基于大运中心重启ROT项目新机制PPP的相关研究

0引言随着经济的发展，国民对于体育生活的需求也逐渐增多，体育馆也随着兴建的多了起来。

体育场馆作为大型设施，其前期投入大，投资回报期长，投资风险高，大多数体育场馆在承担完大型赛事后就陷入了经营困难的地步。

为了解决这一问题，国家出台相关政策鼓励当地政府采用ROT 的模式来参与运营。

引入社会力量对体育场馆进行改造、参与运营。

但随着运营时间的增加，社会资本也可能出现经济状态使得ROT 项目停滞，此时需政府介入重新启用[1]。

本文以深圳大运中心为例，由于财务原因，该中心诸多在建未建的配套设施无法继续推进，ROT 运营模式难以持续运营下去，鉴于此种情况，区政府计划终止与该集团签订的相关协议，将大运中心主场馆运营权和配套服务设施的投资建设运营权捆绑，采用政府和社会资本合作（PPP ）模式[2]
，通过公开招标方式交由一家社会资本统筹实施。

经过相关交易结构和核心条件的分析以及最终的财务测算，该方案较好地解决了ROT 因遭受财务问题导致无法继续持续运营下去的危机。

拟为相关类似项目提供参考。

1项目概况1.1工程基本情况大运中心位于深圳市区东北部、龙岗中心城西区，总占地面积52.05万m 2、规划计容建筑面积29.28万m 2，目前已建成部分规定计容建筑面积为19.28万m 2，包括一场两馆以及配套的设施、景观、广场、水体、绿化、地下空间等。

2013年初，为缓解大运会结束后的场馆运营财政压力、提升项目资产的利用效率，龙岗区政府采用ROT 模式引入某集团作为大运中心总社会资本，并与该集团签署了《深圳大运中心“一场两馆”项目修建-运营-移交（ROT ）协议》。

2022年，该集团遭遇财务危机，一定程度上给《深圳
大运中心“一场两馆”项目修建-运营-移交（ROT ）协议》未
来的可持续性带来了不确定的影响，同时导致前述计容建
筑面积6.57万m 2
的配套服务设施投资建设停留在设计阶段，难以继续推进。

为保证大运中心运营品质和可持续性，区政府计划终止与该集团签订的相关协议，将大运中心主场馆运营权和
配套服务设施的投资建设运营权捆绑，采用政府和社会资本合作（PPP ）模式，通过公开招标方式交由一家社会资本统筹实施。

其区位图如图1所示。

1.2项目合作范围项目实施范围，按照物理界面划分为主场馆及其他区
域、配套服务设施两部分：①配套服务设施，是指配套服务设施建设工程计划新建的服务配套建筑、停车位、接驳设施、景观、广场、水体、
绿化、地下空间等，规划计容建筑面积6.57万m 2。

②主场馆及其他区域，包括：1）大运中心红线范围内已建成的，除配套服务设施以外的其他建筑物、设施、景——————————————————————
—作者简介:夏彦（1986-），男，江西上饶人，深圳大学工程硕士，研
究方向为建筑与土木工程领域项目管理。

基于大运中心重启
项目新机制的相关研究
Research on PPP as a New Mechanism for Restarting ROT Projects in the Universiade Center
夏彦①XIA Yan ;李亚宁②LI Ya-ning
（①深圳市龙岗区文化广电旅游体育局，深圳518100；②深圳大学后勤保障部，深圳518060）（①Longgang District Bureau of Culture ，Radio ，Television ，Tourism and Sports ，Shenzhen 518100，China ；
②Logistics Support Department of Shenzhen University ，Shenzhen 518060，China ）
摘要:随着我国体育产业发展，体育场馆的兴建数量也逐渐增多。

国家出台相关政策，鼓励现有的体育场馆采用ROT 模式进行
运营，引入社会力量对体育场馆进行改造、运营。

但随着运营时间的深入，有不少社会力量由于各式的原因给未来的持续运营造成了不确定的影响，同时相关还在建的配套设施难以继续推进，造成ROT 项目的停滞。

本文以深圳大运中心为例，由于财务原因，该中心诸多在建未建的配套设施无法继续推进，ROT 运营模式难以持续运营下去，鉴于此种情况，区政府计划终止与该集团签订的相关协议，决定采用政府和社会资本合作(PPP)模式，将大运中心主场馆运营权和配套服务设施的投资建设运营权捆绑，利用配套服务设施的经营收入，反哺大运中心主场馆的运营。

拟为相关类似项目提供参考。

Abstract:With the development of China's sports industry,the number of sports venues being built has gradually increased.The government has introduced relevant policies to encourage existing sports venues to operate using the ROT model and introduce social forces to renovate and operate sports venues.However,as the operation time deepens,many social forces have caused uncertain impacts on the future continuous operation due to various reasons.At the same time,the related supporting facilities still under construction are difficult to continue advancing,resulting in the stagnation of the ROT project.This article takes the Shenzhen Universiade Center as an example.Due to financial reasons,many of the supporting facilities under construction cannot continue to be promoted,and the ROT operation model is difficult to sustain.In view of this situation,the district government plans to terminate the relevant agreement signed with the group and decides to adopt thePPP model to bundle the operation rights of the main venue of the Universiade Center with the investment,construction,and operation rights of the supporting service facilities,utilize the operating income from supporting service facilities to support the operation of the main venue of the Universiade Center.It is intended to provide reference for similar projects.
关键词:重启ROT 项目；PPP 模式；新机制Key words:restart the ROT project ；PPP mode ；new mechanism 中图分类号:F283文献标识码:A 文章编号:1006-4311（2023）34-041-04doi:10.3969/j.issn.1006-4311.2023.34.014
观、广场、水体、绿化、地下空间，包括但不限于体育场、体育馆、游泳馆；2）政府另行实施的体育设施改造和品质升级工程计划改建的智能跑道。

本次合作内容包括：①配套服务设施（总投资估算55239万元）的投资建设运营。

②主场馆及其他区域的运营。

其中大运中心红线范围内已建成的主场馆（含体育场、体育馆、游泳馆）以及除配套服务设施以外的其他建筑物、设施、景观、广场、水体、绿化、地下空间按照存量现状移交给项目公司运营，详细资产内容在正向移交时由双方确认；体育设施改造和品质升级工程计划改建的智能跑道由政府另行投资建设后交由项目公司运营。

2项目采用PPP 模式的理论依据2.1项目采用PPP 模式可行性与必要性2.1.1项目采用PPP 模式实施在政策上具备可行性项目属于公共服务领域中的文化体育类，政府负有提供义务，除具有强运营的特征外，还具备下属特征：①投资规模大。

根据目前规划建设内容暂估配套服务设施建设工程总投资为5.5亿元。

②需求长期稳定。

大运新城地区目前尚未规划建设集多种功能为一体的文化体育设施，公众文化体育休闲服务供应缺口较大。

③价格调整机制灵活。

项目涉及的大部分文化体育服务，如体育培训、运动健身、文化休闲等均已实施市场定价，项目各项服务收费标准的调整较为灵活。

④市场化程度较高。

深圳市近年来陆续通过PPP 模式实施了一系列文化体育项目，如“龙岗区三馆”ROT 项目、大运中心“一场两馆”ROT 项目、深圳当代艺术馆与城市规划展览馆BOT 项目等，总体文化体育设施运营市场较为成熟、市场化程度较高。

2.1.2项目采用PPP 模式实施在实践上具备可行性近年来，深圳市加大供给侧改革力度，积极探索通过PPP 模式实施各类型文化体育项目，截止目前，已有龙岗区红立方、坪山文化中心、光明区红花山体育中心、光明区上村文体中心等系列项目采用PPP 模式实施。

前述系列项目采用PPP 模式实施的实践，为本项目后续采用PPP 模式实施提供了良好的指引[3]。

2.1.3有必要采用PPP 模式实施，解决项目落地合规性问题
项目配置丰富的经营性、准经营性功能单元，有关政府投资范围的规定，不适合由政府直接投资、运营。

通过PPP 模式实施，引入社会资本负责投资、建设、运营项目，能够保障项目投资、运营的合规性。

2.1.4有必要采用PPP 模式实施，保障项目运营效益项目功能单元丰富，涵盖公益性、准经营性、经营性三类业态，运营难度较大，有必要通过PPP 模式引入社会资本，按照投建运管一体化原则统筹实施项目。

由社会资本根据运营需求和目标指导设计建设工作，实现各阶段的无缝衔接，避免传统模式下各阶段之间相互割裂，缺乏必要衔接导致运营效益不高的问题。

2.1.5有必要采用PPP 模式实施，减轻区政府财政负担
为落实市委、市政府“东进战略”及“强区放权”部署要求，龙岗区政府投资事权，尤其是战略性支撑性重点项目
建设任务增加，基建资金需求巨大；总体财政支出刚性较
强，支持转方式、补短板、防风险等增支需求较大，财政支出规模随之扩大，年度执行压力增大。

为缓解龙岗区财政支出压力，有必要通过PPP 模式引入社会资本负责投资
建设本项目。

2.2项目采用PPP 模式目标与意义2.2.1有助于公共服务的提质增效强运营类型项目按照传统模式实施时，分别开展设计、建设、运营工作，各阶段相互割裂，难以保证运营效果。

按照PPP 模式实施，贯彻“投建运管一体化”、“社会资本重资产投入”原则，从整体机制设计上，引导社会资本统筹配套服务设施的投资、设计、建设及运营管理工作，充
分发挥社会资本灵活性和高效率的比较优势，有助于进一步提升项目各项公共服务的质量和效率，为公众提供更丰富、更优质的公共服务[4]。

2.2.2能够实现全生命周期物有所值项目采用PPP 模式实施时，政府方通过竞争性方式
按照公开、公平、公正的原则选定社会资本，由社会资本提前规划、全盘统筹考虑项目全生命周期各阶段工作，通过
有效配置资源、合理应对风险、专业化管理运作等手段，同步实现降低项目执行成本、公共服务的提质增效两个目标。

相较于传统实施模式，能够实现项目全生命周期的物
有所值。

2.2.3有助于加快转变政府职能项目采用PPP 模式实施时，政府遵守公平、公正、公
开和诚实信用的原则与社会资本结成长期合作关系，将政府的发展规划、市场监管、公共服务职能，与社会资本的管理效率、技术创新动力有机结合，减少政府对微观事务的过度参与，符合进一步简政放权的要求，有助于加快实现由“管理者”转变为“监督者、合作者”的政府职能转变。

3项目交易结构与核心条件3.1项目的交易结构区文化广电旅游体育局通过合法采购程序，选择一家具备较强资本实力、经验丰富的社会资本。

中选社会资本
图1大运中心区位
图
表3运营绩效项目资产维护考核细则
项目资产维护考核细则
项目分值评分办法
日常运营维护
制度
制度建立及更新情况10
每抽查发现1项资产未对应建立符合要求的日常运营维护制度的，扣2分，
扣完为止。

制度执行情况20
对照日常运营维护制度抽查，每发现1次未按照日常运营维护制度执行的，
或执行不到位（以日常运营维护记录是否齐备、符合制度要求为判断标准），
扣2分，扣完为止。

资产维护投入40
按照下述公式计算得分：该项分值×当年实际资产维护投入金额/合同要求的
资产维护投入金额×100%
公众监督
公众监督渠道宣传普及率10
宣传普及率≥80%的，得满分。

在此基础上每少1%，扣0.5分。

宣传普及率
通过调研到访过大运中心的公众获取。

公众反馈意见的及时回复率10
按照下述公式计算得分：该项分值×当年2日内回复的公众反馈意见数量/当
年公众反馈意见数量×100%
公众反馈意见的处理完结率10
按照下述公式计算得分：该项分值×当年公众反馈意见处理结案数量/当年公
众反馈意见数量×100%
组建项目公司（SPV），由组建的项目公司负责投资建设配套服务设施，并负责本项目的运营管理。

项目公司通过向公众提供服务以及政府支付的可行性缺口补助获取合理回报[5]。

其交易结构示意图如图2所示。

3.2项目的核心条件
项目公司在《PPP合同》签订后30日内，须提交项目总运营服务方案，对项目定位、总体运营效果、运营管理人员配备进行详细说明。

前述方案报政府方备案。

年度运营服务计划：项目公司应在下个年度开始前3个月向政府方报备下一年度运营服务计划，描述下一年度即将开展的国家级或有国际影响力的或有较大影响力的重大赛事或文化娱乐活动、须政府方配合事项。

年度运营服务报告：项目公司应在每
个年度结束后的
3个月内向政府提交年度运营服务报告，具体阐述年度运
营计划执行情况。

同时根据财政部《政府和社会资本合作（PPP）项目绩
效管理操作指引》，参考国家体育总局《大型体育场馆运营
管理综合评价体系》制定，具体如表1-表3所示。

4项目财务测算
本项目的测算思路是在现行会计规定、税法法规和价
格体系下，从项目公司的角度，综合项目全生命周期内投
融资、建设和运营服务工作，测算出项目运营期总体的收
益情况，并反算合理的商务条件[6]。

其流程图如图3所示。

根据假设条件测算，项目合作期30年内运营收入合
计为72.30亿元，平均2.41亿元/年，运营成本为69.23亿
元，平均2.31亿元/年，按20%资本金模式测算，全周期收
益率仅3.48%，难以达到一般文体项目的收益率水平，政
府需要提供相应补贴支持社会资本才能达到财务平衡。

按照全生命周期资本金模式内部收益率6%测算，运
营期内政府方前十年每年须提供1500万元可行性缺口补
助，项目才可获得合理收益。

政府补贴后项目财务测算核
心结果指标如图4所示。

图2交易结构示意图
表1建设绩效考核体系
序号考核项目考核内容分值
1工期目标配套服务设施建设工程开工、部分投入使用、完工并全部投入时间是否符合合同约定。

前述任一节点在合
同约定基础上每逾期超过1周扣1分，扣完为止。

40
2安全生产管理是否发生相应责任事故，建设周期内项目公司被行政主管部门处罚情况，每被处罚1次扣5分，扣完为止。

25
3公众投诉因不规范实施配套服务设施建设工程，导致的公众投诉情况，每发生一次有效投诉扣5分，扣完为止。

30
4满意度调查政府相关部门、社会公众（服务对象）对项目公司配套服务设施建设相关工作的满意程度。

调查结果显
示满意比例在90%以上的得满分，在此基础上满意比例每少1%扣1分值，扣完为止。

5
表2运营绩效基本公共服务考核评分细则
基本公共服务
考核评分细则
项目分值评分办法
主场馆及其他区域开放
开放天数20
当年计划外，因项目公司原因达不到合同约定开放天数要求的，每少
1日扣2分，扣完为止。

其他开放安排20
惠民开放专项方案，免费开放的范围、时长，特殊群体优惠开放执行
情况。

检查发现一处未执行到位的，扣5分。

赛事活动30
按照下述公式计算得分：该项分值×当年该类型活动（培训）实际举办
场次（时长）/合同要求的活动（培训）举办场次（时长）×100%公益培训及活动
免费文化主题培训5
免费体育主题培训5
公益活动10
亮灯时长10检查发现一次未执行到位的，扣1分，扣完为止。

根据上述指标，项目公司静态投资回收期约为18年，
此时累计净现金流量变为正值，社会资本仍可在合理期限内收回前期投资并获得合理回报。

其静态投资回收期如图5所示。

5结论
本文以深圳大运中心为例，由于财务原因，该中心诸多在建未建的配套设施无法继续推进，ROT 运营模式难以持续运营下去，鉴于此种情况，区政府经过相关采用PPP 经营模式的相关论证以后，将大运中心主场馆运营权和配套服务设施的投资建设运营权捆绑，利用配套服务设施的经营收入，反哺大运中心主场馆的运营。

经过相关交易结构和核心条件的研究，该运营模式在方法上是可行的，同时经过财务测算，该方案确实实现了大运中心整体的财务平衡，有效降低了政府补贴，较好地解决了大运中心ROT 项目因遭受财务问题导致无法继续持续运营下去
的危机。

拟为相关类似项目提供参考。

参考文献院
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究：源于CPPPC 数据库[J].成都体育学院学报，2023，49（02）：59-65.
图4财务测算核心结果
指标图
图3财务测算流程示意图
赛事活动收入配套租金收入停车费收入
人员薪资、水电能耗、物业费用、维护费用租赁运营费用、管理费税金及附加
图5静态投资回收期图
当期净现金流累计净现金流。