县_市_域城乡统筹规划的实施方案探讨

75【摘要】分析了当前城乡统筹规划中面临的问题，
总结了过去１０年城乡整体性规划的实践，提出了
三套解决方案，认为方案一从传统城市总体规划
的理念出发，将工作范围扩展到整个县（市），实
施的难度相当大，实施效果并不理想；方案二结
合我国《城乡规划法》的修改与调整的方向，提
出完整的新规划体系，是可以进行尝试的改革创
新之举；方案三从当前急需要解决的问题出发，
直面规划中的不足之处，提出当前城市总体规划
与乡镇总体规划中需要完善与调整的内容，是较
为务实的选择。

【关键词】城乡统筹；规划；空间一体化
DI SCUSSION ON SCHEMES OF URBAN AND RU-
RAL I NTEGRA TED PLANNI NG A T COUNTY LEVEL
ZHANG Wei; XU Haixian
ABSTRACT: By analyzing the problems in the ur-
ban and rural integrated planning, this paper presents
three schemes for its settlement based on summary
of ten-year experiences. Scheme one extends the work
scope to whole county (or city), but it have to face
many problems. Therefore its effect is not ideal.
Scheme two, combining the amendment of Law of
Urban and Rural Planning, presents a new planning
system, which is an innovation worthy of trying.
Scheme three, based on the solving of urgent problems,
indicates the contents needing improvement in the
city master plan and town master plan, which is a
more practical choice.
KEYWORDS: urban and rural integrated planning;
planning; spatial integration １ 理论基础与相关规划经验借鉴１．１ 理论基础１．１．１ 田园城市理论区域统筹、城乡统筹发展的设想源于１９世纪
末霍华德（Ｅｂｅｎｅｚｅｒ　Ｈｏｗａｒｄ）撰写的《明日的田园城市》，他创造性地设想出一种城乡结合模式，融城乡功能为一体，其中对“社会城市”（ｓｏｃｉａｌｃｉｔｙ）的组织设想包含了重要的统筹区域发展、统筹城乡发展思想，不仅有利于大城市问题的解决，也有利于农村地区的发展。

１．１．２ 区域城市理论芒福德强调：“区域是一个整体，城市只是其中的一个部分”，所以“真正成功的城市规划必须是区域规划”，城市研究的最终出路也只能是对区域及区域规划的研究。

他还指出，区域规划不是扩大范围的城市规划，它应当包括城市规划未涉及的新内容；“区域规划最大的不同在于它包括城市、村庄及永久农业地区，并将他们作为区域综合体的组成部分”，强调对区域综合体的组成部分加以综合研究。

１．２ 目前已开展的涉及城乡整体范畴的相关规划１９９０年代以来，外来劳动力及国际资本和本土资源、环境互动，在推动沿海地区工业化、城市化的同时，也造成了城乡空间的无序发展，由此要求协调城乡发展的城乡整体性规划开始启动，已经开展的这些规划包括中国城市规划设计研究院编制的南海市城乡一体化规划，江苏省城市规划设计研究院编制的张家港市城市总体规划，南京大学编制的温岭市城乡一体化规划、江宁县（区）域规划，浙江省最近编制完成的桐乡市域总体规划。

１．２．１ 张家港市城市总体规划（１９９６－２０１０）该规划重点对杨舍和港区进行了一体化规划
研究和空间上的落实，包括对杨舍和港区之间的
农村居民点用地、生态敏感空间和其他基础设施
用地进行了空间上的落实，在整个市域重点是强
调构建城镇群。

从实施结果来看，受规划管理权
限、范围等的影响，真正得到落实的区域空间只
有城市规划建设区，而落实的内容也偏重于建设【作者简介】张伟，男，南京大学城市与资源学系博士研究生，江苏省城市规划设计研究院规划研究所副所长，高级城市规划师。

徐海贤，男，南京大学城市与资源学系博士生，江苏省城市规划设计研究院规划研究所城市规划师。

【收稿日期】２００５－０２－０６【文章编号】１００２－１３２９（２００５）１１－００７５－０５【中图分类号】ＴＵ９８４【文献标识码】Ｃ县（市）域城乡统筹规划的实施方案探讨张 伟 徐海贤
年会论文选登
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76的内容，不能建设或限制建设的内容（包括基本
农田、生态敏感区等）无法很好地贯彻。

在快速
城市化发展冲击下，村镇大规模的合并也是大势
所趋，在最新一轮张家港市城市总体规划中，市
域空间结构规划完全不同于上一轮规划，从这一
层面看，上一轮规划提出的一体化空间规划的思
路是好的，但鉴于发展中太多不确定性因素的影
响，规划的依据不充分，实施的可能性很小。

１．２．２ 南海市城乡一体化规划（１９９５－２０１０）
南海地处珠江三角洲市场经济比较发达的地
区，其市区、镇、乡村经济发展迅猛，香港、广
州、佛山乃至全国的市场对其发展也都有一定影
响。

南海市城乡一体化规划的深度介于城市总体
规划与区域规划之间，规划提出组织协调城乡发
展的空间布局，在发展战略的指导下对全市土地
进行一定深度的控制。

使深入研究城镇的发展用
地范围，保留农田保护区，综合协调各地方各行
业的规划，使本规划与上、下各层次的规划有良
好的衔接。

该规划的重点是城市、城镇建设用地
的规划控制，没有涉及到村庄层面的建设规划。

１．２．３ 温岭市城乡一体化规划
该规划采取集中与相对分散相结合的分片网
络发展方案，有效地处理中心城市与各片区中心
镇、一般镇的发展衔接，形成由中心城市—中心
镇—一般镇—中心村四级构成的市域城乡一体化
的完整地域网络体系。

但该规划仍然是以城镇、基
础设施网络作为重点，忽视了如何促进农村地区
的发展，因此在实施中难以达到城乡统筹发展。

１．２．４ 江宁县（区）域规划（１９９９－２０２０）
江宁区于１９９９年编制了县（区）域规划，对
县（区）域范围内产业重点、布局，及空间利用、
城镇体系、生态环保等方面作了综合研究。

该规
划由规划部门来组织编制，以产业研究、城镇研
究为重点，由于涉及到国土、发改委等多个部门
的事权领域，难以对整个区域空间起到强有力的
调控作用。

１．２．５ 深圳市国土规划２０２０
深圳市最近完成了新一轮的国土规划，试图
从新的视角弥补“就城市论城市”的不足，实现
城市空间与功能的有机疏解与提升和高度城市化
地区城乡空间的协调发展。

该规划希望整合各种
与空间规划相关的规划，将国土、规划、发改委
等部门的事权统一到该规划中。

１．２．６ 浙江省桐乡市域总体规划
浙江省桐乡市在该省率先完成了市域总体规
划编制工作。

该规划改变了传统的编制方法，实
现了“城乡全覆盖，规划一张图”，在三个方面取
得突破：一是突破了城市本位的规划理念，规划
范围扩大到覆盖城乡的整个市域范围，在市域范
围内对城乡发展与建设、产业发展、生态保护等
方面进行全面的部署；二是突破各自为政的建设
现状，整合各种专业、专项规划；三是突破了传
统建设项目布局的规划格局。

但是仍然没有详细
涉及到农村居民点规划和建设层面。

２ 改革方案一：覆盖全县（市）域的总
体规划
过去开展的城乡一体化规划大致可分为两
种，一种是不同于传统的城镇体系规划，其变化
在于把区域规划、土地利用规划的内容加以融
合，但没有达到真正意义上的统一，至少是主管
部门没有完全统一；另一种是以中心城区为核心
开展的城乡一体化规划，如南海市城乡一体化规
划，其重点在中心城区和各级城镇，对村庄居民
点用地、重要的管治内容研究太少，难以起到对
村庄规划建设的指导作用。

从目前来看，发达地
区县市开展城乡一体化规划较多，主要是随着工
业化、城市化的快速发展，从中心城区规划建设
为重点向整个区域空间转化，开展了覆盖全县
（市）域的总体规划。

基于各地的实践，城乡统筹发展规划的改革
方案一确定为覆盖全县（市）域的总体规划。

该
方案希望从区域全覆盖的角度去对整个区域空间
进行有效配置，整合各种专业规划、各种空间层
次的规划，简单地说，就是将传统的城市总体规
划扩展到整个市域，而且局部地域的工作深度甚
至要更深，例如村庄建设布局。

但是，该规划由
于受诸多因素的限制，最后往往落不到实处，一
是空间上难以做出精确的限定（主要是地形图的
适时更新与数据库建立缺乏基础），导致空间规
划的内容难以落实，在实践中缺乏可操作性；二
是要协调相关部门难度较大。

针对这些问题我们
提出第二种改革方案。

３ 改革方案二：构建城乡统筹规划新框架
３．１ 空间规划体系的变革
目前，建设部门牵头开展的城乡一体化或总
体规划，重点是城市、镇、农村居民点等建设空
间；国土部门主管的土地利用规划，强调的是区
域中土地利用类型的规划，重点是耕地的保护；
而发改委主管的区域规划，其内容正逐步由最早
的产业布局规划重点转向以空间规划为重点，在
“十一五”规划中，发改委明确将区域规划放在突
出的位置。

因此，空间规划体系的多元化是导致
77城乡统筹规划难以落实的重要原因。

基于这种思
路分析，城乡统筹规划改革的思路应当是整合空
间各种类型与层次的规划，形成对整个城乡空间
统筹规划的发展格局。

从发达国家的城乡规划体系来看，其核心是
将城乡空间作为一个整体来进行规划。

我国未来
空间规划体系的变革思路应当是以城乡空间一体
化规划来整合县（市）域层面涉及空间范畴的各
种类型规划。

规划思路上可以借鉴英国的结构规
划、德国的空间规划，建立统一的空间规划体系，
使城乡规划走向协调发展，在规划上真正实现以
城市繁荣带动乡村繁荣。

３．２ 城乡统筹规划技术探讨
城乡统筹规划按照规划技术深度要求应分为两
个层面：城乡空间一体化规划与城乡空间建设规划
来进行，也可以认为是一项工作的两个工作阶段。

３．２．１ 城乡空间一体化规划
城乡空间一体化规划又可分为空间发展战略规
划（结构型规划）和分区空间利用规划两个层次。

空间发展战略规划：从目前大多数县级区域
来看，区域面积普遍在１０００ｋｍ２以上，因此在该
层次的空间利用规划（按照目前城市规划用地分
类或村镇规划用地分类在１∶５００００左右的地形图
上是无法开展有效工作的，这就是传统城镇体系
规划的结构性特征所在）中很难明确定点、定量，
因此，将该层次规划定位于结构性规划，基于宏
观区域背景、区域基础、发展趋势开展对县（市）
域的战略研究，以此为背景，基于区域内部分异
（包括自然地理分异、经济差异、空间联系等）整
体上对县（市）域空间进行划分，明确划定不同
的发展区域单元（如需要调整边界的在该层次规
划中提出）。

从该层面提出各类型区域在区域中
的定位、相互之间的联系和分工，对生态敏感区、
区域性基础设施等在该层次明确。

该层次规划需
要将城乡作为一个整体来研究，需要将城镇的发
展放在所在的区域中来规划，将农村居民点规划
原则上纳入，但由于区域范围较大，对农村居民
点布局规划难以起到具体的指导作用，需要在下
一个层面落实。

分区空间利用规划：对划分出的各个次区域
（包括中心城区、
小城镇连片发展区域、风景名胜
区及其他功能区）进行空间利用布局规划。

在该
层面中需要研究城镇建设用地规划布局、基本农
田的分布、集中建设村庄的布局选点、基础设施
规划布局等。

３．２．２ 城乡空间建设规划
根据城乡空间一体化规划提出的要求分地域、分时序在各类建设规划中进行落实，开展包括城市（镇）近期建设规划、详细规划、村庄建设规划、相关的专项规划，以及风景名胜区、旅游区的建设规划等等（图１）。

３．３ 不同经济发展区域应有选择开展城乡统筹规划根据初步研究，不同经济发展区域的城镇空间布局显现的特征越来越清晰。

以江苏为例，在经济最发达的苏南东部地区城镇空间组织的典型模式正在演化为“中心城区（３０万人左右）＋小城镇密集区＋农村社区（正在集中建设）”；在苏南西部、沿江北部地区城镇空间组织集中表现为“中心城区（２０万人左右）＋重点中心镇＋一般镇＋村庄（有中心村的试点建设，但总体上非常分散）“；在苏北欠发达地区，城镇空间组织正由低水平均衡向低水平极化布局方向发展，一般城镇空间组织表现为“中心城区（１０万人左右）＋中心镇（规模有限）＋一般镇＋村庄（以自然村为主）”。

针对区域经济发展水平与城市化发展水平的差异，我们认为经济比较发达的地区（城市化水平在４０％以上）可开展城乡统筹规划，而其他地区（城市化发展水平在３０％左右或甚至更低）刚刚进入快速发展时期，区域空间利用方向并不是十分清晰，较为务实的空间利用方面的总体规划或建设层面的规划难以准确展开，而传统的总体规划（含城镇体系规划）适当理顺组织管理体制，并对规划内容进行有效的整合即可满足这类地区城市规划的实际需求。

３．４ 推行城乡统筹规划面临的困难３．４．１ 技术上基本地形图：由于规划从宏观战略层面到全覆盖的县域建设空间层面，需要提供最新的地形图，包括１∶１００００－１∶２０００的地形图。

技术内容（包括城镇、村庄的用地规划，基本农田，基础设施等）在空间的具体落实较难，涉图１　县（市）域城乡统筹规划框架示意
Fig.1 Integrated planning framework of county (or city)
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及到在空间上的定位，工作量大，而且大多数地
区地理基础数据缺乏。

３．４．２ 管理体制上
当前我国空间规划发展中存在的突出问题是
规划缺乏协调或难以协调。

需要从空间层次、规
划内容和行政管理三个方面，理顺区域规划、国
土规划和城市规划三者之间的关系。

目前规划体
系的理顺需要从法规上加以落实，《城乡规划法》
能否将空间规划统一起来，将统一的综合性的城
乡空间规划作为基准平台和空间开发建设的行动
纲领是空间规划管理能否得到理顺的重要步骤。

否则，在没有理顺管理体制之前，很难使空间规
划的各项内容和强制性条文在具体空间上得到落
实，任何层次、类型的空间规划也难以达到既定
的规划目标。

在规划区内规划具有较强的调控作用，而在
规划区外规划调控作用较弱，开展空间一体化规
划需要进一步理顺这种管理体制。

从以往的城镇
体系规划来看，一方面是规划本身无法具体落实，
不能满足规划管理要求，二是没有具体的规划管
理机构去落实规划意图，镇、村的规划仍然由城
镇总体规划来指导，由镇的相关部门来监督实施，
也就难免县（市）域城镇体系规划无法实现其调
控愿望。

可见，城市总体规划对建制镇的规划已
经无法调控，而要开展村庄布局规划乃至建设，关
键在于建制镇的规划管理。

在没有理顺管理体制
的前提下，村庄布局规划很难实施（即使实施，往
往与县域层面的规划要求相去甚远），即便一两个
地区可能取得成效，但是却很难推广。

３．４．３ 组织编制上
在此提出的方案涉及到覆盖全县（市）域的
城乡统筹规划，将过去的城市（县城）总体规划
（含城镇体系规划）、各镇总体规划、村庄布局规
划，以及风景名胜区、生态敏感区的规划等纳入
到一个统一的空间规划层次中，涉及到的内容庞
杂，编制主体多元，工作量巨大，因此带来的编
制难度也很大。

一是需要建立完善的基础地理信
息数据库，包括各种用地调整、各种数据的即时
更新；二是规划的组织问题，在传统的规划体系
下城市政府负责城市总体规划的编制，乡镇人民
政府负责编制乡镇总体规划，在城乡空间一体化
规划中如何调动各级政府的积极性，是规划能否
取得成功的关键；三是规划层次较多，城乡统筹
规划体系的建立涉及到战略层面的规划和建设层
次的规划，涉及内容较多。

３．４．４ 规划审批上
目前，县（市）域空间规划中具有法定意义
的规划有４个：土地利用总体规划、城镇体系规
划、城市规划、村镇规划，涉及到的法规有《中
华人民共和国土地法》、《中华人民共和国城市规
划法》、《村庄和集镇规划建设管理条例》。

因此，
城乡统筹规划的开展需要协调现行的相关法律法
规，明确规划审批机构及其权限，以便有效地指
导城乡统筹规划的编制。

４ 改革方案三：完善县（市）城镇体系
规划，充实乡镇总体规划内容
该方案是在现有规划体系中通过改进城镇体
系规划来加强城市与乡镇之间的发展和规划的联
系，重点是充实乡镇总体规划的内容。

其规划层
次仍然为城市总体规划／城镇体系规划（含市域
空间利用规划）—　乡镇总体规划（含镇域居民点
布局规划）—　村镇建设规划这一传统结构。

４．１ 完善城镇体系规划
１９９０年代中后期以来，我国各个层面的城镇
体系规划取得了很大的发展。

在实践中，城镇体
系规划加强了与经济社会发展规划的影响研究，
加强了与土地利用规划的协调，加强了与相关专
业规划的沟通，可以说当前许多县（市）城市总
体规划中城镇体系规划的内容深度已经接近区域
规划的要求。

但是由于规划管理体制的问题，城
镇体系规划从它诞生之日起就缺乏明确的实施主
体，已经难以与当前城市化的发展要求接轨，
１９８０年代开创的具有中国特色的区域规划的典型
代表“城镇体系规划”的良好工作局面面临着失
去的危险。

国内规划界比较认同的看法是未来县
（市）域空间的规划主体必然只有一个，城镇体系
规划与其他区域空间类型规划将逐步融合，成为
统一的，具有切实指导作用、具有明确的实施主
体与监督机构的法定的强制性规划。

但由于我国
《城乡规划法》的修订结果还没有出来，因此还无
法从根本上解决城镇体系规划的法律基础、管理
组织、技术融合等问题。

当前应在现有的工作框
架下面进一步完善城镇体系规划的强制性内容。

４．１．１ 科学认识城乡空间关系
２０００年以来，随着我国各层次城市总体规划
（含城镇体系规划）内容的不断深化，城市近郊区
的乡村地域乃至整个县（市）域范围的城乡空间
利用规划得到空前的重视，诸如城乡一体化规
划、城乡协调规划、城乡整体规划的概念不断涌
现，体现了当今城市规划的发展趋势总体上日益
烙上区域的痕迹。

但是区域的视野替代不了乡村
发展的全部内涵，城市与乡村作为区域的共同组
成部分，在空间上是对立统一的，既存在相互转
79化、相互作用的关系，也具有各种独特的系统属性，在区域功能上乡村空间并不是城市空间的附庸，同样城市总体规划长期以来将乡村空间视为城市发展的一个背景，或者说是“城市斑块”的“基质”是难以令人满意的，而我国正在酝酿起草的《城乡规划法》可以认为是对传统的《城市规
划法》的一种必然的改革。

４．１．２ 充实县（市）域空间利用规划内容
当前尤为要重视乡村空间规划的是县（市）城市总体规划（含相应的城镇体系规划或区域空间利用总体规划）。

由于村庄规划建设的尺度较小，受经济发展水平、自然条件、土地资源、政府调控能力的影响非常明显，而县（市）行政单元在规划展开、经济水平、地形地貌等方面具有相对的完整性，比较适合有针对性地研究村庄发展的方向、模式。

（１）明确城乡人口的分布与空间利用方向。

在县（市）域规划中首先要明确在规划期内城乡人口的分布与空间利用情况。

村庄规划建设不应仅仅研究现状的农村居民（我们的城市化进程远未完成，大量的农村居民仍要不断地转化为城市居民），应根据区域城市化的总体安排，研究规划期内较为稳定的农村居民的人口规模，结合地方城市化的路径分析，确定当地村庄建设规划的人口规模与空间安排。

（２）统筹安排城市、产业、村庄等建设空间。

当前“城中村、镇中村”的问题非常棘手，而
工业化拓展带来的“农民失地问题、拆迁问题”也非常突出。

由于规划对区域内中、近期发展建设
几乎失去了判断能力，造成重复建设、多次拆迁、环境恶化等劳民伤财的行为层出不穷。

我国正处于工业化中期，重化工时代刚刚来临，工业的发展在各个城市空间利用规划中均占有非常重要的地位。

在快速工业化时代，工业用地的布局与城镇空间往往无法完全匹配，由于区域快速交通网络的形成，工业用地甚至有可能是独立于城镇而存在，这样的工业用地布局对乡村的发展影响极大，需要在相关规划中认真加以研究。

（３）以县（市）为单元，制定适合本地的村庄建设规划技术细则。

要根据国家、省对村镇规划的要求制定适合本地村庄建设的具体技术细则。

在村庄的建设用地标准、村庄的布局模式、住宅建设标准、设施配套建设等方面各县（市）应在城市规划中做相应的深化，以便更好地指导本县（市）的村庄建设。

４．２ 深化乡镇总体规划在传统的乡镇总体规划中也涉及到中心村、基层村的规划内容，但在操作层面显得过于理想化，还需进一步深化。

在乡镇总体规划中关键是解决村庄规划建设的空间布点及规模、村庄基础设施建设的联网以及公共设施的配套等问题，其中关键是村庄的布点问题。

５ 方案评价
方案一从传统城市总体规划的理念出发，将工作范围扩展到整个县（市）域，希望在一个层面、一个规划中将城乡建设的方方面面统一起来，并且在技术层面加以解决，实施的难度相当大。

从已有的实践效果看，并不十分理想。

方案二从当前城乡统筹发展的要求出发，针对当前城市总体规划（含城镇体系规划）存在的问题（不能适应城乡统筹规划要求的问题），结合
我国《城乡规划法》的修改与调整的方向，提出完整的新规划体系。

应该说在技术上、实践上均需要进一步探索，但它符合我国城乡空间规划体系改革的方向，具有一定的先进性，是可以进行尝试的改革创新之举。

方案三从当前急需要解决的问题出发，直面规划中的不足之处，提出当前城市总体规划（主要是城镇体系规划）中与乡镇总体规划中需要完善与调整的内容，因此方案三应当是目前最具开
展工作条件的选择。

６ 对进一步推动城乡统筹规划工作的建议（１）规划试点。

城市化发达地区可开展城乡统筹（一体化）规划试点，探讨城市化发达地区城市建设、村镇建设、产业布局、生态保护、设施网络的整体协调规划。

（２）加强研究。

全面加强小城镇规划研究，充实完善规划内容，尤其是居民点布局体系规划。

应进一步加强对小城镇规划编制的技术审查与实施管理监督。

期待通过小城镇规划这一承上启下的节点来衔接城市总体规划的要求，统揽村庄建
设规划的组织实施。

（３）完善管理。

加强城市规划与村镇规划在
技术规范、组织管理等层面的衔接，切实落实城乡统筹规划的科学内涵。

城镇体系规划的核心是城镇之间的联系，而城市、城镇、集镇的建设规划管理分属不同的行政条块，在目前我国财税体制、考核体制、法制水平、执政能力的大背景下，
其存在的弊端一目了然，这也是城镇体系规划实
施效果不好、城乡规划建设脱节的重要原因。

此
（下转第８５页）。