解析浅谈对几种特殊行为监督的法律依据

解析浅谈对几种特殊行为监督的法律依据
浅谈对几种专门行为监督的法律依据
地点各级人大在依法实施监督方面，通过不断的努力、探究和实践，正在改变着长期以来形成的被动、呆板、走过场的局面，监督的作用和成效也日益明显，取得了可喜的成绩。

从理论上讲，任何公共权力的行使都应处于监督之中，对实施“依法治国”方略的国家来说，任何公共权力的行使都应处于宪法和法律的监督之中。

依法实施监督，地点各级人大责无旁贷，法不容辞。

然而，就现状而言，人大的监督与宪法和法律的要求，与形势进展的需要，与人民群众的愿望相比，还有一定的差距。

仅从监督的广度来看，还存在监督的“禁区”和“死角”，有些本属行政区域内的经济、文化和社会、公共事务还没有进入地点各级人大监督的视线。

显而易见的有：一是对实行“条管”的行业和部门行政行为的监督;二是对政府规范性文件的监督;三是对同级党委、政府联合行文的监督;四是对非国家机关的监督;五是对国有企事业单位的监督。

究其缘故，总认为，其行业和部门的负责人不是由人大常委会任命，或没有法律依据，不行实施监督权。

对此，笔者不以为然。

对以上五种专门情形的监督不仅有法律依据，而且应当及早将其列入人大监督工作的议事日程。

一、对实行“条条”治理的行业和部门行使公共权力的监督
从地点来说，实行“条管”的行业和部门要紧有工商、税务、海关、出入境检验检疫、金融、保险、铁路、民航、电力、石油、邮政、通信、烟草等。

这些行业和部门因由上级主管部门直截了当治理，没有列入地点政府序列;或者有些属于地点人民政府直属机构，其行业和部门的负责人也不由地点人大常委会任免，但其或往往是执法主体、或依法授权、或依法托付行使一些治理权、处罚权，人大对其在本行政区内的执法行为的监督，法律、法规没有做出比较直截了当、明确、具体的规定。

对此，笔者认为，法律、法规没有直截了当、明确、具体的规定，不等于没有法律依据。

第一，就其“条管”行业的部门的工作性质来说，仍是地点人民政府工作的重要内容和组成部分，有些行业和部门的工作也需要当地人民政府给予支持、关心、和谐、解决;其工作内容有些也属于当地经济、文化和社会事务的组成部分。

依照地点组织
法的规定，县级以上的地点各级人大及其常委会有权“讨论、决定本行政区域的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源爱护、民政、民族等工作的重大事项”。

那个地点的讨论、决定实际上是监督之意。

其次，在已出台的国家法律、行政法规中，也有涉及到调整和规范“条管”行业和部门行为的法律、法规，比如《税收征收治理法》《海关法》《中国人民银行法》《商业银行法》《保险法》《铁路法》《民用航空法》《电力法》《邮政法》等，这些法律、行政法规既涉及这些“条管”行业和部门的权力及相对人的义务、法律责任，也涉及到这些“条管”行业和部门的义务、法律责任及相对人的权益。

而在本行政区域内，地点各级人大有权保证这些法律、行政法规的遵守和执行，并有权对法律、行政法规的执行情形进行监督检查。

第三，“条管”的行业和部门的年度打算已列入本行政区域内人民政府工作的整体目标，同时在每年的人代会上政府做工作报告时，其内容都或多、或少、或直截了当、或间接涉及到“条管”行业和部门的工作，而在人代会上“审查和批准在行政区域内的国民经济和社会进展打算、预算以及它的执行情形的报告”是人大的一项重要职权。

这“审查”和“批准”只能用监督来诠释更准确、更全面。

综上三点，地点各级人大不仅有权对“条管”行业和部门的工作进行法律监督，而且也应当将此列入地点人大监督范畴。

假如地点人大不对“条管”的行业和部门进行监督，不仅是一种失职行为，而且也不利于本行政区域各项工作和谐、有序进展。

二、对政府规范性文件的监督
依据《行政法学》的界定，本文所称规范性文件，是除国务院之外的，地点县级以上各级人民政府及其工作部门和乡、镇人民政府依法制定和公布的除规章以外的、具有普遍约束力的决定、命令。

对这些规范性文件，地点同级人大是否能够进行监督，笔者认为应当实施监督。

其理由是：第一，地点各级人大及其常委会有权“撤销本级人民政府的不适当的决定和命令。

“政府的这些不适当的决定和命令，既可能以规章的形式显现，也可能以规范性文件的形式显现，而不管以何种形式显现，其内容确信是行政职权范畴内的事项，这就为地点人大实施监督政府规范性文件提
供了法律依据。

其次，规范性文件是行政机关针对不特定的人和不特定的事制定的具有普遍约束力，能够反复适用、较为规范的行政文件，其结果将有可能阻碍、甚至侵害公民、法人和其他组织等这些行政相对人的合法权益。

依据有关法律、法规的规定，这些行政相对人完全有权对规范性文件提出异议并要求对其合法性进行审查，而对通过上访渠道反映到人大的这些人和事，人大信访部门应当受理，并依法实施监督。

第三，地点组织法第五十五条第三款规定：”地点各级人民政府必须依法行使行政职权“。

由于地点各级人民政府必须在法律、法规规定的范畴内行使行政职权，而制定和公布规范性文件又是人民政府行使行政职权的一种要紧和重要形式，因此，地点各级人民政府依法制定和公布的规范性文件，必须同意同级人大的监督。

最后，地点各级人民政府制定规范性文件，属于抽象行政行为，是对法律、法规、规章的细化和具体化，制定规范文件除主体和程序要合法，其内容也得合法。

即：制定规范化性文件应当有法律、法规、规章的依据(确实没有依据的除外);同时不得违反作为依据的法律、法规、规章的宗旨、原则和精神，不得与作为依据的法律、法规、规章的内容相抵触;
除此之外，规范性文件的内容必须在行政机关的职权范畴内，假如规范性文件的内容与法律、法规、规章的规定相悖，那么，地点人大依照法律、法规的有关规定，是有权对其进行监督，并将其规范性文件处于无效状态。

三、对同级党委、政府联合行文的监督
在本行政区域内，有些事项尽管依法属于政府职责范畴，但为了说明其重要性，提高其权威性，同级党委和政府联合制定、公布规范性文件的现象时有发生。

对同级党委和政府联合制定、公布的依法属于政府职责范畴事项的规范性文件，同级人大是否能够监督?是否有法律依据?笔者认为，依照宪法、法律的一些原则、精神及我国的国情，是能够实施监督的，同时有法律依据。

第一，我国的宪法、法律是在党的领导下，通过一定的法律程序制定出来的，是由实践证明正确的党的政策的具体化、法律化，是党的意志上升为国家意志的具体表达。

党的十五大的报告中也指出，党领导人民制定宪法和法律，并在宪法和法律范畴内活动。

简言之，同级党委与政府联合制定、公布属于政府职权范畴的事项，也应当遵守宪法和法律的
规定。

第二，宪法明确规定：“一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。

任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。

”对宪法、法律在本行政区域内遵守和执行情形实施监督，是地点人大的一项重要法定职权。

鉴于上述两项依据和理由，对党委和政府联合制定、公布的规范性文件的行为，其规范性文件内容只要不属党务工作范畴，而属于政府职能范畴，人大是能够依法监督的。

假如认为党委与政府联合行文的行为，人大不适宜监督，那么最显而易见的是，党委、政府联合行文且属于政府依法行使行政职权的行为，就将处于人大的监督之外。

这不仅从宪法、法律上说不通，而且从理论上、实践上都说只是去。

由此言之，对同级党委政府联合制定、公布的属于政府职权范畴的事项的规范性文件，地点人大应当义正词严地进行监督。

四、对非国家机关的监督
依照我国现状，地点各级行政机关的行政职权，除由地点各级行政机关行使外，其他非地点行政机关的组织(要紧是群众团体和事业单位)经法律、法规授权或行政机关的托付，也可行使一定的行政职权。

对非行政机关行使法律、法规授权或受行政机关的托付行使行政职权的，地点人大可否监督的问题，法律、法规没有明确的规定。

但依笔者之见，地点人大也是能够对其进行监督。

第一，非行政机关的组织经法律、法规授权后，与行政机关一样，也具有行政主体的地位，当其以自己的名义行使法律、法规所授职权时，本身就应当以行使行政职权的行为对外承担法律责任。

尽管法律、法规所授的行政职权仅限于相应法律、法规明确规定的某项具体职权或具体事项，而且范畴通常是专门窄、专门有限的，如《食品卫生法》授权卫生防疫站、食品卫生监督站对食品卫生进行检查监督，但如何说是在行使行政职权，既然是行政职权就决定不能脱离于人大的监督而随意行使。

其次，行政机关托付非国家行政机关行使的同时依据法理是承诺托付其他组织行使的某个行政职权的组织，尽管本身并不具有行政主体的地位，而且行使职权不是以自己的名义，是以托付行政机关的名义进行，其行为对外的法律责任也不是由其本身承担，而是由托付行政机关承担，然而，地点人大由于对托付行政机关能够实施监督，那么对被托付非国家行政机关的组织也可实施监督，其前提条件必须是被托付的组织正在行使托付行政机关所托付的那项行政职权。

第三，有地点立法权的人大及其常委会，依照本行政区域内具体情形和实际需要，针对事业单位和群众团体的工作性质，
按程序制定的地点性法规是对国家法律、法规的有益补充和完善，保证这些地点性法规的贯彻执行，也是地点人大依法行使监督权。

五、对本行政区域内国有企业单位的监督
按常规思维，地点人大的监督对象是“一府两院”，国有企业因既不具有行政权也不具有司法权，因此人大监督无法律依据。

这实际上是对我国宪法和法律的一些原则和精神了解不够。

第一，依照宪法关于“一切国家机关和武装力量，各政党和社会团体，各企事业单位组织都必须遵守宪法和法律。

一切违反宪法的法律的行为，必须予以追究。

”和中华人民共和国公民有同意教育、参加劳动、休息娱乐、取得酬劳的权益以及国家爱护公民合法人身权和财产权等规定，国有企业单位在执行宪法规定时，地点人大对事实上施宪法的情形，有权进行监督。

第二，目前正在实施的国家法律和行政法规中，有许多涉及调整国有企业单位的行为规范。

比如：《全民所有制企业工业法》《公司法》《劳动法》《企业劳动争议条例》《女职工劳动爱护规定》《劳动保险条例》《失业保险条例》《劳动监督检查条例》《劳动合同治理方法》等，这些法律、法规既规定了用人单位的权益和劳动者的义务及违反法律规定所承担的法律责任，也规定了劳动者的权益和用人单位的义务及违反法律规定所承担的法律责任。

而对这些法律、法规执行情形进行监督检查，是地点人大一项重要的职权。

第三，每年的人代会上要对政府工作报告进行审议，而政府工作报告不仅涉及政治、经济、科学、教育、文化、卫生等方面的内容，也涉及国企改制、下岗职工再就业、退休养老、社会保险、最低生活标准等事关职工大事方面的内容。

人大代表对报告进行审议，提出建议、意见和批判确实是地点人大在行使监督权。

第四，对来自国有企业单位的职工到人大信访部门上访，人大有关部门依照上访者反映的情形和领导接待时处理的意见，把信息反馈到政府有关职能部门，并责成其做出答复或处理，这本身也是一种监督行为。

第五，国有企业要紧是行政治理的对象，但在特定情形下，法律、法规也可授权其行使一定行政职能。

专门是在我国目前体制转轨时期，一些全国性专业公司，有许多刚由行政机关改制而成，在一定时期内仍具有一定行政性，故法律、法规往往授权它们
行使某些行政职能，行政主管部门也往往托付它们处理某些行政事务。

由以上五点来看，地点人大对国有企业的监督，不仅有法可依，而且也符合实际。

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