财政投资评审争议探源

财政投资评审争议探源
随着财政投资评审工作的深入开展，建设项目建设单位和施工单位对财政投资评审结论的争议也越来越多，争议涉及的问题越来越多。

争议涉及的问题已经从最初的工程量计算、材料价格认定等技术性层面，发展到对取费浮动区间、合同条款的理解等政策性层面。

同时，争议的解决越来越难，矛盾双方的界限越来越模糊。

因此，我们有必要对财政投资评审争议产生的根源进行更好地评审工作。

在这里，我们对纯技术层面的争议不多做陈述，因为纯技术层面的问题依据国家建设领域相关规范和标准，经过认真的核定，可以得到较为标准的解决。

所以，本文主要对政策层面的争议详加探讨。

一、政策性争议的典型问题
政策性争议最为典型的代表问题是对合同条款的处理。

随着建筑市场管理的逐步规范，建设单位与施工企业签订的合同越来越细致，相应程序也越来越符合建筑领域相关规定。

但是财政投资评审部门作为财政支出监管的具体操作者，应该怎样对待甲乙双方的合同呢？由于财政部门在建设项目前期管理过程中的缺位，大多数建筑施工合同是未经财政部门审核的。

如果对此类合同全盘认可，无疑是对部门财政投资管理的放任。

这也就形成了一种“建设单位点菜、财政部门买单”的现象。

但是，如果作为投资方把建设单位和施工企业签订的合同视若一纸空文，又会遭到建设单位和施工单位的强烈反对，他们往往端出《合同法》、《招投标法》等现行相关法律法规据理力争。

二、评审争议根深蒂固
多年来，经过对评审项目争议的剖析，我们发现，类似政策性争议产生的根源，是对建设工程造价含义的理解和争议双方在建筑产品供需角色的本质不同造成的。

1.争议双方对“工程造价”含义的理解不同。

（1）“工程造价”一词的来历与演变。

“工程造价”一词的前身是“建筑工程概预算”和“建筑产品价格”。

“工程概预算”一词从新中国成立以来一直沿用到改革开放前，这和我国在建国初期引进前苏联以概预算为核心的工程造价管理体制有关。

20世纪80年代，在国内建筑经济界使用“建筑产品价格”这一
词的同时，政府文件中开始出现“工程造价”一词。

以后因各级行政部门的沿用，该词相继被有关学术组织、大专院校和基层单位等部门广泛使用。

工程造价和建筑产品价格在同一时期共存的现象，一方面说明人们的思维向商品经济观念的转变，另一方面又对建设事业系统内理顺商品经济关系和梳理新旧观念带来一定困难。

当时，人们对这两个词的认识存在很多争议。

客观上看，“建筑产品价格”一词的内涵和外延是清楚的。

它在《中国大百科全书·土木工程》建筑经济分册以及国内出版的其他《建筑经济学》、《价格学》等著作中都有较一致的界定。

而“工程造价”一词的概念却带有明显的不确定性。

如讲到降低和控制工程造价时，明显指投资主体降低和控制建设工程投资费用；而政府在阐明工程造价改革政策的等价交换原则时，自然又在指建筑产品价格。

总之，“工程造价”一词从开始出现到后来的约定俗成，是我国现行的经济体制下，实施投资管理和建筑管理合一通管体制下，特定环境中的产物。

近几年来，中国建设工程造价管理协会在工程造价管理组织内，为澄清人们认识上的混乱，正本清源，做了大量工作。

经反复讨论，于1996年终于就界定“工程造价”一词的含义问题达成一致意见。

在中国建设工程造价管理协会为界定“工程造价”一词所作的决议中，确认“工程造价”是个多义词，具有一词两义的性质。

（2）“工程造价”的两种含义。

总体来说，工程造价的第一种含义是指建设一项工程预期开支或实际开支的全部固定资产投资费用，也就是一项工程通过建设形成相应的固定资产、无形资产所需用的一次性费用总和。

显然，这一含义是从投资者的角度来定义的。

投资者选定一个投资项目，为了获得预期的效益，就要通过项目评估进行决策，然后进行设计招标、工程招标、直至九宫验收等一系列投资管理活动。

在投资活动中所支付的全部费用，形成了固定资产和无形资产，所有这些开支就构成了工程造价。

从这个意义上说，工程造价就是建设项目固定资产投资。

工程造价的第二种含义是指工程价格。

即为建成一项工程，预计或实际在土地市场、设备市场、技术劳务市场以及承包市场等交易活动中所形成的建筑安装工程的价格和建设工程总价格。

显然，工程造价的第二种含义是以社会主义商品经济和市场经济为前提的。

它是以
工程这种特定的商品形式作为交易对象，通过招投标、承发包或其他对象方式，在进行多次预估的基础上，最终由市场形成的价格。

（3）财政投资评审争议双方对“工程造价”的不同理解。

从上述“工程造价”的两种含义不难看出，作为投资方的财政部门评审机构所理解的“工程造价”是第一种含义，即工程投资费用；而作为施工企业所理解的“工程造价”是第二种含义，即工程造价。

这就形成了双方对合同条款等问题认定的不同。

从政府部门角度考虑，合同约束的是签订合同的建设单位和施工企业，而作为投资方的政府部门并不受合同的约束。

因此，财政评审认定的是财政合理投资额，而施工企业作为建筑产品的生产者当然要为自己的产品讨个“好价钱”。

2.争议双方主体的供需角色不同。

当政府提出降低工程造价时，是站在投资者的角度上，充当着市场需求者的角色；当承包商提出提高工程造价，提高利润率，并获得更多的实际利润时，它是要实现一个市场供给主体的管理目标。

这是市场运行机制的必然。

综上所述，产生争执时，双方分别是以需求方和供给者的身份，为工程总投资费用和工程价格分别提供依据。

表面上看是在为一个共同的问题而争执，实际是在一条铁路的两条铁轨上拉扯，但如果没有一方放弃努力的话，是难以做到公平调节的。

三、评审争议解决的根本措施
1.进一步完善和规范建设工程领域的市场运行机制。

明确界定政府投资项目管理模式，明确政府投资建设项目工程利润空间，为施工企业创造公平竞争、合理报价的空间。

同时，保证最大限度的发挥财政资金的投资效益。

2.现阶段，应积极加强财政自身管理。

（1）加强财政部门对政府投资建设项目全过程管理。

在财政投资建设项目的方案论证、投资决策、招标投标、合同管理、施工过程、竣工决算等各环节加大管理力度。

评审为全过程监督管理。

（2）及时出台相应管理规章制度。

要针对财政内、外两方面尽快充实符合财政部门要求、体现财政政策的规章制度。

对外要明确财政部门在政府投资的建设项目管理过程中，应发挥的作用和具体的要求。

如：财政部门在政府投资建设项目立项审批、方案确定、招标清单编制、标底编制、招投标过程管理、合同签订及管理、结算办法等方面要做出明确的规定；对内要明确评审中心与财政内部各相关
业务科室的关系，详细规定业务科室与评审中心在项目审核过程中的职责分工，明确财政投资评审的出发点和评审角度，切实发挥好评审为财政管理服务的作用。

财政投资评审的过程就是发现问题、研究问题、解决问题的过程，因此我们不怕发生争执。

解决争议的过程会使我们的评审工作做得更细致、问题研究得更深入。