、公共政策环境的内涵 所谓公共政策环境，是指影响和制约公共 政策的一切因素的总和。 对于个别公共政策而言，对其产生影响的 环境因素通常是具体、多变和特定指向的， 也被称之为所谓公共政策过程的工作环境。 二、公共政策环境的构成 1、政治环境 即对公共政策产生影响的政治因素，




包括政治体制、政治文化、政治势力、政 治互动等。 政治环境主要从权力关系的角度影响公共 政策过程。权力怎样分配、权力如何使用、 权力的合法化方式这些政治因素将会对公 共政策过程产生关键性的型塑作用。 2、经济环境 即对公共政策产生影响的经济因素，包括 产权形式、经济运行方式、经济分配态势、 经济周期和波动等。 经济环境主要从资源配置的角度影响公共 政策过程。经济环境既可为公共政策提供





2、公共政策的功能 根据政府实施公共政策的目的，可以归纳 为以下四种基本功能： 第一，提取，即从社会提取物质资源和人 力资源。 第二，分配，即向社会中的个人或群体分 配金钱、服务、产品、荣誉以及其他社会 价值或机会。 第三，管制，即对社会中个人和群体的行 为施以规导和管制。 第四，象征，即以宣扬意识形态、历史文 化、领导人品行或举办政治仪典等方式增 强国家合法性。




研究机构、思想库作为专业的政策咨询主体， 其对公共问题的政策建议经常能够对政策决策 产生关键性的影响。 西方的思想库通常保持着相对于政府的独立地 位，而在中国，那些能够影响公共政策过程的 思想库则通常对政府存在着一定的依属性。 7、大众媒体 大众媒体不仅能传播政策信息，也能针对特定 的公共问题促成广泛性的社会舆论和集中性的 政策要求，进而对公共政策过程




第三，公共政策的实施基础和外在环境： 政府权威与各种环境因素 无论政策主体有何特定身份，公共政策都 必须借助政府权威加以推行，同时又受制 于各类主客观环境因素。 第四，公共政策的效应：影响公众利益 公共政策的推行必将影响到公众利益，但 其影响效果是否符合政策主体的先前预期 却并不确定。

4、国际环境 国境之外的政治、经济、社会文化因素。 在全球化的背景下，主权国家在制定和推 行公共政策时将不可避免地受到国际环境 的制约，这种制约和影响正在日益强化。
案例：

1、高校扩招政策的环境分析 2、中国人口政策的环境分析
第三章 公共政策系统（下）

第一节 公共政策工具 第二节 公共政策价值