公务员地区之间工资关系研究

公务员地区之间工资关系研究
何宪
【摘要】目前我国公务员工资地区差距较大.依据客观的数据和科学的办法,建立合理的地区之间工资关系,缩小地区之间的公务员工资收入差距,这是我国公务员工资制度改革的一项重要内容.本文讨论了地区差距的相关理论,研究了公务员工资地区差距的特点,考察了公务员地区工资关系的历史演变,分析了目前公务员地区工资关系存在的问题,提出了建立合理公务员地区工资关系的几点思考.
【期刊名称】《经济理论与经济管理》
【年(卷),期】2016(000)002
【总页数】9页(P5-13)
【关键词】公务员;工资;地区关系
【作者】何宪
【作者单位】中国人才研究会,100013
【正文语种】中文
我国幅员辽阔，不同地区之间经济发展水平的差异和生活成本的差异较大，处理好公务员地区之间的工资收入关系是公务员工资管理制度的重要内容。

目前，我国包括公务员工资收入在内的地区之间收入差距过大。

党的十八届三中全会提出要缩小包括区域之间收入分配差距在内的三大收入差距，党的十八届五中全会通过的《关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》也把缩小收入差距作为十三五时期的重要任务提出。

本文主要研究地区之间工资收入的相关理论和实践，分析
公务员地区工资关系发展历史及存在的问题，提出建立公务员合理地区工资关系的设想。

不同地区劳动力市场的工资为什么会有差别？这些差别是如何形成的？劳动经济学对此有深入的研究，形成了系统的理论。

但包括公务员在内的公共部门内部的地区工资差别属于行政管理学的范畴，其形成的机制和劳动力市场的地区差别不完全相同。

从某种意义上讲，劳动力市场的地区差别是一个自然的市场现象，而公共部门内部的地区差别是政府管理的结果。

公共部门内部不同地区之间工资差别的依据是什么？什么是公共部门内部合理的地区差别？这方面的研究成果还不多，从目前研究看，大致可以分为以下四种理论。

(一)生活成本差异理论
这种理论认为，不同地区公务员工资的差别是不同地区生活成本的差异造成的。

由于物价等因素，形成了不同地区生活成本的差异。

两种情况最为典型。

一是一些大城市、特大城市，由于基本生活必需品都需要从外地运入导致价格偏高，特别是由于城市人口集中，土地有限，房价较高，因此生活成本要高于一般地区。

二是一些较为边远的地区，由于交通不便或条件恶劣，物质需要长途运输，成本较高，导致生活必需品昂贵，生活成本也大大高于一般地区。

在这两种极端情况之间的各个地区，生活成本也多多少少存在一些差异，公务员在不同地区的工资，就根据不同地区的生活成本来确定。

建国初期，我国就是按照这种办法确定不同地区公务员(当时称机关工作人员)的工资。

国家提出了一揽子的生活必需品，各地分别进行市场价格调查，然后根据调查结果确定工资水平。

不同地区公务员工资根据生活成本确定有一定合理性，特别是在农业经济时代，不失为一种可行的办法。

但公务员工资不仅仅是生活成本，公务员也要享受经济发展带来的成果，不同经济发展水平的地区，生活成本之外的部分怎么来确定，这个理论没法确定，在经济社会快速发展的时期，这个理论就显得有明显缺陷了。

(二)经济发展水平差异理论
这种理论认为，地区之间公务员的工资差别，是由不同地区经济发展水平的差别确定的。

经济发展水平高的国家公务员工资水平也高，经济发展水平较低的国家，公务员工资水平也相应较低。

但在实践上，这种理论运用于确定一个国家内的不同地区公务员工资，还有许多问题需要解决。

从世界范围来看，一个国家的人均GDP 基本可以代表一个国家的经济发展水平，我们也常常用这个指标来衡量不同国家的经济发达程度。

但是在一个国家内部，尤其是我国31个省市自治区，300多个地市，2 000多个县，用这个方法去确定各地公务员的工资，就会出现很多问题。

比如有的县上了一个很大的投资项目，人均GDP一下就提高到了一个很高水平，但这个县的整体发展水平仍然很低，普通居民的生活水平也很低，就因为这个项目把该县公务员的工资水平提得很高，也不尽合理。

依据其他指标来确定经济发展水平也有类似的问题，比如人均财政收入。

人均财政收入也是反映一个地区发展水平的重要指标，但是形成人均财政收入高或低的因素很多，一个地区土地财政的比重很高，也可以造成人均财政收入很高；一个地区由于经济区划的原因，限制发展工业(如保护水源地)，可能人均财政收入很低，甚至需要转移支付才能维持运转，依据人均财政收入来确定当地公务员的工资水平也不尽合理。

因此，用经济发展水平确定不同地区公务员的工资，在理论上是正确的，在实践上，还需要拿出具体可行的操作办法。

(三)供求关系确定理论
这种理论也叫供求均衡理论，是劳动力市场价格形成的一种重要理论。

这个理论认为，公务员的工资也和普通劳动力市场的工资一样，是由劳动力供求关系确定的。

在劳动力市场上这是一个普遍的规律：劳动力价格低了，就会出现供不应求；劳动力价格高了，就会出现供过于求。

供求关系的这种相互作用，最终形成均衡劳动力价格。

在公务员报考热的年份，不少人讨论这个问题时认为，这么多年轻人报考公
务员，就是因为公务员的待遇太好了，工资太高了，造成了供过于求，这实际上就是用供求确定工资的理论在进行分析。

运用供求均衡的理论来确定公务员的工资是否可行？把供求关系的变化作为分析公务员工资的一个因素是可以的，但简单地运用供求均衡的理论来确定公务员的工资是不可取的。

公务员的工作是行使国家权力，很低的工资也会有人来(极端的没有工资也可能有人会来)，就会非常容易出现在行使权力的过程中利用手中的权力获取好处的问题。

为什么又可以把供求关系的变化作为分析公务员工资的一个因素呢？公务员报考的比率是分析公务员职业受欢迎程度和吸引优秀人才进入公务员队伍的重要指标，对分析公务员的整体工资水平、一些地区的工资水平、一些岗位的工资水平都有重要的参考价值。

(四)属地化理论
这种理论认为，公务员和本地区其他用人单位特别是企业相同层次的工作人员领取相同的工资，这样形成的公务员内部的地区差别就是合理的地区差别。

这和供求关系确定工资理论的不同之处在于，公务员工资不是由劳动力市场供求关系直接确定的，而是根据当地相当人员的工资来确定。

它体现的是，虽然由于公务员属于公共部门，没有和其他人员在劳动力市场上竞争，但应当实行同工同酬的原则。

就是说，无论什么机构、什么单位，对同样能力同样付出的人员，应支付同样的报酬，这就体现了公平。

因此，在同一地区，无论是外来的企业还是当地的企业，无论是政府机构还是民间机构，都可以用同样的工资招聘同样的人员。

只要政府按照当地劳动力市场的价位支付在各地工作的公务员工资，就会自然形成政府机构在不同地区之间合理的工资收入关系。

不少国家在确定不同地区公务员的工资时，都采取这种办法。

但属地化的做法，需要建立科学的公务员与企业同类人员的工资调查比较制度，有一个探索和逐步建立制度的过程。

此外，对于一些特殊的地区，经济很不发达，甚至还没有什么像样的企业，用这一方法来确定公务员的工资也不太可行。

地区间的工资关系是一种重要的工资关系。

不仅国家需要处理好不同地区之间公务
员的工资关系，国际组织、跨国公司、跨地区的大型企业也都面临如何处理地区(国家)之间工资关系的问题。

这是因为，合理的地区之间工资关系，对引导人员的合理流动、合理分布、体现公平公正都有着重要的意义。

一个国家在地区之间形成合理的公务员工资关系，和跨国公司、国际组织在不同地区之间形成合理的工资关系有许多不同之处，值得引起注意。

(一)与国家权力相联系
公务员是国家管理的重要队伍。

公务员制度是国家管理制度的重要组成部分。

国家在研究制定工资制度时，必须考虑每一个地区的工资关系，具有某种不可选择性。

这使得地区之间的公务员工资关系具有不可回避的特点，只要国家权力所到的地方，只要有公务员在那里进行行政管理，就必须合理确定该地区公务员的工资，以确保人员的稳定和国家权力的行使。

国家权力覆盖到哪里，工资关系就得考虑到哪里。

一些边远的县乡，与中心城市相距很远，也得有公务员，也要进行管理。

一些边境海关，条件再差，也得有海关人员开关验关，为国家征收关税。

这与国际组织、跨国公司，需要就去，不需要就不去,有条件就去，没条件也可以不去是完全不一样的。

这给国家建立不同地区之间的公务员工资关系提出了较高的要求。

(二)较多的政治考量
跨国公司在建立不同国家的分公司的工资收入关系时，完全是从经济的角度来考虑的。

在不同国家的市场有多大，收入是多少，包括员工工资在内的成本多少，能否在这一国家发展业务获得利润，这是确定该跨国公司进不进入这个国家的关键。

但是国家在建立地区公务员的关系时并不是那么简单，可能需要考虑的因素更多一些，更复杂一些。

国家需要尊重市场规律，需要考虑当地的收入水平等因素，这是确定公务员收入的客观基础。

但国家也有一些非经济的因素需要考虑。

比如对历史上的一些特殊地区、民族地区、艰苦边远地区的特殊考量，进行适度的调整，甚至实行特殊的政策，使得公务员地区工资关系更合乎实际，更加可行。

(三)与管理体制直接相关
公务员地区之间工资关系的形成，与公务员工资的管理体制密切相关。

如果是联邦制国家，联邦政府只负责派驻到各地的联邦公务员的工资，各州、各县、各市都分别管理自己的工资。

很明显，在这种体制下形成的地区的工资关系，和中央集权国家形成的公务员地区工资关系会有较大的差别。

比如在同一地区，联邦制国家不同层级政府公务员的工资很可能是不一样的，而中央集权制的国家，则可能是一样的。

当然中央集权的国家，由于种种原因，也可能会对工资实行分级管理，或一定程度的分权。

在这种情况下，工资关系会体现出一定的联邦制国家的特点，但这种分级管理在本质上与联邦制国家是不一样的。

虽然地方可能会拥有一定的工资管理权限，但并不是像联邦制那样把联邦公务员和地方公务员截然划分。

在中央集权的国家，分权是指公务员工资在制度上是统一的，在管理上可以适度分开。

在这种制度下，地方政府可以把自己的地方财力部分用于发放工资资金，但中央政府拥有对工资的调控权，而不像联邦制下的互不相关。

这种调控，可能是直接的，也可能是间接的。

(四)人员流动的特殊性
在地域较大和人口较多的国家，都存在如何处理地区之间工资关系的问题。

在发达国家，如果地区经济发展差异不大，劳动力的流动性又很强，那么地区之间的工资差异不会太大，地区之间的工资收入关系的问题也不会很突出。

但在发展中国家，由于地区之间发展不平衡，劳动力的流动性也相对较弱，地区之间工资收入的差距就会比较大。

特别是公共部门的工作人员，进行初次就业选择后，基本就没有了流动性，除少数一定级别的人员外，大都终身在一地工作到退休。

在这种情况下，地区之间的工资收入水平的差异、地区之间工资关系的合理性就极为重要。

也曾有人提出要根据干部流动范围确定其管理方式和收入水平，比如省部级干部在全国范围内流动，由中央来确定工资水平；市厅级干部在全省流动，由省来确定工资水平；县处级干部在全市范围内流动，由市里来确定其工资水平。

这样听起来是有道理的，
但不太具有可操作性。

党政领导干部，要和当地干部群众同甘共苦，结果工资都和当地没有关系，那肯定不为大家所接受。

在不同的时期，我国处理公务员地区之间工资关系的方法不尽相同，形成的地区之间工资关系也有较大差异。

新中国成立后至今已经有60多年的时间，这60多年中，管理体制发生了很大变化，统计数据也进行过多次调整，为研究公务员地区之间工资关系带来很大的困难。

为了便于比较，结合资料的情况，1952—1993年使用全民所有制单位平均工资的数据来分析，1993—2013年，使用机关单位的平均工资来分析。

(一)建立工资区管理制度
新中国建立后，由于各地区解放的时间不一样，工资制度也各不相同，军队到地方接管政权的人员还实行的是供给制，但旧政府留用人员大部分实行的是工资制。

在将供给制转为工资制和统一全国工资制度的过程中，实行了工资分制度，即各地同一职务的工资分是一样的，但工资分的支付货币数量是不一样的。

1951年确定每一个工资分的实际含量是：粮食0.8斤、白布0.2尺、植物油0.02斤、食盐0.02斤、煤2斤。

[1]各地根据这个标准，或者把工资分换算成货币，或者按工资分支付实物。

这样做的目的，一是当时旧中国留下的经济问题还没有完全解决，物价在一些地区上涨仍然较快，工资分可不受物价影响；二是各地的物价差别较大，用工资分可以确保不同物价的地区，实际工资收入相当。

1956年5月16日，国务院发布了《关于工资制度改革的决定》，正式确立了新中国工资制度。

改革时，由于各地物价已经基本稳定，工资分制度已经没有继续实行的必要，但各地的物价差别还是存在的，有的地区差别还比较大。

因此，国家在原有工资分的基础上，建立起了新中国规范公职人员地区之间工资关系的制度——工资区制度。

国家把物价大致相同地区进行归并，在全国形成了11个工资区。

每个工资区之间的工资相差3%。

即11类区的工资比1类区的工资高30%。

此外，还对一些特殊的地区，如
高寒地区，高海拔地区，另外建立特殊补贴。

具体补贴标准，如西藏是87%～128%，新疆是10%～84%，青海是6%～97%。

[2]
根据国家统计局发布的数据，1952年我国全民所有制单位的地区工资，最高省份是最低省份的2.54倍，离散系数为0.28。

十一类工资区制度建立起来后的1957年，最高省份是最低省份的2.25倍，离散系数为0.23。

*根据《1949-1985劳动工资保险福利统计资料》1987年数据计算。

这说明，工资区制度建立起来后，一定程度上缩小了地区间的工资差别。

(二)工资区的调整和演变
工资区制度建立起来后，得到各地的基本认可。

在相当长的时期，地区之间的工资关系通过工资区制度得到了维持。

从1956年正式建立工资区制度到1993年取消，运行时间达37年之久，包括1985年在改革开放后进行的第一次大的工资制度改革，也没有对工资区制度进行大的变革。

应当说，这一制度对规范地区之间的工资关系、稳定各地的公务员队伍、确保政权的运转起到了重要作用。

在这37年中，工资区的划分方法基本没变，工资区之间的工资差距也保持不变，只是随着社会经济的发展和一些地区生活成本的变化，对低类别地区进行了一些调整。

例如1963年取消了第一类、第二类工资区，改为执行第三类工资区工资，对三类以上少数突出不合理的地区也作了个别调整；1979年第三类、第四类各提高一类，取消了第三类工资区；1985年将第四类工资区的工资标准提高至第五类，取消了第四类工资区；1986年又将1985年工资改革前的五类工资区提高到六类工资区。

全国以
六类工资区的基础工资、职务工资为100%，计算出五类区为97.39%，七类区为102.61%，八类区为105.22%，九类区为107.83%，十类区为110.43%，十一类区为113.04%。

这些调整，使地区之间的工资差距进一步减少。

图1为1952—1985年用离散系
数反映出来的各省全民所有制单位工资差别的变化情况。

全民所有制单位包括全民
所有制机关、事业和企业。

在计划经济体制条件下，机关、事业和企业都实行工资区制度，虽然机关事业划分为11类，而企业根据行业特点有的划了7类，有的划了8类，有的与机关一样也是11类，[3]但划分的原则是一致的，调整工资也统
一进行，因此全民所有制单位地区差别和机关的地区差别，应当是基本相同的。

从图1可以看出，建立工资区制度后，地区之间的工资差别不断缩小，1980—1982年为历史最低，离散系数仅为0.1，最高省份和最低省份的差别为1.52倍。

随后几年，虽然国家继续提高低收入地区的类别，但由于改革开放已经开始，地区之间的经济发展差距逐步增大，地区之间工资差异也开始增加。

(三)取消工资区制度
改革开放后，沿海开放城市经济发展速度迅速加快，各地的经济发展水平差异开始拉大，相应的物价水平、生活水平的差异也发生了明显变化。

原来的工资区制度已经难以适应变化情况，需要作较大的改革和调整。

1993年国家对机关事业单位工资制度进行改革，其中一项内容就是不再实行工资区制度，地区工资关系改为由两项制度来构建。

一是艰苦边远津贴。

即对条件比较艰苦的地区，包括寒冷、高海拔、生活条件艰苦、交通不便等因素进行科学的测定，然后把测定数字相近的地区归类。

艰苦边远津贴制度于2001年出台，开始时分为4类，运行几年后，根据各方面的意见和要求，2006年改为6类。

1类最低，6类最高。

全国900多个县享受艰苦边远津贴，占全国区县总数的近三分之一。

二是地区附加津贴。

主要反映不同地区之间经济发展水平的差异和物价水平、生活水平的差异。

当时提出建立地区附加津贴的原因，是要使机关事业单位的职工工资与当地经济发展联系起来。

为此，还专门提出相应的财政管理措施，允许省、自治区、直辖市运用地方财力安排一些工资性支出，用于缩小机关事业单位职工工资水平与当地企业职工工资水平的差距。

1993年改革时，准备地区附加津贴于改革的第二年出台，但由于种种原因，地区附加津贴制度至今一直没有建立起来。

图2为1993—2005年的地区机关平均工资离散系数曲线。

《国家公务员条例》
和《公务员法》颁布后，国家没有公布公务员工资数据，仍公布的是机关工作人员平均工资。

根据中央组织部公布的数据，2013年我国公务员总数为717.12万人，而国家统计局公布的机关人数为1 314万人。

除公务员外，其他机关工作人员大
致包括以下几种情况：与机关相近的参公单位、为机关服务的信息中心、为机关提供后勤保障的服务中心等，有些地方还包括一些机关的聘用人员。

但考虑到公务员工资的地区差别和机关工作人员工资的地区差别应是一致的，因此笔者用公开的机关工作人员的工资数据进行分析。

从图2可以看出，这一时期是我国公务员工资
地区差距扩大的时期。

从1993年改革后，地区之间的差距逐步增大，到2005年，已经达到1993年的2倍、1982年的3倍。

在23年的时间内，地区间公务员的
收入差距翻了3倍，这个差距之大和发展速度之快都是惊人的。

(四)2006年开始的规范津贴补贴
根据改革开放后的新情况和新要求，把原来比较笼统的工资区改为艰苦边远津贴和地区附加津贴是一种比较好的思路。

艰苦边远津贴对不同艰苦程度的地区给予不同的补偿，以稳定在艰苦边远地区工作的队伍。

地区附加津贴对不同发展水平的地区给予不同的补偿，以缩小公务员与当地同类人员之间的工资收入差别。

但是由于地区附加津贴没有建立起来，各地则分别自行建立起五花八门的津贴补贴，以使当地的收入能够跟上经济发展和物价上升的水平。

由于各地自行建立的津贴补贴随意性较大，水平差异悬殊，资金来源各异，各方面反映强烈，中央政府决定进行治理。

2006年我国又进行了一次公务员工资制度改革，其中的一项重要内容，就是要清理规范津贴补贴，并在此基础上，建立科学的地区附加津贴制度。

当时的考虑是，花三年的时间完成清理和规范津贴补贴的工作，然后正式出台地区附加津贴制度。

但清理规范工作开始后才发现，清理规范工作比预想的要复杂，推进和速度比预期的要慢，时间比原安排的要长。

截至2015年，即这项工作开展9年之后，清理规
范才算基本结束，地区附加津贴制度的研究论证和出台准备工作正在进行。

图3
为2006—2013年的地区机关平均工资离散系数。

从图3可以看出，2006年工资制度改革和清理规范津贴补贴后，虽然年度之间有波动，但总体看地区之间的工资差距在逐步缩小，离散系数从2006年的0.395下降至2013年的0.3。

由此可见，规范津贴补贴工作虽然进展比较缓慢，但对改变
地区间差距过大的状况取得了明显的效果。

(一)制度缺少科学基础
目前的地区工资关系，是在原各地自行发放的津贴补贴的基础上，由暗变明，再作适当调整形成的。

也就是说，现在地区之间的工资关系，是以过去各地自行发放的水平为基础的。

而各地自行发放的水平，既取决于当地的经济发展水平特别是当地的财力水平，也取决于当地领导的政策水平和决策水平。

在清理规范津贴补贴的过程中，尽管对各地津贴补贴发放水平进行了必要的调整，比如对水平过高的地区和单位进行了适当限制，对津贴补贴水平过低的地区准许予以适当提高，但这种调整并非在科学测算的基础上进行，原来自行发放水平还是最重要的基础，不合理的成分未能完全去除。

地区之间的工资关系必须建立在科学的基础上，仅仅用一个模糊的经济发展水平概念是无法操作的。

如果说在清理规范津贴补贴这一阶段还难以达到这个目标的话，建立地区附加津贴制度必须从根本上解决地区之间工资差距的科学依据问题。

(二)地区收入差距过大
由于地区之间的经济发展水平和生活成本不同，工资有一定差异是应当的，但这种差异应当与经济发展水平的差异相吻合，应当符合国家工资收入分配改革的要求，应当随着各地之间的经济发展差异的减少而缩小。

在清理规范津贴补贴工作开展前，各地津贴补贴水平的差异是非常大的，全国县与县之间的差距要达到十几倍乃至几十倍。

规范过后，津贴补贴水平的差距扩大的势头得到了遏制，但地区之间的差距。