上海市人民代表大会法制委员会关于《上海市未成年人保护条例（草案）》（修改稿）修改情况的报告

上海市人民代表大会法制委员会关于《上海市未成年人保护条例（草案）》（修改稿）修改情况的报告
文章属性
•【公布机关】上海市人大及其常委会
•【公布日期】2004.11.22
•【分类】修改意见的报告
正文
上海市人民代表大会法制委员会关于《上海市未成年人保护条例（草案）》（修改稿）修改情况的报告
——2004年11月22日在上海市第十二届人民代表大会常务委员会第十六次会
议上
市人大法制委员会副主任委员丁伟
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
市十二届人大常委会第十五次会议对《上海市未成年人保护条例（草案）》（修改稿）（以下简称草案修改稿）进行了审议。

常委会组成人员认为，在广泛听取各方面意见的基础上形成的草案修改稿，总体上比较可行。

同时，常委会组成人员还提出了一些修改意见。

会后，法制工作委员会将草案修改稿印发市政府有关部门征求意见，并召开座谈会听取有关方面的意见。

经主任会议同意，10月21
日至10月30日，草案修改稿在网上公布，征求市民意见。

10月23日，市人大常委会部分组成人员还直接听取了红领巾理事会部分未成年人对草案修改稿的意见。

11月10日，法制委员会召开会议，根据常委会组成人员的审议意见以及其他各方面提出的意见，对草案修改稿进行了审议。

市人大内务司法委员会和市人大教科文卫委员会的有关同志列席了会议。

现将草案修改稿的主要修改情况报告如下：
一、关于保护未成年人工作的原则问题。

有的委员提出，《联合国儿童权利公约》明确规定“儿童利益最大”，国务院《儿童发展纲要》也写入了“儿童优先”原则，建议在草案修改稿第三条中增加“未成年人事业优先”的原则。

经研究，法制委员会认为，本条例是未成年人保护法的实施性法规，在立法目的、宗旨和基本原则方面，应当与上位法保持一致。

为此，建议“未成年人事业优先”不作为原则写入第三条，草案修改稿第三条的第五项原则“促进未成年人全面发展”也予删去。

（草案修改二稿第三条）同时，“未成年人事业优先”作为一项工作要求，在有关政府职责的条款中予以表述，将草案修改稿第三十一条第一项修改为“优先发展未成年人事业，把未成年人保护工作纳入国民经济和社会发展总体规划”。

（草案修改二稿第三十一条第一项）
二、关于法规中倡导性规定的问题。

有的委员提出，草案修改稿中的禁止性规定已很明确，建议增加相关的规定，以体现加强未成年人思想道德教育、重视对未成年人人格塑造的指导思想。

经研究，法制委员会认为，未成年人是一个处于成长期的特殊群体，为了保障未成年人的身心健康，促进未成年人全面发展，依据《中共中央、国务院关于进一步加强和改进未成年人思想道德建设的若干意见》（以下简称《若干意见》）的规定，在条例中适当增加关于未成年人思想道德教育的条款是必要的。

为此，建议将草案修改稿第七条第一款修改为：“父母或者其他监护人应当指导未成年人养成良好的学习和生活习惯，鼓励、支持其参加家庭劳
动、社会公益劳动以及各类积极健康的文体活动、社会交往活动，增强其自学、自理和自律能力，促进其身心健康发展。

”将草案修改稿第十一条第一款修改为：“教师应当恪守职业道德，以自身良好的品德、言行影响和教育学生，把传授知识同陶冶情操、养成良好的行为习惯结合起来，引导学生德、智、体、美全面发展。

”（草案修改二稿第七条第一款、第十一条第一款）
三、关于减轻未成年人过重课业负担的问题。

由于在常委会一审和例草案征求市民意见的过程中，各方面对几个“不得”的意见分歧比较大，法制委员会在常委会二审前未对这方面的内容进行修改。

常委会二审后，法制委员会与市人大教科文卫委员会、市教委根据常委会审议意见和社会各方面提出的意见研究后认为，“减负”是促进未成年人全面发展的重要内容，应当在条例中予以规范。

草案修改稿有关“减负”的几个“不得”，经过讨论，有的方面在认识上比较接近，可以作为地方性法规的强制性规定，有的目前在认识上分歧还较大，不适宜作为地方性法规的强制性规定。

但是，教育行政管理部门可以按照教育制度改革的要求逐步实践和推进。

为此，建议将草案修改稿有关“减负”的内容修改为：“学校应当按照教学计划和课程要求开展教学活动，积极探索和改进教育方法，减轻学生过重的课业负担。

”“学校不得公布学生的考试成绩名次；不得推销或者变相推销练习册、习题集等教辅材料；在义务教育阶段，不得举行或者变相举行与入学挂钩的选拔考试以及其他任何形式的测试。

”“学校不得组织学生参加与教育无关的商业性活动。

”“学校应当保证学生休息、文娱、体育、课外活动和社会实践的时间，不得将学生的活动设施、场地移作他用。

”（草案修改二稿第十三条）
鉴于教育行政管理部门在减轻学生过重课业负担方面也承担着重要职责，建议在条例中规定：“教育行政管理部门应当建立科学的教育评价制度，研究教育制度
改革，指导学校主动开发、利用社会教育资源，采取措施督促学校减轻学生过重的课业负担，不得把升学率作为考核学校工作的指标。

”（草案修改二稿第三十三条第二款）
同时，为了加强对中小学教辅材料市场的管理，建议在条例中增加“新闻出版行政管理部门应当会同教育行政管理部门加强对中小学教辅材料出版、发行市场的监管”的规定。

（草案修改二稿第三十六条第二款）
四、关于建立校园绿色网吧问题。

有的委员建议，草案修改稿应当增加关于学校建立绿色网吧的规定，并按要求向学生开放。

中小学生也有这样的建议和要求。

经研究，法制委员会认为，草案修改稿在禁止未成年人进入营业性网吧的同时，也应当满足未成年人合理的上网需求，对未成年人上网进行疏导。

为此，建议在草案修改稿第十四条中增加两款，分别作为第一款、第三款：“中小学校应当建设非营业性的互联网上网场所，为未成年人提供健康有益的上网服务。

”“建设非营业性互联网上网场所、开放文化体育设施和场地的具体办法由市人民政府规定。

”（草案修改二稿第十四条第一款、第三款）
五、关于文化体育场所对未成年人参观给予优惠的问题。

在征求有关部门意见的过程中，市科技馆提出，鉴于上海科技馆的实际情况，暂不具备完全向青少年集体参观免费开放的条件，可改为每月或者每周一定时段，或者特定的纪念日向未成年人集体参观免费开放。

经研究，法制委员会认为，中央和市委有关文件对未成年人集体和个人参观各类博物馆、纪念馆、美术馆等爱国主义教育基地，分别作出了免票和半票的规定。

为此，建议对中央和市委文件明确要求开放的场所，规定向未成年人实行免票或者半票；对中央和市委文件未明确要求开放的场所，根据实际情况，规定在特定时段内向未成年人实行免票或者半票。

为此，建议将草案修改稿第二十一条第一款拆分为两款，修改为：“各类博物馆、纪念馆、展览馆、烈士
陵园等爱国主义教育基地以及美术馆等场所，对未成年人集体参观一律免票，对未成年人个人参观实行半票。

”“科技馆、影剧院、体育场馆等场所以及非公益性文化体育场所，应当定期开放未成年人专场，并对未成年人实行优惠”。

（草案修改二稿第二十一条第一款、第二款）
六、关于中小学校校园周边环境净化问题。

有的委员提出，草案修改稿第二十三条规定校门周边二百米不得开设互联网上网服务营业场所等，与国务院《互联网上网服务营业场所理条例》的规定以及《若干意见》中的要求不相符合，建议予以修改。

为此，法制委员会建议，将该条修改为“中小学校校园周边二百米内不得开设”互联网上网服务营业场所、营业性歌舞厅等场所。

至于校园周边二百米如何计算以及还有哪些未成年人不适宜进入的场所，近年来市政府及有关部门已根据预防未成年人犯罪法的授权，有了比较明确的规定，可以继续按此执行。

七、关于向未成年人出售烟酒问题。

有的委员提出，草案修改稿第二十四条规定禁止向未成年人出售烟酒，为了与之相呼应，建议增加关于父母不得让未成年人购买烟酒的规定。

有的委员提出，草案修改稿规定不得向未成年人出售烟酒，但在法律责任一章中却没有设置相应的法律责任，建议予以补充。

经研究，法制委员会认为，为了保护未成年人的身心健康，禁止向未成年人出售烟酒的内容应当在条例中予以进一步充实。

为此，建议将草案修改稿第七条第二款修改为：“父母或者其他监护人不得要求未成年人为其购买烟酒；发现未成年人吸烟、饮酒的，应当予以制止。

”（草案修改二稿第七条第二款）同时，在草案修改稿第二十四条中增加一款，作为第二款：“经营烟酒的场所应当在醒目位置设置不向未成年人出售烟酒的标志。

”（草案修改二稿第二十四条第二款）至于向未成年人出售烟酒的法律责任问题，预防未成年人犯罪法仅对此设置了禁止性规定，未设置行政处罚，根据行政处罚法的规定，下位法也不得设置处罚。

八、关于政府部门保护问题。

有的部门提出，草案修改稿中关于政府部门保护的规定十分必要，但有些条款在表述上还不够准确，建议予以调整。

为此，法制委员会建议，将草案修改稿第三十四条第二款分两款进行表述，分别修改为：“公安机关应当加强校园周边的治安管理，发现对未成年人进行拦截、强索财物、侮辱殴打的，应当采取有效措施，及时制止和依法处理。

”“公安交通管理部门在学生上学和放学时，应当加强对校园周边交通秩序的维护，保障学生的人身安全。

”（草案修改二稿第三十四条第二款、第三款）同时，将草案修改稿第三十七条修改为：“劳动和社会保障行政管理部门以及街道、乡镇劳动就业服务机构应当为已经完成义务教育、但未能继续就学的未成年人，提供职业培训的信息，并为其参加培训提供帮助。

”（草案修改二稿第三十七条）九、关于法律责任问题。

有的委员提出，为了增强本条例的操作性，建议对条例中的有禁止性条款设置必要的法律责任。

经研究，法制委员会认为，对违法行为设置一定的法律责任，有利于推动相关部门依法行政，有利于本条例得到更好的贯彻实施。

为此，建议增加违反草案修改二稿第十二条、第十三条、第十九条规定所应承担的法律责任的规定。

（草案修改二稿第四十四条、第四十五条）此外，对草案修改稿的一些文字作了修改。

法制委员会已按上述意见对草案修改稿作了修改，提出了草案修改二稿。

草案修改二稿和以上报告，请予审议。