公共行政学

【公共行政学】
一，公共行政与私人部门管理的差异【简答、论述】
公共行政是指开放的、变动中的、由国家行政机构为主公共部门，依据宪法和法律，凭借一定的工具和手段，对国家事务、社会事务和政府机构自身的食物进行有效管理的、维护公共利益的、体现公共精神的活动和过程。

私人部门管理是引导企业等非公共组织实现目的的行动，包括非公共机构有关计划组织、组织协调、控制的协调性活动和更为宏观的、战略的、领导的、价值的、道德的管理活动。

二者的差异可大致归纳为以下几个方面。

1，目标：公共行政是为了保障公民权利，维护并促进公共利益；私人部门管理主要是为了私利益，实现盈利和自身的发展壮大。

2，价值取向：前者权衡多元价值，包括效益、公平和正义等；后者价值取向一元：效益取向。

3.，施行基础：前者借助建立在合法性基础上的强制力（或言政治权威）；后者依靠自身的经济性权威。

4，公共部门的权力来源决定了公共行政公开说明的义务和责任，私人部门一般不需要。

5，作用客体：前者既要处理组织内部事务，更要协调和管理社会公共事务；后者主要关注内部经营。

6，控制和协调：公共部门庞大的“规模”和“多元化”使其控制或协调都比私人部门来的困难得多。

7，由于分别处于垄断和竞争的不同环境中，两者的效率存在差异，通常，竞争会促进部门管理更加注重效率，提升自身的竞争力。

8，产出测量：公共部门在测量产出方面缺少和私营部门中利润相类似的“底线”标准。

9，环境：公共行政受到多元制衡，受政治体系内外的力量影响；由于处于开放竞争得市场环境下，私人部门管理具有更大的自主性。

2，西蒙的行政谚语、有限理性【名词解释、简答】
▲行政谚语：
西蒙把古利克、厄威克和其他学者归纳出的的行政原理统称为“谚语”，这里谚语是贬义词，指的是无法证明和证伪的甚至是彼此矛盾的东西。

西蒙的批判集中于四个原则：专业化原则、统一指挥原则、控制时限原则、集团化原则。

他认为，这些“行政谚语”论述表面化、简单化，热衷于功能分配和权力结构的问题，很大程度上脱离现实并且脱离现实。

例如，专业化要求尊重技术权威，那么不同领域有不同权威，这就同统一指挥原则矛盾。

▲有限理性（西蒙）：
有限理性是指介于完全理性和非完全理性之间的在一定限制下的理性，即人类的理性是有限的。

由于环境是复杂的，在非个人交换形式中，人们面临的是一个复杂的、不确定的世界，而且交易越多，不确定性就越大，信息也越不完全；同时由于人对环境的计算能力和认识能力是有限的，人不可能无所不能。

据此，西蒙提出以有限理性的管理人代替完全理性的经济人，因此人们在决定过程中寻找的不应该是是“最大”或“最优”的标准，而应该是“满意”的标准。

3，新公共行政学与新公共管理理论【名词解释、简答】
▲新公共行政学：
也称为新公共行政运动。

1968年9月，美国一批学者提出以“新公共行政学”作为区别以往公共行政学的理论标志。

新公共行政学突破政治行政二分法的框架，在研究领域上，致力于社会问题和公共政策的研究。

在研究方法上，更多地使用后逻辑实证、价值介入的方法。

以罗尔斯的《正义论》为代表，批判效率优先的头号公理，强调应把社会公平放在首位。

在组织变革上，认为公共行政组织应该是顾客导向的、弹性组织。

但新公共行政也仅是在某些价值理念上与传统公共行政学有所区别，并且也无法根本改变官僚制的管理体制
▲新公共管理理论：（从上世纪70年代开始，西方各国出现严重的社会和经济危机，政府管理遇到巨大挑战，出现既有的公共行政理论所无法解释和回应的新问题。

80年代以制度创新为核心的新公共管理运动兴起。

）是80年代以来兴盛于英、美等西方国家的一种新的公共行政理论和管理模式，也是近年来西方规模空前的行政改革的主体指导思想之一。

它以公共选择理论和企业家政府理论为自己的理论基础，对传统公共行政模式的政治行政二分法和官僚制（伦理、效率上）进行批判。

主张在政府的等公共部门广泛采用市场化的管理方法和竞争机制，重视公共服务的产出；重新整合国家和社会关系，通过民营化、社区自主管理等途径，促进和实现多中心治理；变革政府组织运行方式，靠拢分权、扁平、网络式的组织结构。

学术界对其评价褒贬不一，被认为是“新保守主义”、“新泰勒主义”，认为其忽视“公共性”。

4，韦伯的官僚制理论【简答】
（官僚制组织兴起于工业化高速发展的时期，工业化的进程，使得国家、军队、企业等众多组织必须应对新的社会环境，力求组织合理化成为时代需求。

）韦伯于20世纪初提出了官僚制理论。

韦伯认为当代社会的最主要在特征是有传统权威向法理权威的转换，由传统行政模式向官僚制转化。

组织都是以权威为基础的，权威意味着人们对命令的自愿服从。

总共有三种权威，传统权威、魅力型权威和法理型权威。

合理化和合法化组织模式下，权威的基础是组织中的规则，组织成员是平等的，组织中担负一定职务的成员必须依据规则和程序去行事权威，这就是官僚制组织。

组织都是以权威为基础的，权威意味着人们对命令的自愿服从。

合理化和合法化组织模式下，权威的基础是组织中的规则，组织成员是平等的，组织中担负一定职务的成员必须依据规则和程序去行事权威，这就是官僚制组织。

其特征有：基于职能专业化的劳动分工，基于能力的雇用和选拔晋升严格的等级制，管理的非人格化，规则化和程序化，正式的文书和档案制度和职业化的人事行政制度等。

官僚制的优点是稳定、可靠、迅速和可预测。

但是在价值层面上，官僚制会导致人的异化，“专业黑箱”导致反民主。

后来，官僚制的效率也遭到批判。

（然而官僚制组织提供了大多数已知的有效执行特定重要社会职能的方法。

也正是特殊的职能和履行这些职能的特定的方法使得官僚制组织具有必要性，能够存续下去。

）
5，里格斯的三种行政模式【简答、论述】
▲融合型行政模式：
里格斯提出的三种行政生态模式之一。

该行政模式是与农业社会相适应的，农业社会就如同折射前的自然光一样，社会结构的分化程度低，缺乏明确性质的分工。

它具有如下特征：政治领域与经济领域的重合；
行政行为与诸如立法、司法、军事其他的政治行为混杂在一起，没有专业化的行政机构；以地域为基础的行政活动，土地的分配和管理是政府的重要事务，行政的主要问题主要是如何维持行政统一和一致；以农业生产力为基础的社会，以家庭为代表的初级组织在社会占有重要地位，行政一血缘、亲情为纽带，行政风范带有浓重的家族主义色彩；政府和民众较少沟通。

▲棱柱型行政模式
里格斯提出的三种行政生态模式之一。

该行政模式是与介于高度分化的西方社会和功能为分化的传统农业社会之间的开发中社会相适应的。

它具有如下特征：异质性、多元性：同时存在各种制度、行为和观点；重叠性：行政机构不一定产生其应有的功能，行政行为往往受非行政标准所主宰。

尽管专业化的机构及其相应的制度已经建立，但功能尚不能很好地发挥；形式主义：法律和政策形同虚设、徒有虚名。

常常出现：行政政治化、官员既墨守陈规又蔑视法规、贪污腐败愈演愈烈和以文凭为标志的有限成就取向。

▲衍射性型行政模式
里格斯提出的三种行政生态模式之一。

该行政模式是与工业社会相适应的，现代社会的结构和功能由于高度专业化和社会分工就像白光经过三棱镜折射后形成的光谱一样，因此成为衍射型行政模式。

它具有如下特点：高度的专业化分工，主要问题是谋求专业化基础上的协调；政府与民众关系密切；行政风范体现平等主义、成就取向和对事不对人的原则；高度的社会流动、发达的沟通渠道。

公共行政系统的弹性大，且行政效率和科学性极高。

融合型棱柱型衍射型
经济要素与公共行政“互惠－重配”“集市－有限市场”“市场－企业”
社会要素与公共行政以血缘为纽带的家族以血缘为纽带的家族以利益为纽带的社团
沟通网络与公共行政多元化社会混合一元化社会
符号系统与公共行政君权神授混合主权在民
政治构架与公共行政政治行政合二为一混合政治与行政相对分离
6，市场失败的主要类型【简答】
国家干预理论（凯恩斯主义）从对古典自由主义的批判入手，揭示“市场失败”。

古典自由主义所暗含的一系列假设在现实中是不存在的，包括：完全竞争、系列完整的市场、完全的信息、经济均衡，这些导致“市场失败”的出现。

1、任何市场中都会存在市场势力，使该行业处在不完全竞争状态，其极端就是垄断，包括自然垄断和一般垄断；
2、系列而完整的市场是不存在的，在价格和利率指示不足、消费者和生产者信息不平衡、生产要素被限制的地方市场是低效的。

3、由于市场不完整、信息不完善等各种原因，市场经济经常出现非均衡状态，导致资源利用不充分，例如大规模的事业、国际收支的不平衡、无法预料的通货膨胀。

4、外部效应的存在。

外在性指的是在市场交易框架以外对他人产生的影响，是一种私人的成本（收益）大于或小于社会成本（收益）的行为。

当一个行为的私人成本小于社会，此时出现外部负效应如生产造成的污染；反之为外部正效应。

5、市场可以有效供给私人物品却不能有效供给公共物品。

6、市场还有可能造成分配的不平等，不仅会侵害市场的效率，带来很多的社会问题，往往背离了主流的价值观点而在伦理上无法接受。

7，政府失败的主要类型【简答】
1，政府扩张（公共物品的过度供给）：政府扩张是指政府职能呈现出不断扩张的趋势，政府供给的公共物品在数量上超出公民的需求，在结构上也同公民的需求出现不同程度的偏差。

其根本原因在政府的内在性，即私人和组织的成本和利润而不是公共利益支配了公共决策的计算；负担和义务的分离，即从现有的和将来的政府项目中获得的利益，集中在某一个集团，而负担却是普遍的加在公众身上；在代议制民主体系下公共政策制定的过程中，与政策问题相关的官僚机构、议会的相关委员会和该领域的生产性利益集团会通过相互合作与支持主宰特定领域的公共政策制定，从扩张的财政支出中获益；政府扩张的另一个根本原因是由于经济和社会的持续发展，公民对非必需品的需求在总需求中的比重不断上升，而大量的非必需品恰恰在性质上属于公共物品或准公共物品。

2，公共政策失效：
政府通过制定和执行公共政策对社会经济生活进行干预以弥补市场失灵，但是由于各种原因，政府制定和执行的公共政策往往会失效。

界定公共利益是困难的，最常用的方法是投票，但是投票制度也存在着很大漏洞；人的理性是有限的，制定和执行公共政策的过程中拥有的信息是不完备的，科学分析和计算的能力也是有限的；公共政策在本质上并不是一个科学的过程，是一个政治的过程，是利益相关者战略相互作用的过程。

3，公共物品的低效供给：公共物品的低效供给是指政府在供给公共物品过程中是低效率的，数量不当或结构不符合民众需求。

政府一般垄断了公共物品的供给，竞争机制的缺乏使公共物品的供给呈现低效运作；成本和收益之间的分离鼓励了低效率；公共物品大多是中间产品和无形产品，追求的是社会效益使对公共物品的评估非常困难；官员缺乏追求利润的动机，他们追求的是预算最大化以便获益；政府部门承担的任务较为复杂，使其可以利用垄断地位封锁一部分公共产品生产职能及资源成本的信息，使监督不充分。

4，寻租与腐败：寻租是指寻租着通过游说、疏通、私人关系、贿赂等各种手段寻求政府干预而从政府那里获得的某种特权，从而人为的是自己拥有的某种资源缺乏供给弹性从而获得超额利润。

常见的寻租行为包括政府特许权、政府关税、进出口配额、政府订货。

寻租行为对社会资源的浪费主要体现在三个方面：寻租者花费大量资源疏通关系，这些资源对生产没有任何价值；政府工作人员要花大量时间应付寻租着的游说和贿赂；；如果寻租行为实现，那么生产者和其他相关的生产者将由于政府的干预付出代价，其总和超出了寻租者获得的利润，导致社会行为的净损失。

5，权力或特权的分配不平等，（任何公共政策对权力的再分配都给不公正和滥用权利提供了机会）。

8，公共行政组织的结构形式【简答、论述】
（定义：组织系统内部各结构部分或组成要素之间有机结合并运行的方式。

）
1，直线结构形式：形式简单，实行单一垂直领导，隶属关系明确，相邻部门没有指挥服从关系。

优点：
指挥统一，领导有力，信息传递顺畅，决策迅速，效率相对较高。

缺点：上级常常陷入日常事务，工作繁重；基层自主权限小，且同级部门间合作较少。

主要适合规模较小、规章制度较为明确。

工作任务较为简单的公共组织。

2，职能结构形式：组织内相关部门在水平方向依职能进行分工，再分别对下级部门实施领导。

（每个上级部门并没有单一服从自己的下级部门，同样，每个下级部门也不只服从一个上级部门。

）组织中强调专业分工，各级管理者分工明确。

优点：各层管理事务的范围得到拓展，组织效率高。

缺点出现多头领导，导致政出多门，造成协调的难度加大。

主要适合专业分工很明确。

管理工作相对复杂的组织。

3，直线—职能结构形式：组织中既有纵向的垂直领导关系，又有横向的水平领导关系。

通过以直线领导为主、功能参谋为辅的组织结构，实现了纵横向的协调统一。

既有统一指挥的优点，又有专业分工的好处。

缺点：可能造成垂直领导对水平领导的排斥，各部门的横向关系更加复杂。

适用很广。

4，矩阵式结构（分离制）：以完成某项任务为核心，从有关部门抽调人员组成临时机构来完成工作任务。

在这种组织中，组织成员受到双重领导，垂直与水平领导并重。

优点：能够满足双重目标要求，效率相对较高，适应能极强。

缺点：当面对两个上级相互矛盾的要求时，组织成员无所适从。

适用于技术专长及产品变革都对完成组织目标有重要影响的场合。

5，网络组织
“网络组织”特指有一群地位平等的“节点”依靠共同目标或兴趣自发聚合起来的组织，它没有中心。

它具有如下特征：每个个体地位平等；具有开放性，所有游离在网络之外的节点都可以自愿加入组织；网络组织中没有固定的上级或领导，在节点们的信任下推出没有强制力的临时的领导。

6，无边界组织
无边界组织是指其横向的、纵向的或外部的边界不由某种预先设定的结构所限定或定义的这样一种组织设计。

无边界组织力图取缔指挥链，保持合适的管理跨度，以授权的团队取代部门。

7，扁平组织
扁平化组织，就是指在组织的决策层和操作层之间的中间管理层级越少越好，以便组织尽最大可能将决策权延至最远的底层，从而提高企业的效率。

中间管理层级的减少，使得管理者更容易捕捉市场动态，底层员工也更容易了解管理者的决策意图，组织也更柔性化。

它强调用系统论的观点看问题；要求尽量减少中间层；管理者增加影响力；在具体的组织目标管理上，则应该采取灵活指挥的方法；强调分权；加大管理跨度。

9，人事管理与人力资源管理【名词解释、简答】
▲人事管理：
（19世纪末20世纪初，科学管理运动的兴起，大企业出现，人事管理满足了提高效率的需要。

）在专业化分工和奖惩机制下，其内容涉及员工的录用、培训、报酬、考核、激励、纪律与惩戒、劳资关系等方面。

认为“人”是为实现组织目标付出的运作成本，将人视为实现组织目标的既定工具。

因而，人事管理侧重对人的使用，采用“胡萝卜加大棒”的方法提高效率。

▲人力资源管理：
出现于20世纪80年代。

以舒尔茨的“人力资本理论”和人际关系运动作为理论和实践基础。

认为“人”
是实现组织战略目标的核心要素，是组织最重要的资源和财富。

“人”也是投资收益最高的资源，重视对“人”的培训和开发。

最后，人力资源管理强调组织和雇员间的合作，建立“命运共同体”实现共同成长
▲传统的人事管理和人力资源管理的差别主要体现在如下方面。

（1）人事管理把人视作组织管理的成本，是完成组织目标的工具，因此人事管理部门也仅仅是组织的一般业务部门；相反，人力资源管理把人看做是组织最重要的资源和财富，是实现组织战略目标的核心要素，人力资源管理部门也因此成为重要的战略部门。

（2）人事管理侧重对人的使用，只有雇员无法满足组织的需要时才对其进行培训；人力资源管理注重对人的培训开发。

（3）人事管理以事为中心，人是完成工作的工具，认同X理论，认为人的本性是懒惰、不愿意承担责任的，因此主张通过规章制度和上级监督对工作过程和程序进行监控，通过经济刺激进行激励，形成上下级之间“命令—服从”的对立关系；人力资源管理以人为中心，认同Y理论和Z理论，认为人是社会人和追求自我实现的人，强调组织和固元之间的合作，通过建立命运共同体实现双方的共同成长。

人事管理人力资源管理
“人”是成本“人”是资源
“X”理论“Y”理论和“Z”理论
以工作为核心以人为核心
集权分权
规制解除规制
过程、程序结果
对立、命令、服从建议、沟通、合作
对部门、岗位尽责、对上级忠诚对组织整体负责
10，工作分析的内容、方法、在人事管理中的重要地位
（也称职位分析或职务分析，是采用各种方法对组织中的每一个职位进行信息搜集、记录和分析的过程，以确定该职位工作的内容、性质、责任和要求，分析的结果就是职位说明书。

）
内容：包括工作描述和工作说明两大部分。

其中，工作描述是对工作本身的规定和描述，包括职位名称、职位的基本任、工作内容、如何完成任务（程序、设备、方法等）、工作条件和物质环境、社会环境、在组织中的地位和责任、雇佣条件等。

工作说明指的是资格条件分析，包括知识、能力、技能、受教育程度、身体状况以及其他方面。

方法：1，观察法；2、访谈法；3、问卷法；4、工作日志法，5、主管人员分析法，6、功能性职务分析，7、工作元素方法等等。

地位：职位分析为大多数的人事管理活动提供了基础，是人事管理的核心和基础工作。

关乎录用、培训、配置、绩效评估、薪酬、奖惩等等方面。

（1，通过确定职位所需知识、技能等，为人员的招聘和选拔、实现人力资源的合理配置提供基础；2，通过确定职位工作的难易繁简程度等为合理确定薪酬提供依据；3，通过确定职位所需知识、技能帮助管理者设计培训方案；4，通过对工作任务和责任的确定对绩效考核提供标准；5，职位分析也为公共人事的分
类管理提供了基础。

）
一，公共预算的目标：【简答】（190~192）
公共预算有四个基本目标：总额控制、配置效率、运作效率和财政问责。

其中财政问责是根本性的，其他目标都可以包含在问责的内容之中。

▲总额控制。

总额控制是指对收支总额的控制，确保日常财政能够平稳运行，以及财政在中长期具备可持续性和财政健康，控制财政风险。

这意味着预算决策者不能随意增加收入和追加支出，政府支出的变化要与收入的变化相对称。

之所以强调总额控制，则是因为公共服务的需求和政府的财力之间总是存在着供求矛盾。

如果不进行控制，那么支出总额将不断膨胀并失去控制；相应的，政府将不得不通过高额赤字和债务来维持运转，从而降低财政的可持续性、引发财政风险乃至财政危机。

▲配置效率。

由于资源的稀缺性，配置效率就显得至关重要。

公共部门需要一个负责且理性的公共预算制度，来高效配置公共资源。

为了达成该目标，政府制定合理的战略计划，整合计划和预算，运用战略引导资金分配，将资源从低效率活动转向高效率活动，并将支出与绩效或者效果联系起来。

这也呼应了80年代的新绩效预算的要求，即将预算分配资金的重点转移到最终的结果上来。

▲运作效率。

运作效率是指在预算执行过程中要通过有效率地组织和管理财政交易，防止资金被贪污、挪用和浪费，确保立法机构通过的预算能够严格而有效地执行，提高收入和支出管理的效率。

这需要考虑四个可能相互冲突的问题：控制、灵活性、协调和激励。

在预算执行中，基本的控制机制是必要的，否则就会出现贪污、挪用和浪费。

但在控制的同时，必须确保各部门拥有一定的灵活性，否则就会失去效率。

同时也需要将对节约与创新的激励植入财政管理，有效的预算执行还需要及时、有效的沟通与协调。

▲财政问责。

财政问责是一种受托责任，它是指负责管理财政资金的官员必须就资金的使用向资金的所有者也是委托者履行的一种责任。

财政问责是建立责任政府的关键。

公共预算反映的是政府在未来某个时期内的活动选择以及相应的成本估算。

一个按照全面性原则编制并向社会公开的政府预算，将有助于立法机构和公众对预算执行的判断监督、促为对公民负责的的政府。

20世纪80年代以来，随着绩效预算等预算管理模式的推行，财政问责的重点开始转向有绩效地是使用资金，解决公民希望政府解决的问题等方面。

二，国库集中收付制与政府采购制度【名词解释】（200~201）
除了部门预算外，国库集中收付制和政府采购制度是我国预算改革中最重要的两项内容。

▲国库集中收付制：国库是管理预算收入的收纳、划分、留解和库款支拨以及报告国家财政预算执行情况的专门机构。

而国库集中收付制度是指建立一个以单一帐户为核心的集中型国库管理体制来取代过渡时期分散型的财政管理体制。

具体地说就是在帐户集中、现金余额集中、会计处理集中和交易监管集中的基础上由财政部门从外部对各个部门的支出决策和支出行为进行控制。

改革前的财政管理体制非常分散（包括现金余额分散、付款分散以及财政交易监管和会计控制分散），导致严重的财政机会主义行为（例如：财政腐败、违规、低效率、浪费与缺乏透明度等）。

国库集中收付制的建立，规范了政府收支的缴付办法，保障了财政资金的安全有效运行，减少了财政资金的沉淀，加快了财政资金的周转，提高了财政资金的使用效率和透明度。

这些对于从制度上解决以往财政资金运行过程中的问题、促进预算单位财务管理意识和。