加快推动深山区人口向外转移——基于太行山及省外典型经验的调查

千百年来，身居大山深处的村民一直盼望能够脱离地处偏远、生活不便的山区，到条件更好的城镇去享受城市文明，但由于种种原因，这个愿望始终不能实现。

今天，新时代脱贫攻坚、乡村振兴、全域旅游等发展战略和惠民政策不断惠及太行山深山区人口，使得他们不但能够摆脱贫困，还能够通过向外转移，彻底改变生活方式和生产方式。

通过对太行山深山区的调查以及山东省村庄迁并的典型经验，我们认为，太行山深山
区人口具备外迁动力和意愿，有必要将相关人口外迁作为脱贫攻坚和乡村振兴的有力抓手，在河北省全省范围内进行政策统筹，整体推进。

一、深山区人口外迁具备现实可行性（一）村庄布局分散，人口规模小
河北省山区面积11.7万平方公里，山区县（市、区）59个，人口2400万左右，其中太行山山区分布有县（市区）24个，人口1000万。

深山区村庄规模小，行政村平均人口不足500人，自然村
加快推动深山区人口向外转移
——基于太行山及省外典型经验的调查
课题组
【摘要】太行山区是河北省集中连片贫困带，深山区村庄布局分散，人口规模小，基础设施和生活条件
较差，由于人口外流造成村庄“空心化”严重，客观上具备人口向外转移的条件。

乡村振兴战略背景下，农村新型社区建设为深山区人口脱贫，转变生产方式、生活方式，解决生态问题提供了很好的路径。

鉴于河北省山区农村新型社区建设的实践和山东农村新型社区建设的经验，河北省应加快完善农村新型社区建设的各项政策，同时加强产业配套支撑、社区治理能力提升等协同措施，推进深山区人口适度外迁。

【关键词】人口迁移；农村新型社区；山区乡村建设
【基金项目】河北省社会科学院重大委托课题“扶贫攻坚与山区乡村建设路径研究”（2018ZW23）。

【作者简介】课题组成员：王文录，河北省社会科学院社会发展研究所所长，研究员，博士，研究方向：人口城镇化；侯建华，河北省社会科学院社会发展研究所副研究员，研究方向：人口城镇化；李茂，河北省社会科学院信息中心副主任，副研究员，研究方向：社会政策；王立源，河北省社会科学院社会发展研究所助理研究员，研究方向：人口城镇化；张齐超，河北省社会科学院社会发展研究所助理研究员，博士，研究方向：经济人类学、农村社会文化变迁。

经济论坛Economic Forum
Jul.2019No.7Gen.588
2019年7月第7期
总第588期
◆智库观点◆
多的不足百人，少的只有几户。

每个行政村平均有6个自然村，多的有10个以上的自然村，一些偏远自然村与行政村距离十几公里，距离县城近百公里，居民出行十分不便。

（二）基础设施不足，生活条件差
政府高度重视山区发展，山区的基础设施和农民的生活条件得到了很大改善，但总体上与平原或非贫困地区还存在一定差距，公共基础设施和服务设施还很不足，生活条件较差。

山区农村普遍缺乏完善的环卫设施，没有建立良好的垃圾收集处理体系，部分山区饮水还存在一定困难，冬季取暖以散煤为主，取暖效果差且易造成大气污染。

教学点规模小，不足10人的教学点山区还比较普遍。

卫生室设施简单，村医技术水平低，村民就医不便。

（三）人为活动过于频繁，生态压力大
近年植树造林、限制开发等生态修复工程和政策的实施，使山区生态环境大大好转，但随着人为活动的不断增加，太行山区面临的生态压力日益增加。

人口的增长，村庄的扩张，农业生产的过度垦植，这些都造成对土地和植被资源的超强度利用。

山区塘坝众多，虽能解决本地生产生活用水问题，但对整个流域的径流变化、局部水资源量影响巨大。

非法采石挖沙屡禁不止，现在一般中小型采石场年产量能达到3～5万吨，挖沙船挖沙量能达到每小时50～200立方米，不严格控制将导致植被破坏、土地裸露、水土流失等一系列严重的生态环境问题。

（四）帮扶投入巨大，距理想目标远
改革开放以来实施的道路、电力、通讯等村村通工程、农村安全饮水、危房改造、中小学校舍危房改造及标准化建设、农家书屋等等建设项目，持续投入了大量资金。

各个单位连续多年派出各种形式的扶贫工作组、工作队进入贫困农村扶贫，目前河北省建档立卡贫困村有省市县各级党政机关、国有企业和事业单位选派的驻村工作队7366个，队员22000余人。

这些人力物力财力的帮扶确实对村庄发展起到了巨大作用，但仍然未能从根本上改变贫困山区广大村民的生产生活方式，距离理想目标仍有较大差距。

（五）老少妇留守居多，空心率高
贫困山区有劳动能力的青壮年大多外出务工，老人、妇女及儿童则留守村庄以务农或低保来维持生活，造成了人口的持续空心化，深山区的空心率已经达到了70%。

随着大量青壮年人口向城镇转移或外出务工，山区农业逐步发展成“老人农业”，农业经济萎缩，产业空心。

同时，也导致当地民俗文化娱乐活动逐渐衰减，传统技艺传承后继无人，形成文化空心化。

农村基层组织弱化，社会治理空心化。

这种人口、产业、文化、社会治理等一系列空心化问题，使得这些地区很难依靠自身力量实现乡村振兴。

（六）村民盼望改善生活条件，外迁主观意愿强
村民对拥有完善的基础设施、较高公共服务水平的生活比较向往，迁移愿望总体上比较强烈。

30岁以下的年青人中有80%搬迁愿望比较强烈，希望到县城生活；30～50岁的人中有50%希望到县城或附近城镇生活，但对后续土地耕种、生活成本、稳定就业等方面存在一定顾虑；而老年人认为自己已经习惯了农村生活，自己不愿向外转移，却又希望自己的子女、孙辈能够脱离农村到城镇生活，这也可以说是一种隐性的迁移意愿。

二、新型社区建设意义重大，村庄迁并已具基本条件
（一）深刻理解新型社区建设的意义
1.转变了农民传统的生产生活方式。

改革开放让农村逐步摆脱了贫困，但中国农民传统耕作的生产方式长期以来并未发生根本性变化，与此同时，农民居住条件虽然得到了改善，但农民住房普遍缺少必要的生活配套设施，特别是山区，交
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通不便，文化贫乏，生活条件相对较差。

建设新型社区，带动了原始自然村落的迁并和人口的迁移，同时各种服务设施的配套建设和土地的流转，不仅让农民改变了以往的生产收入方式，更改变了传统的居住方式和文化生活方式，农民可以在近距田园的空间里享受城市文明带来的便捷生活。

2.提供了解决生态问题的金钥匙。

遍布大山深处的村落，即使实现了“五通一平”，也很难改变其交通不便、交往不便、生活不便的基本状况，特别是这些自然村落很难实现雨污分流、垃圾清洁处理、集中供热等城镇能够达到的环境设施标准，不可避免地对环境产生污染，有些村落为了得到生活用水，还要兴修塘坝，阻断河道径流。

村庄迁并和人口向外迁移，将从根本上消除分散村落对环境构成的影响因素，无论还耕还是还林，都将大大改善山区绿化环境和水环境，从根本上为实现“青山绿水就是金山银山”的目标奠定基础。

3.提供了一条山区农村脱贫攻坚的新途径。

对于土地异常紧缺而造血功能不足的山区而言，产业扶贫、医疗救助扶贫、技能教育扶贫等都可以在一定程度上推动脱贫，让不少家庭摘掉贫困户的帽子，但是，这些脱贫方式都不是最持续有效的脱贫方式。

实施村庄迁并，转移人口，建设新型农村社区不仅解决了农村的居住问题，更是配套实施了就业计划，这种方式是山区最具根本性的脱贫方式，特别是在山区村落已经出现70%空心率的条件下，村庄迁并的方式又是相对成本最低的脱贫方式。

4.增强了古村古镇传统文化的发展动力。

伴随着村庄的迁并，一些环境较好、文化底蕴较深、具有旅游开发价值的村庄将被保留下来，通过整体规划，就地改造提升，进一步发掘古村落文化、优美生态的价值，集中人力物力配套建设民宿、旅游、观光等设施，在让人们记住乡愁的同时，形成精准脱贫的产业基础，推动数以千计的太行山、燕山古村古镇实现就地脱贫致富。

（二）新时代新形势助推新型社区建设1.乡村振兴战略注入新动力。

党的十九大提出乡村振兴战略，这将在最近几年成为推动农村发展的优先之策，国家乡村振兴战略规划已正式公布，河北省的规划也在正在编制中。

乡村振兴战略必将针对山区发展提出一系列重大措施，为山区村庄迁并提供新动力。

乡村振兴战略规划将推进全省工作战略重心向乡村转移，河北省众多山区县必然成为支持发展的重点，一些山区县的村庄迁并和新型社区建设将迎来重要发展机会。

2.扶贫政策推动涉农资金集中使用。

全国脱贫攻坚进入最关键期，易地扶贫搬迁是脱贫攻坚的一条重要途径，对于彻底拔掉“穷根”具有重要作用，各级政府十分关注，在这样一种特殊形势下，集中使用涉农资金，全力支持村庄迁并和新型社区建设就成为很多县的选择。

同时，河北省山区拥有丰富的旅游资源，是京津冀协同发展备受关注的区域，积极争取京津资金支持山区乡村建设也迎来一个良好的机遇期。

3.工作队成为乡村建设生力军。

目前北京、天津都对河北省贫困地区进行对口支持，特别是来自部委和京津的管理人才、技术人才在推进河北省县域发展中发挥了重要作用。

随着对贫困地区支持力度的不断加大，省市县扶贫工作队规模持续增加，建档立卡贫困村已经实现全覆盖。

这支政策水平高、技术能力强的扶贫工作队，已经成为乡村建设的重要力量，同时通过工作队，与省市级机关和相关重要技术单位建立了密切的工作关系，因此，工作队已经成为山区村庄迁并和新型社区建设极为重要的人才支持力量。

4.规划建设能力达到新的高度。

从中央到地方，都十分重视农村工作，可以说如今农村规划和建设的技术水平已经达到历史新高度，并且优秀的技术单位均已参与到乡村建设当中，单从技
◆智库观点◆
术层面分析，山区村庄迁并和新型农村社区建设具备充分的规划和建设的技术保障，并且在京津冀协同发展条件下，北京、天津的技术力量也可以为河北发展所用，因此，从技术上支持山区村庄建设已经具有完全现实可能性。

三、阜平新型社区建设全面开展，宝贵经验值得总结
（一）阜平经济社会状况
1.基本概况。

阜平县位于太行山中北部东麓，两省四市九县交汇处，素有“畿西屏障”之称，总面积2496平方公里，山场面积326万亩，占总面积的87%，是一个典型的山区大县。

2017年，全县地区生产总值完成4
2.7亿元，比上年增长8.9%，全部财政收入51亿元，同比增长42.1%，财政支出54亿元，同比增长7.4%，规模以上工业企业实现增加值
3.4亿元，城乡居民人均可支配收入10768元。

2.城镇化发展。

2017年城镇化率39.01%，低于全省16个百分点。

下辖209个行政村，1208个自然村，其中50户以下自然村831个，占比68.8%。

“十三五”期间，确定了1（县城）+6（中心镇）+43（农村中心社区）+37（基层村）+32（特色保留村）城乡空间布局，“一心、三带、两片区”县城空间布局。

（二）新型社区建设情况
1.村庄迁并情况。

通过改造提升、搬迁整合和就地城镇化三种方式推进村庄迁并。

2015年，依托农村建设用地“增减挂钩”政策，启动了村庄迁并工作，出台了一整套搬迁安置政策。

2016年，按照国家和省出台的易地扶贫搬迁政策，对13个乡镇132个行政村实施村庄迁并。

2.村庄提升情况。

69个村庄提升项目陆续开展，多数已完成基础设施建设。

基础设施建设和公建部分由财政全额补贴。

民建部分符合国家危房改造政策的建档立卡贫困户执行危房改造支持政策，不合法国家危房改造政策的，县财政按国家危房政策标准支持。

3.新型社区建设情况。

到2018年，计划建设的28个农村新型社区，1个楼房安置点已经交付使用，20个正在装修，4个主体完工，3个建设中。

新增的18个农村新型社区，预计2019年年底全部交付使用。

（三）宝贵经验和存在问题
1.取得的经验。

一是紧抓国家推动农村新型社区建设历史机遇。

阜平县政府紧紧抓住机遇，以农村集体建设用地增减挂钩、易地扶贫搬迁、棚户区和危房改造等相关政策为支撑，全方位开展农村新型社区建设，全县域打造凸显太行特色的环境美、产业美、精神美、生态美的“四美”乡村。

二是遵从科学规律强力推动社区建设。

先后完成县城总体规划、6个重点镇规划（总体规划、控制性详细规划、市政专项规划），43个农村中心社区和69个居民点规划，实现了乡村规划全覆盖。

三是两区同建配套保障社区健康发展。

制定了“两区同建”方案，通过技术支撑、金融保障、园区推动、奖励补贴等多种方式，实施了食用菌园区、荒山综合开发园区、旅游景区、林果产业园区等项目，配套建设了家庭手工业加工厂、电商服务网点。

四是利用扶贫政策拓宽资金利用渠道。

农村新型社区建设有效利用了农村集体建设用地增减挂钩、易地扶贫搬迁、棚户区和农村危房改造等政策性资金。

到2018年，共筹措上级拨付资金18亿元，农村集体建设用地增减挂钩资金65亿元。

2.存在的问题。

一是详细规划仍不完善。

有些农村新型社区在项目选址、空间布局、建筑方案和配套产业等方面存在着值得商榷的地方，如选址过于靠近河道，向小城镇和县城集中的程度不够。

二是部分群众搬迁意愿不高。

由于宣传解释不够、利益补偿存在缺失等问题，一些干部群众不理解、不支持，导致个别村庄迁并遇到很大阻力。

三是存在资金链断裂风险。

大规模的村庄迁
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并和新型社区建设资金来源大部分是政策性资金，客观上存在着资金中断风险。

四是就业配套尚不健全。

各个村庄产业基础相差甚远，个别新型社区所配套的产业难以满足就业需要，未来的新型社区成员能否真正实现脱贫存在一定风险。

五是政策衔接不够顺畅。

村庄迁并和新型社区建设涉及多个领域，牵涉到多项政策，包括人口户籍政策、土地政策、扶贫政策、财政投入政策等，其中存在冲突和不协调现象。

四、山东农村新型社区建设初步完成，经验做法值得河北学习
（一）山东农村新型社区建设做法
2009年，山东省开始探索农村新型社区的建设路径，并形成了以“两区同建”为特征的建设经验，即通过农村社区和产业园区同步建设，推动农民集中居住和农村经济集约发展，促进农民生活方式和生产方式“两个转变”，从而实现农村管理模式、农民生活方式和农业规模经营三大变革，加快推进城镇化进程。

2012年山东省出台《关于加强农村新型社区建设推进城镇化进程的意见》《农村新型社区纳入城镇化管理标准》《农村新型社区和新农村建设规划（2014-2030）》等政策规划，在省级层面加以科学指导和整体推进。

目前全省累计合并建成6562个农村新型社区，已建成入住3803个，实现聚集900万人。

（二）山东农村新型社区建设经验
1.自上而下统筹推进，形成联动合力。

山东省非常重视自上而下整体推动农村新型社区建设，设立多个处室提高工作指导和协调力度，编制出台省级总体规划，从省级层面对社区建设给予科学指导，先后拨付各地约3亿资金专项用于各地新型社区规划编制，实现全省新型社区规划全覆盖。

2.深入把握政策机遇，集中建设新型社区。

山东省在推动农村新型社区建设的一个突出亮点和经验就是充分掌握政策机遇，合理利用城乡建设用地增减挂钩试点、国家新型城镇化试点等机遇，推动土地整理，将农村土地指标统筹到城市使用，形成的土地级差收益支持农村新型社区建设，既解决新型社区建设的资金和土地问题，又重构优化城镇体系。

3.创新规划管理，建设生产生活“两区型”社区。

按照城市社区基本配套设施的标准建设农村社区，实现农民生活居住的城镇化。

规划农村新型社区的同时规划产业园区，根据区位条件和资源优势，选择规划建设现代农业园区、工业园区和现代服务业园区，就近解决农民转移就业。

创新社区治理模式，推动乡镇管理服务机构和人员进社区，为社区群众提供就业、社保、救助等全方位服务,解决联系服务群众“最后一公里”问题,增强了农村社区的聚集效应。

（三）山东对河北的启示
1.河北省与山东省文化和村庄背景相近，山东经验河北可借鉴。

全省上下应尽快形成共识，集中力量全面推动新型社区建设。

2.河北省村庄布局分散，空心化严重，具备更高的迁并条件，应紧抓当前国家允许贫困县增减挂钩结余指标省域内流转这一政策窗口，整体推进新型社区建设。

3.河北省新型社区建设可根据实际情况，选择中心村等多种建设模式，形成规模相对较大的社区，保证公共服务基础设施的高标准和可及性。

4.致力于新型社区的高质量运行，完善整体配套农民的生产生活设施。

新型社区应同步规划产业园区，解决入住农村新型社区的农民生计收入问题。

创新社区内部管理体系，推动乡镇管理人员进社区。

5.紧密结合河北区域文化特点，设计体现地域特征的建筑和社区格局，科学打造舒适型文化特色新型社区。

五、增强省级政策保障，推进山区建设健康运行
（一）完善省级农村新型社区建设政策
◆智库观点◆
鉴于之前河北省未对村庄迁并工作和农村新型社区建设做出统一的制度安排和形成统一的领导机构，所以建议一方面要尽快由省城乡建设厅牵头制定《河北省推进农村新型社区建设实施意见》，并将其作为河北省落实乡村振兴战略的一个重要抓手，以省委、省政府名义下发。

另一方面，建议尽快成立河北省负责农村新型社区建设这项工作的领导管理机构，并借助当前机构改革的有利时机，适时创新农村新型社区建设管理制度，完善统一领导。

（二）增强对农村新型社区规划建设的专业技术支撑
鉴于当前美丽乡村和易地扶贫搬迁等重大工程均事关农民日常生活和切身利益，所以其规划、选址、房屋设计、建设施工等整个过程都需要充分引入专业机构的技术支撑。

所以建议由省城乡建设部门就此问题尽快制定出台专门文件，将规划、水利、国土、社科等专业机构的技术支撑贯穿于未来农村新型社区建设的各个环节之中，而且必须将一些专业机构的引入作为项目实施的前置性条件，以增强制度约束，从全流程增强农村新型社区建设的科学性和合理性。

（三）提高产业服务综合配套功能
农村新型社区建设将令农民就业结构发生变化，真正务农的“实际农民”减少，从事自主经营和非农业务工人员所占的比例将不断增加，所以必须提升社区周边的产业综合配套功能。

一是建议大力发展特色农业产业园区。

各地应结合自身农业特点，着力发展具有区域特色的优质高效种植养殖业,通过政策创新和改善营商环境，引导城市工商资本下乡，切实提高农村新型社区周边农业产业化水平和效益。

二是建议谋划发展农产品加工区。

根据社区资源禀赋，发挥比较优势，积极发展农产品深加工、劳动密集型工业加工园区，延长产业链条，提高产品附加值，增加农民就业岗位和工资性收入。

三是建议推进建设农贸
专业市场。

应结合当地区位条件和资源优势，积极发展康养旅游、生活服务、电子商务、商贸物流园等第三产业，引导农民就近创业就业，拓宽农民增收渠道。

（四）创新新型社区社会治理方式
第一，必须加强社区党组织建设，同时还需要创新社区党组织的工作，加强党组织的社会整合能力。

第二，要充分发挥社区居民的主体性。

确保农村新型社区居民获得充分尊重，创造条件让他们参与到社区公共事务中，从而促进社区自治。

第三，要大力培育社区社会组织。

大力发展和规范公益性、社会服务型等社会组织，并完善其参与社区管理的体制机制。

第四，要提供社区居民交往机会，构建横向关系。

建议广泛搭建社区居民交往平台，积极组织各种文体活动吸引社区居民参与，为他们提供交往机会，尽快实现从“陌生”到“熟悉”。

第五，尽可能引入专业化力量促进社区治理。

比如通过购买服务的形式，请专业的社区社会工作机构作为一元主体介入社区治理。

（五）提高各类农村政策协同落实能力
为了凝聚政策和资金合力，形成河北省农村新型社区建设的良好局面，建议以村庄迁并为总抓手对现有涉农政策和资金进行系统整合。

一方面是进行政策整合，对于适宜村庄迁并的地区，建议将现有的美丽乡村建设、脱贫攻坚、农村面貌改造提升、农业产业化等现有政策进行整合，通过村庄迁并和农村新型社区建设的形式，更好更快地实现若干政策目标。

另一方面要进行资金整合，即在政策整合的前提下，按照应合尽合的原则，将各领域投入农村的资金集中用于农村新型社区建设和与之配套的产业、基础设施、公共服务等领域，以提高资金利用效率。

（六）积极发挥驻村工作队帮扶作用
为了切实把农村新型社区建设作为脱贫攻坚道路上一个重要突破口和现实抓手，必须充分发
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