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《WTO 政府采购协定》对国内政府采购制度的影响及挑战(下)(1)
四. 原产地规则——分隔国内外政府采购市场的千里之堤
前文已提及，我国的政府采购制度建设中目前着重要解决好的有两个问题：一是要尽快建立起廉洁有效的政府采购机制，使整个的政府采购过程有法可依；二是要正确处理好政府采购市场的对外开放问题。

政府采购市场是否对外开放的问题实际上是国内的政府采购是否接纳外国商品的问题。

我国的政府采购市场目前暂时还没有考虑对外开放，也就是说来自国外的产品和服务是没有资格参与政府采购过程的。

由此，对外国产品的定义和范围的划分就显得异常重要了。

按照我国财政部的《政府采购管理暂行办法》的第六条的规定，外国货物，是指最终货物为进口货物，或者最终货物虽在我国境内生产或组装完成，但其增加值含量不足总价值的50％的货物。

从本质上将，这一规定是一项原产地规则。

原产地规则(Rules of Origin),系指任一国家、国家集团或地区为确定货物原产地而实施的法律、规章和普遍适用的行政命令。

简言之,是确定货物原产地的法规。

货物的原产地被形象地称为商品的“经济国籍”,原产地规则在国际贸易中具有重要作用。

原产地规则的产生起源于国际贸易领域对国别贸易统计的需要。

然而伴随着国际贸易中关税壁垒与非关税壁垒的产生与发展,原产地规则的应用范围也随之扩展,涉及关税计征、最惠国待遇、贸易统计、国别配额、反倾销、手工制品、纺织品、政府采购甚至濒危动植物的保护等诸多范畴。

在WTO 协定的一些关键性条款中（如最惠国待遇、国民待遇、反倾销反补贴以及有关保障条款等）都涉及货物原产地这个因素。

因此,许多国家都分别制订了繁琐、苛刻的原产地规则。

原产地判定标准往往带有浓厚的保护主义色彩。

原产地规则已不仅仅是单纯的海关的技术性(统计)问题,它已经发展成为西方各国实施其贸易政策的有力工具,在一定程度上已演变成非关税壁垒的措施之一。

（一）增值标准
增值标准主要用于考察进口成分或受惠国本国成分在受惠国出口制成品价格中的百分比，从而确定其是否发生实质性改变。

这个标准十分直观，但缺点也十分明确，主要表现在以下几个方面：
1．从原料、零部件的进口到制成品的加工制造完成往往要有一段时间，其中一些不可预知的、不稳定的因素会影响到原料、零部件或制成品的价格，从而使产品的增值幅度会随时间而变化。

变化的因素主要为以下三方面：第一，货币汇率的波动。

生产商可以用一种外国货币购买原材料，又可以用本国货币支付劳动和气它生产费用，然后用第三国货币销售出去。

这些货币之间的汇率是经常波动的，其变化幅度有时会影响到最终原产地确定的结果。

第二，主要原料价格的变化。

众所周知，石油、石化产品以及皮革制品其原料的价格有时会发生急剧的变化，因而制成品的价值相对于原材料的价值增长幅度会很大，若以增值标准来确定产品的原产地，在原材料价格发生变化的前后，结果就可能不一致。

第三，销售价格的变化。

同样的产品在不同的销售季节，销售价格就会不同；有时出口商、生产商的销售意图也会影响到产品的销售价格。

很明
显，制成品的销售价格的不同，也同样会导致不同的原产地结果。

2．进口国为了核实进口产品的原产地，海关当局要对生产商的财务报表等进行审查，由于语言不通，会计方法差异，这种检查会耗时费力，又会增加生产商或出口商的负担。

（二）特定的加工工序标准
特定的加工工序标准是通过“加工工序清单”来体现的。

加工工序清单是对产品生产过程的具体描述，它规定只要在产品的生产过程中有几个生产阶段或生产工序是在给惠国（或受惠国）内完成的，这种产品就被赋予相应的原产地地位。

相对于增值标准，这个标准更透明、更清楚，但是存在如下问题：
1．对于产品的生产（加工）工序哪一道重要，哪一道不重要，显然只有生产厂家最有发言权，因此受惠国原产地规则行政管理当局所制定的加工工序清单，难免有不合理之处。

2．一般说来，产品的加工工序会随着生产技术的发展而随时进行改进或调整，因而一种加工工序很可能很快就被淘汰，但已经被法典化的原产地规则，对加工工序标准的修订总要滞后很多。

3．要对产品制造中的每一道加工工序加以描述，需要时间和资料，因而是不容易做到的。

而且对于这种描述，没有现成的国际准则作依据，各国有各国的自主决定权，因而要通过多边谈判对各国的加工工序清单加以协调是很困难的。

（三）税目改变标准
这种标准是通过商品税目的改变来确定商品的原产地。

再这一规则中，一国用进口的原材料制成某一商品，只有这一制造过程达到一定的程度，使之足以改变进口原材料的海关税号时，这一商品才被认为原产于制造国家。

这种方法在原产地规则中起着很大的作用，目前国际协议也经常使用这种方法。

它是美国起草关贸总协定原产地国际法规的基础，且被乌拉圭回合谈判所采用，它也是美国——加拿大自由贸易协定提议的北美自由贸易协定（NAFTA）制定法规的基础。

这种方法把商品分为两位数字的章水平，四位数字的税目水平，六位数字的子目水平和八位数字的统计水平。

这种方法的优点是阐述清楚，没有模棱两可的情况，容易被贸易商所掌握。

但是税目改变的标准也并不完美，它作为衡量实质性改变的标准也存在着问题：
1．该方法不是为确定产品的原产地而制定的，所以单纯采用它来确定产品的原产地有时是不合理的。

这表现为：首先税目变化并不意味着发生了实质性改变。

如植物产品经过冷藏、制成水状或果酱装罐等储藏加工工序而变成产成品，并不能说明已经发生了实质性的变化，但是这种加工却实实在在的导致了产品税目的变化。

其次是进口原料同其制成品相比，已经明显发生了实质性的改变，但是税目却没有变化。

这一现象在化学品中表现的较为突出。

一．国内外立法的比较分析
GPA在第一条中对其适用范围作了规定，该范围的划定是从三个角度进行的：一是各成员方的采购实体上的限制，规定凡是在该协定附录1中所列的实体所从事的采购都应遵守该协定；二是对采购的形式进行了界定，规定成员方政府
的任何以契约的形式进行的采购，包括购买、租赁、分期付款购买、有无期权购买以及产品与服务的联合采购都要遵守该协定。

三是从采购标的的价值上所作的界定：凡是符合以上两个标准的标的额高于政府在附录1中所承诺的最低限额的采购项目都要遵守该协定。

从GPA的立法目的上讲应该将尽可能大的政府采购范围纳入其适用范围，以利于促进政府采购市场的开放和国际贸易的发展。

但是考虑到各国尤其是发展中国家和最不发达国家的实际需要，不可能将各国的政府采购市场毫无保留地对外开放。

问题的关键是如何处理两者之间的比例关系。

应该说，为了争取有更多的成员方加入，GPA对各国的自主决定权还是给予了一定的尊重的。

因为各成员方可以在附录中自主承诺适用该协定的采购实体10，但实际上，由当事方自由裁量的空间是非常有限的，而且在国与国之间的双边谈判中，各国往往都非常重视其它的成员方的已有承诺范围的示范作用。

所以总的来说，各国的承诺范围的差别并不是很明显。

合同标的额的门槛价格是划定政府采购范围的一个重要因素，因此GPA对合同的估价方法作出了极为详尽的规定：估价应该考虑所有形式的报酬；不得规避本协定的适用而分割合同；必须分解的采购项目的估价要参照近期的类似合同的实际价值进行；租赁合同的估价应为合同的总价值11和或月摊付额的48倍12；对于包含选择性条款的合同，估价基础应为允许进行的最大限度的采购的总价值。

《示范法》对其适用范围的规定较为笼统，在其第1条中规定了该法适用于采购实体进行的所有采购。

要想实现《示范法》的目标，就需要使其得到最广泛的应用，因此，虽然《示范法》有条款规定把涉及的国防和安全的采购排除在外，颁布国在其采购法或实施条例中也可指明另外的不适用部分，但颁布国不宜在其立法中对《示范法》的适用范围作更多的限制。

为使《示范法》得到最广泛的应用，第一条第3款规定，即使是排除在外的采购类型，也可以由采购实体斟酌决定适用《示范法》。

纵观《示范法》的规定，我们可以认为，该法实际上是将适用范围的相当程度上的规定权交给了各国政府。

这有利于各国针对本国的不同情况做出适合本国国情和利益最大化要求的规定。

我国的招标投标法第二条和第三条对其适用范围做出了规定。

根据第二条的规定，在中华人民共和国领域内进行的招标投标活动适用该法。

也就是说，任何性质的组织，不管其是政府组织、社会团体、国有企事业单位还是私人组织，只要其进行的是投标活动，就要遵守该法的规定。

第三条从采购项目的性质和资金来源的角度划定了该法的强制性适用范围，根据该范围，强制招标的主体可能是国家机关、国有企事业单位和社会团体，甚至包括私营企业13。

我国的《政府采购管理暂行办法》将实行预算管理的事业单位和社会团体使用财政性资金办理的政府采购纳入了其调整范围。

这里的财政性资金包括预算内资金和预算外资金。

并将采购定义为采购机关以购买、租赁、委托、或雇用等方式获取货物、工程和服务的行为。

另外，该办法把下列五项内容排除在外：。