从公司治理探讨美国公司监督制度之运作--资料

从公司治理探讨美国公司监督制度之运作
【摘要】本文主要探讨美国公司监督制度之运作，从公司治理结构剖析美国公司制度的基本架构，其立法采单层制，确立董事会中心主义，而股东监控机制是透过外部治理结构之约束，其背景乃建立在美国证券市场股权高度分散性与流动性，而股权结构又以机构持股为主，另一方面股权分散亦使经营者支配论与首席执行官制度得以确立。

本文进而深入探讨美国董事会之组织，包括执行委员会、薪酬委员会、任命委员会、监察委员会等，尤其多加探讨监察委员会之沿革与权限。

最后导入美国公司监督制度的灵魂角色，独立董事制度之内容。

【正文】
一、前言
美国是世界上最早实行股份制公司制度先进国家，亦是最早关注和探讨公司法人治理结构国家，在长期的实践中，逐渐形成和累积极富特色的成熟与完备公司治理结构制度，在立法与实践提供公司制度良好的参照与借鉴 [1]。

综观美国公司法的演变，大致可分三个时期，第一、股东会中心主义时期，即股东会掌握着公司经营管理的主要决定权，其权限范围广泛，股东会就是公司，董事会仅是受制于股东会的公司代理机关而已 [2]。

第二、董事会中心主义时期，以1899年特拉华州公司法的修改为演变的主要标志，该法将股东会的职权限定对董事的任免权，公司章程的制定、废除和修改权，公司经营重大事项的表决权，以及公司联合或合并的批准权，其它有关公司管理经营权皆赋予董事会来行使。

第三、监督中心主义时期，以1984年美国律师协会(The American Bar
Association，ABA) 制定「模范商业公司法修订版」( Revised Model Business Corporation Act ) [3]为趋势，赋予董事会享有该法及公司章程规定的公司一切权利，但又加强股东对董事会的监督作用，规定董事的忠实义务(Fiduciary Duty)，尤其独立董事对经营董事之监督制衡之运作。

二、美国公司制度的基本架构
(一)美国公司制度采单层制
美国公司治理机关不设监事会，只有股东会和董事会，由股东会选举产生董事组成董事会，董事会融合公司经营与监督两种权能，董事会对有关公司的经营重要事项作出决策，然后委任由部分董事和由董事会聘任的经理负责执行决策。

董事会组成包括「经营董事」和「独立董事」，经营董事主要负责经营职能，独立董事主要负责监督职能，即独立董事的职责是提供咨询，监督经营董事及管理阶层的经营活动，故董事会具有自我经营和自我监督的权能。

公司法中没有规定须设监事会，美国股份有限公司治理机关构造的基本特征是没有独立的监事会，故公司法学者归类为「单一委员会制」(The One-Tier System)，又称为「单层制」(Single Tier System)、「一元制」、「单轨制」、或「单线型」 [4]。

(二)确立董事会中心主义
美国「模范商业公司法修订版」第8·01条规定：「所有公司权力应当由董事会行使或在它的许可下行使，公司的业务和事务也应当在它的指导下经营管理，但上述一切均应受公司组织章程中写明的限制与约束」 [5]。

该法和特拉华州普通公司法(Delaware General Corporation Law) [6]皆规定股东会的权限有：审核会计表册和董事会报告，选举董事和审计员，分配盈余和宣布股息，审议董事会提议的事项，任命董事，及其它属于股东会职责范围内的事项。

股东会是公司的权力机关，股东会的权力限于公司法及章程明文列举的部分，未列举的部分全部都归董事会。

换言之，美国公司法虽然规定股东会是公司的最高权力机关，但实质运作上仍然确立董事会中心主义，即由股
东会选举产生的董事组成会议体的董事会(Board of Director)，对有关公司的重要事项做出基本意思决策，然后委任由经营董事和由董事会聘任的经理负责执行，亦即由公司最高执行经理或称「首席执行官」(Chief Executive Officer，CEO)为主组成的执行委员会(Executive Committee)和其它委员会执行公司的运作。

因董事会对经理的任免有决定权，可直接监督公司经营，故董事会对公司具体经营业务有一定监督制衡的作用 [7]。

(三)股东监控机制的约束
美国是一个典型股东主权的国家，股东可以通过董事会控制经营者，如果公司企业经营效率不高，或董事会不能执行监督者的作用，即可透过法人控制的市场解决此问题，其目的是为使企业剩余最大化，此即新古典经济学领域的利润最大化原理，从公司治理结构的角度分析，又称为「外部治理结构」 [8]。

1、股权高度分散性与流动性 [9]：美国公司主要靠证券市场筹集资金，股票市场非常热络活跃，造成股权容易高度分散与流动，美国个人股东持股较多，比例高达50.2%，因而股权比较分散，美国公司立法规定禁止银行持有工业公司的大额股票，故银行持股比例为零，美国法律限制所有权集中，要求基金管理多样化，故股票流动性很高，所以单独的金融机构持有一个公司股份的比例较低，加之有关制度和法律的限制，促使金融机构成为一个活跃的投资者，所以美国公司的大多数股东实际上很难主动履行股东的权利 [10]。

持股的目的就是从股票中获得利润，并不关心公司经营绩效，当公司经营不善时，股东就卖出股票，股东可在股票市场上「用脚投票」，而非「用手投票」，避免自己成为「搭便车」(Free Ride ) [11]的牺牲品，故对公司经营者的监督制衡较少专注着力，而公司经营者往往亦把追求短期利润增加，提高股价上涨，作为迎合股东愿望的首要目标 [12]。

故美国法律严格限制股份有限公司股权、债权的集中，意味股东对公司经营的管理与监督十分有限，此即美国公司法设计集经营权与监督权于一身的董事会制度;但并非董事会即可为所欲为，毫无节制。

其制衡在于：一、美国股票市场十分热络，公司经营不善，股东可以随时将股票卖掉。

二、美
国的接管市场亦十分活跃，公司经营不好，其它公司随时将该公司兼并或收购，随之将经营阶层更换。

此种外部市场的制衡对于经营阶层的作用十分重大，亦即美国股份有限公司经营绩效的提高绝对离不开外部市场的约束 [13]。

以股票市场为中心「市场导向型」的美国公司体制，公司控制权市场十分发达，如果股东对公司经营不满时，就会「用脚投票」，迫使公司经营者改善现况;如果公司获利成效仍不大，公司股票价格就会继续下跌，局外人可能就透过市场收购该公司的大部分股票，从而并购该公司，此称为「公司合并」、「恶意收购」、或「敌意收购」(Hostile Takeover) [14]，20世纪80年代此情势频繁发生达到高潮，此制优点在于持续对于绩效不良的经营管理者进行替代的外部威胁，市场机制对公司的这种外部控制有利于以最具经济性的方式来重新配置资源，此不仅有利于股东的最优势利益，亦有利于整个经济的发展。

故公司经营不善，即可能被其它公司兼并与收购，进而导致经营管理阶层的更换，故美国股份有限公司经营绩效绝对受外来约束的制衡。

美国持股者高度的分散性与流动性因此引起股票交易频繁的短期性，导致公司接管与兼并事件频频发生，并购活动对于经营管理阶层具有极为重要的影响，因为实务上公司被并购后，原班经理阶层人员皆被撤换，公司控制权的转手或被并购，替换不称职的经理人员，就能给股东们的投资带来更好的收益。

但其缺点是并购过程中的敌意接管做法也可能对公司行为产生不利影响，经理人员的人力资本因此受到损失，因为股份有限公司的正常运转有赖于要求公司治理结构中的各方之间相互信任，如果经理人员有自己很容易或很快被替代的预期，其有可能使公司行为更加短期化。

故持股者的短期性投资行为将导致公司经理人员把主要注意力集中在短期性、季节性的利润方面，而不顾公司的长期发展与绩效 [15]。

2、股权结构以机构持股为主：美国最大的股东是机构投资者(Institutional Investors) [16]，如养老基金、捐赠基金、人寿保险、互助基金、大学基金、信托基金、慈善团体或保险公司等。

为适应企业融资之需要，美国非银行的各类金融机构逐渐发达，中介机构持股率上升，个人股东持股
率持续下降。

机构投资者往往希望握有企业众多股份，能以其所持有股份之实力，制衡公司经营者不当的滥权行为 [17]。

从收益归属的角度，由于机构投资者的收益或股票的收益不归机构本身，而归属于成千上万的信托受益人、保险客户，虽然他们并不直接拥有股票的所有权，但他们使机构投资者掌握被投资公司股权，影响被投资公司经理人的选择。

机构投资者和个人大股东或许都占公司股权的比率很大，但当公司经营不佳时，个人大股东或许就是董事长本身就会直接召开股东大会或董事会，要求修改公司经营战略，改变人事安排，而机构投资者就可能不去直接或间接干预公司运转，而只是改变自己投资股票的组合，卖出该公司的股票，因为机构投资者的客观标准是利润，为了向机构参加者支付收益，例如养老基金机构支付养老金，信托银行机构支付利息与红利。

因此机构投资者往往要在股票的股利和其它的证券收益如存款利率、债券利率之间作权衡比较，在股票收益高时就购买股票，在股票收益低时就出卖股票，其根据股息、股价对市场各种股票作权衡比较而购买良性股票，故机构投资者不会长时间的持有一种股票。

机构投资者之所以选择买卖股票，而不干预公司营运的另一原因，在于美国有关法律规定，保险公司在任何一个公司所持股票不能超过公司股票总值的5%，养老基金和互助基金不能超过10%，否则就会面临非常不利的纳税待遇，其收入要先缴纳公司税，然后向基金股东分配收入时再纳另一次税。

所以纵然一些基金的资产甚至达到几十亿美金，但分散投资在好多家公司，常常在一个特定公司中仅存有限的发言权，不足以对经营管理阶层产生任何压力，除出售股票外，机构投资者没有任何其它现实的手段来表达自己对公司绩效的担心。

美国机构投资者由于不是公司的「最终所有者」，而只是作为真正出资者的社会公众的机构性代理人，其所关心是企业利润的不断增长和从公司获得股息红利，而不是公司经营状况好坏和实力强弱，如果公司分派利润不厚，极易导致机构投资者进行股票投资的短期性;又由于机构投资者在股市交易中占有主要地位，他们的股票交易势必影响整个股市的股票交易状况 [18]，故机构投资者终将导致公司内部各方面如何增加相互信任，如何提高公司治理效率，进而以巩固股权结构，对抗股票市场争夺公司控制权的竞争压力 [19]。

(四)股权分散的经营者支配论
1932年美国学者伯利(A. Berle)和米恩斯(G. Means)提出「经营者支配论」，他们把200家大企业分为五种类型进行股份所有与公司支配关系的调查。

结果其中有88家(占全体的44%)属于经营者支配，只有22家企业完全为个人股东控制或个人股东拥有多数股权，显现公司的控制权从股东转向经营者。

战后美国经济学家拉纳(R. J. Larner ) 采用伯利与米恩斯的方法，对1963年美国最大的200家非金融公司进行控制权的分类调查，其中167家(占全体的83.5%)是经营者控制型，9家是由法人实体控制，宣称「经营者支配」已经完成。

为了检验伯利与米恩斯的结论，许多经济学家亦做类似调查，其中经济学家赫尔曼(E. S. Herman) 在1974年所进行的研究，经营者控制型企业提高到85.4%。

随着企业的不断扩大和股权的日益分散而落实该论证，以此标准，经营者控制企业的命题基本成立 [20]。

(五)首席执行官制度
美国公司治理实践中，首席执行官(The Chief Executive Officer, 简称CEO)的地位异常突出 [21]，在公司召开董事会时担任会议主席，其实际决定会议的议事日程并向董事会成员提供关于公司营运状况的信息。

即美国公司的实际经营是由首席执行官来负责，虽然头衔或有不同，如称为总裁、董事长、总经理，其虽殊途但同归一人，故美国公司外观上虽有董事会集体负责制，但实质上领导机制却体现个人负责制。

首席执行官就职之后即随时间而逐渐对董事会产生影响，如指派亲信任重要职位，巩固其领导中心，甚至独立董事亦将受其制约与影响，在实务上，独立董事在董事会决策过程中，通常会支持首席执行官的意见，尤其若对公司业务缺乏了解的独立董事，更难得会与首席执行官产生立场上的重大分歧，首席执行官在公司内部的位置和权力将逐渐向个人化的方向得到强势和巩固，公司董事会的主席(或称董事长)由董事会成员推选出来，大约四分之三以上的美国公司皆由首席执行官兼任，尤其在上市股票公司几乎成为惯例，这种集公司经营阶层领导和董
事会领导于一身的职位结合，支撑首席执行官所掌握支配公司的权力，故其最终会掌握公司经营决策中的主导地位 [22]。

三、美国董事会之组织及权限
美国公司法制赋与董事会拥有极大的权力，董事会是集业务经营与业务监督于一身的机关。

董事会是公司经营决策机关，业务执行机关、公司监督机关及对外代表机关。

由于董事会是会议体的机关，不能亲自执行经营及监督职权，因此公司设立董事会的附属机关，即董事会可依其决议，设置由几位董事构成之各种专门委员会，分工处理董事会各方面的工作。

美国各州的公司法对董事会是否有权建立各种委员会采取两种方法，例如特拉华州《普通公司法》第141条第(c)款明确规定董事会有权建立各种委员会，纽约州《公司法》第712条规定公司必须在注册证书中声明董事会有权建立各种委员会，如果董事会认为有必要时，有半数以上董事投票通过，始可建立委员会 [23]。

美国模范商业公司法第8·25条第(a)款规定：「除公司章程或办事细则另有规定者外，董事会得成立一个或数个委员会，并指派董事会之人员充任之。

每一委员会可置二至多名人员，在董事会之指挥下执行委员会会务。

」第(b)款规定：「成立委员会及指派委员会成员必须取得下列二者较高者之同意：(1)议决作成时所有董事之过半数同意，或(2)依第8·24条规定所为决议，公司章程或办事细则所要求之董事人数。

」故并未限制在董事会下另设委员会之数量，各公司自可视其实际需要，得设置数个专门委员会，尤其在大公司，一般皆设有执行委员会(Executive Committee)、薪酬委员会(Compensation Committee)、任命委员会(Nominating Committee)、监察委员会(Audit Committee)、以及其它具有功能性的委员会等等 [24]。

董事会所属委员会的作用是代替董事会行使某些职权，并非完全取代董事会，所以委员会不得代表董事会处理公司的重大问题;为防止委员会篡夺董事会的权力或滥用权力，各州的公司法对委员会的权力皆加以种种限制，例如委员会不得
指定填补董事会空缺的人选、不得修改公司章程、不得批准发行或收购本公司的股票、不得批准公司与其它公司合并等等 [25]。

(一)执行委员会(Executive Committee)
执行委员会负责执行董事会的决议及公司一般业务的决策，执行委员会通常由公司高级职员的内部董事所组成，包括由董事会任命的总裁、副总裁、秘书、司库以及具体执行公司业务之人员。

因此实际上美国董事会的内部经营实行「决策」与「执行」分离，即董事会行使决策权，执行委员会负责执行权，主要负责公司的日常经营管理，亦即是董事会的「常务委员会」，在美国公司里，有些董事是公司内部的主要股东，他们持有相当数量的本公司股票，又在公司里担任重要的管理职务，是公司经营管理的核心，所以这些「经营董事」，或称「内部董事」(Insider Directors)，通常兼任董事会执行委员会的成员。

除公司的主要股东兼任的董事外，另一部分董事是在其它公司担任要职，是有名望的企业家，或是德高望重的社会名流，这些「独立董事」，或称「外来董事」(Outsider Directors)，其经验较为丰富，是公司的智囊，当公司遇到重大问题时，通常必须由经营董事与独立董事共同商讨，然后才能定夺。

因为独立董事与公司的经营决策者通常比较没有直接利害牵连，处理问题比较没有包袱，比较客观理性，故适合担任其它专门委员会之成员。

(二)薪酬委员会(Compensation Committee)
薪酬委员会，又称「补偿委员会」，或「报酬委员会」，主要由独立董事所组成，决定经理和高阶管理人员的报酬，掌握股权期权方案，考虑报酬政策的适当性，批准或推荐有关管理人士的报酬方案;并使高阶管理人员的报酬方案免于因违反忠实义务而被控诉的干扰 [26]。

由于独立董事往往只参加公司的重大会议，通常不从公司领取固定的薪酬，至公司开会时才领取象征性的车马费;又因独立董事较不受控于公司经营董事的牵制，在公司扮演比较公平与制衡的角色，由其确定经营董事的薪酬较为适合，可以避免经营董事滥用职权，为自己谋取高薪厚禄的自肥嫌疑。

1992年美国联邦证券委员会发布规定，公司的薪酬委员会应当向其提交一份涵括下列内容的报告：一、关于公司业务执行人员薪资报酬政策的讨论，包含在何种程度上而以实际工作效果为薪酬确定基准;二、关于向指名的高级职员提供股票期权而作出价格调整的解释和说明;三、关于薪酬委员会成员的真实身份进行披露，并指明其作为公司职员或执行人员、或是与公司存在某些其它关系的成员。

此立法理由在加强薪酬委员会在公司法人治理结构中所发挥平衡各方利益、促进资源公平分配作用的有效手段 [27]。

(三)任命委员会(Nominating Committee)
任命委员会，又称「提名委员会」，是透过独立董事而为公司提名董事会成员的继任者，以防止公司经营董事直接干预公司董事会的人事安排，因为独立董事不参加公司的日常经营管理，他们与经营董事或兼任公司管理职务的股东通常没有利害牵连，没有裙带关系，故不易卷入公司内部的流派斗争，提名时较为客观公正，唯才适用，较符合公司之利益。

在实务上，美国半数以上公司设置此一委员会，通常由一名经营董事和四名独立董事所组成，主要工作是从首席执行官所提议候选人中进行选拔和甄别，在过程中其当然亦有其自己的独立意见，并参酌其所委任顾问的观点。

由于首席执行官的推荐向来都是确定董事会人选时最重要之因素，投资者对于首席执行官在董事会任命中所占据的主导地位有所担心，故更期待提名委员会发挥更大的主动性与独立性。

(四)监察委员会(Audit Committee)
监察委员会，又称「审计委员会」，其成员主要或全部由独立董事组成，作用在于监督考察，负起对公司风险控管与经营绩效信息正确性与及时性之功能。

美国公司立法没有设置监事会之类的专门监督机构。

董事会承担监督职能，通常由独立董事组成的监察委员会作为董事会的附属机构，代表董事会行使公司业务与财务的监督权。

监察委员会的功能包括：一、监控企业之报导功能(Monitoring the Reporting Function)，以确保内部及外部财务报导体系之质量;二、监控企业之风险管理(Monitoring Risk Management)，以确保公司辨识及管理风险因素之功能是否完善;三、
监控企业之审计功能(Monitoring the Audit Function)，以确保企业内部及外部之审计功能 [28]。

具体而言，监察委员会之职权有：一、推荐或同意公司的独立审计事务所;二、审查所审计事项和范围;三、审查年度和审计结果，包括审计报告和有关管理信函，以及审查内部控制的适当性，以增强内部审计的作用。

因为独立董事既不是公司的主要股东，又不担任管理职务，他们与公司的管理和决策通常没有利害冲突，处于局外人的地位，所以让独立董事参加监察委员会可以对经营董事和内部管理者进行监督，防止经营董事或内部人违法舞弊、弄虚作假。

另外独立董事通过监察委员会还可防止公司财务报告的误述 [29]。

监察委员会每年召开三次例会，需要时则不定期召开会议，通常情形，公司高层经营管理人员会依照惯例，或应专门的邀请而列席会议，但如果监察委员会主席认为讨论事项应予回避，则有权排除其列席。

四、监察委员会之沿革与权限
(一)监察委员会之沿革
美国监察委员会的渊源，早期是由公司自愿设置独立董事组成监察委员会，1930年起美国联邦证券交易管理委员会(Securities and Exchange Commission)，简称「证管会」(SEC)建议公开发行公司采用此制度，1937年美国证管会在处理大型公司粉饰决算弊案事件时，曾依个案要求设置监察委员会，1967年美国公认会计师协会(AICPA)，亦建议必须设置监察委员会 [30]，1972年美国证管会更表示所有的公开公司应设置由独立董事组成的监察委员会，1974年美国证管会要求大公司应该公开有关监察委员会的存在所订定的委任状规则，1977年纽约证券交易所(NYSE)更应美国证管会之要求 [31]，修改其上市规则，规定必须设置由独立董事所组成的监察委员会，并公开所订定委任状规则;亦即正式在上市条件中规定上市公司应自1978年6月30日起设监察委员会，其完全由独立于经理部门外，且与之无任何妨害其独立判断关系存在之董事组成，以确保会计及审计之正确性。

事实上在该规则制定前，90%之大公司已自愿设立监察委员会，1991年美国证券交易所(American Stock Exchange)正式规定上市公司至少应有二名独立董事，并须成立监察委员会，。