政府迁移能否带动区域经济绩效？——基于双重差分法的实证分析

２ 公共行政评论２０２０ 年第４ 期
政府迁移能否带动区域经济绩效？◆
一、问题提出
不同于私人部门的“搬家”，政府迁移会导致权力空间格局重塑，涉及竞争 性利益博弈，具有政治属性，特别是中央政府迁移。在中国古代，帝国都城是 王朝权力的地理核心，历代王朝迁都是极为典型的中央政府迁移行为，较为知 名的有盘庚迁殷、平王东迁以及永乐迁都等。封建王朝的都城迁移虽然多数情 况下是基于政治考量，但是最终都对区域经济发展产生了重要影响。尤为典型 的是，应对战争威胁的宋室南迁加速了江南经济发展，直接促成了经济重心南 移的完成。当代，对经济发展的促进作用已经由政府迁移的附赠品变为其主要 目的（Ｍａｒｓｈａｌｌ ｅｔ ａｌ ，２００５）。韩国首都南迁计划就旨在带动中南部地区开发， 实现全国均衡发展，但是强大的政治阻力使得其实施起来步履维艰。在地方政 府层面，政府迁移面临的政治阻力较小，促进经济发展的工具属性凸显。中国 地方政府长期将经济增长确立为政府绩效的重要内容，土地财政、借债投资等 经济绩效生产路径业已被地方政府广泛采用，创造了中国经济腾飞的奇迹。在 诸多经济绩效生产路径中，政府迁移被地方政府盘活城市资源、重塑经济地理 . Al格l 局Ri寄g予ht期s望R。eserved.
共计３８ 个区域的面板数据，采用双重差分法分析政府迁移对迁入区域经 济绩效的影响，并就影响的一些重要情境条件和作用路径进行检验。 【发现】 （１ ） 政府迁移能够带动迁入区域经济绩效，尤其是经济绩效生产工 具色彩更加浓厚的政府迁移。 （２） 政府层级越高，带动作用越明 显。但是，随着中国市场经济体制的完善和行政体制改革的深入， 该带动作用呈现减弱态势。（３ ） 政府迁移对迁入区域的投资额、 劳 动力数量以及经济结构等决定经济绩效的关键因素均有积极影响。 . All Rights （R４e）se政r府ve迁d.移选址回避了工业密集、商业密集和人口密集的区域。 【结论】 政府迁移对区域经济绩效的带动作用是有效的，也是有条件的。应理性 审慎地进行政府迁移，以便更好发挥其对区域经济绩效的带动作用。 【关键词】政府迁移 经济绩效 双重差分法 区域经济 【中图分类号】 Ｄ６３ 【文献标识码】 Ａ 【文章编号】 （ ） １６７４ － ２４８６ ２０２０ ０４ － ０００２ － ２０
. All Rights Reserved.
图１ 中国情境下政府迁移促进经济绩效的双重逻辑 资料来源：作者制作。
四、研究设计
（一） 方法与模型 区域经济绩效要受宏观经济运行和整体自然环境等诸多因素的影响，简单 地将政府迁移前后两个时间段的区域经济绩效情况的差异归结为政府迁移作用 于区域经济绩效有失严谨。为了研究政府迁移对区域经济绩效的“净影响”，有 必要引入“双重差分法”。“双重差分法” 是常被用于评估政策“处理效应” 的
综上，审视中国情境下政府迁移对经济发展的促进作用，不能仅仅局限于 经济逻辑，还需要关注政治逻辑。经济逻辑下市场作用催生政府迁移的经济增 长功能，政治逻辑将该功能包装为绩效生产功能，因此，政府迁移不仅是带动 经济发展的政策工具，还是地方政府重要的绩效生产工具。在绩效激励下，地 方政府会用权力为政府迁移开路，并力图放大其经济增长功能。图１ 展示了中 国情境下政府迁移促进经济绩效的双重逻辑。
二、、医疗、消防以
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◆专栏：政府迁移与行政区域调整 及警务等公共服务的街面官僚机构，负责宏观指挥协调的政府机关选址多是出 于战略和技术考虑，具有更大的灵活性，因此跨区域的政府迁移较为常见 （Ｊｅｆｆｅｒｓｏｎ ＆ ， Ｔｒａｉｎｏｒ １９９６）。政府迁移能否取得良好效果，要取决于政府是否有 长远和完备的战略考虑（Ｍａｒｓｈａｌｌ，２００７）。从内部运行成本角度来看，一方面， 政府迁移到劳动力资源丰富和地租相对较低的欠发达区域，能够降低其运行成 本。因此，在注重“３Ｅ”的新公共管理运动主导整个西方公共行政潮流时，英 国财政部甚至发出倡议，要求政府部门时刻审视自身区位选择，定期考虑迁移 以节约公共服务成本。另一方面，政府迁移会导致短期的管理混乱、消耗额外 的管理费用和搬迁费用以及增加沟通成本，但是随着交通网络和信息技术的发 展，沟通成本增加的问题在政府迁移决策中变得次要（Ｊｅｆｆｅｒｓｏｎ ＆ ， Ｔｒａｉｎｏｒ １９９６）。政府迁移同样会改善政府组织结构和服务供给，起到变革催化剂的作用 （ ， ）。 Ｍａｒｓｈａｌｌ ２００７
地方政府利用政府迁移加速城市新区建设的成功案例频见报端，政府迁移 能够促进区域经济发展，已经成为政府信念和大众常识。但是，相反的例子也 不鲜见。其中，兰州市政府的迁移历程应该引起对政府迁移与区域经济绩效间 关系的冷静思考。２０１２ 年８ 月，兰州新区作为第五个国家级新区，获国务院批 准成立。２０１３ 年８ 月开始，兰州市委、市政府机关及部分市直部门单位陆续由 兰州市城区移至新区办公，意在加快兰州新区建设。然而，仅仅过去两年时间， 就在２０１５ 年，兰州市政府却又悄然迁返城区，给政府迁移对区域经济绩效的影 响画上两个问号：一是政府迁移究竟能否带动区域经济绩效？二是政府迁移对 区域经济绩效产生影响的情境条件与作用路径是怎样的？研究政府迁移对区域 经济绩效的影响，一方面可以对地方政府借助政府迁移助推区域经济发展的战 略规划提供有益启示，另一方面能够丰富政府行为对区域经济发展作用的学理 认识。
虽然，个别高质量的个案研究证实政府迁移能够促进区域经济发展，尤其 是对第三产业发展的促进作用明显（吕彩云、陈宾，２０１５）。但是，首先，面向 单个政府迁移行为的研究存在两点不可避免的微瑕：一方面，代表性质疑是单 案例研究的阿喀琉斯之踵，研究结论在多大程度上能够推广到其他政府迁移对 区域经济绩效的影响情况尚需验证；另一方面，单个案例不方便展开对比研究， 难以考证政府迁移对区域经济绩效产生影响的情境条件。其次，直接将政府迁 移前后区域经济情况的变化归结为政府迁入的作用，因果推断可能存在偏差。 以现有研究为基础，本研究所做的边际贡献有以下几点：其一，增加直接聚焦 政府迁移对区域经济绩效影响的实证研究的厚度，弥补现有研究整体上的薄弱； 其二，将研究对象拓展至多个地方政府迁移行为，提升结论的代表性和丰富度； 其三，采用反事实因果推断工具———双重差分法，力图增强政府迁移和区域经 济绩效间因果关系论证的严谨性和科学性。
◆专栏：政府迁移与行政区域调整
政府迁移能否带动区域经济绩效？
———基于双重差分法的实证分析
包国宪 王智孝
摘要： 【问题】政府迁移作为地方政府盘活城市资源、谋求经济绩效的重要路径，其效
果究竟如何，需要兼备理论逻辑和客观证据的实证研究加以分析。 【方法】 基于２０００ 年至２０１２ 年间发生的１３ 个政府迁移所对应的迁入组和对照组，
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◆专栏：政府迁移与行政区域调整 １９９４ 年的分税制改革建立起了中国式财政联邦主义制度，中央和地方共享经济 增长带来的财政收入蛋糕。财政收入的蛋糕越大，地方分配到的份额就越多。 因此，为了获得更加充足的财政资源，地方政府有足够的动力刺激地方经济增 长（Ｊｉｎ ｅｔ ａｌ ，２００５）。在官员晋升锦标赛和特色财政联邦主义的制度框架下， 地方政府长期将经济增长确立为政府绩效的首要内容，地方政府会寻求一切可 能提升经济绩效水平的机会（傅勇、张晏，２００７；郭栋、胡业飞，２０１９），政府 迁移就提供了这样的机会。
【政策之窗】

政府迁移能够带动迁入区域经济绩效， 经济绩效的有效路径。
是地方政府盘活城市资源、
谋求

地方政府要熟思审处，合理预期和更好增强政府迁移对迁入区域经济绩
效的带动作用。
包国宪，兰州大学管理学院，教授；通讯作者：王智孝（ｗａｎｇｚｈｘ２０＠ ｌｚｕ ｅｄｕ ｃｎ），兰州大学 管理学院，博士研究生。感谢匿名评审人的意见。
【基金项目】研究阐释党的十九届四中全会精神国家社会科学基金重点项目“国家治理效能 目标导向下的政府职责体系优化研究”（２０ＡＺＤ０３２），国家自然科学基金重点项目“政府职能转变 背景下绩效管理研究”（７１４３３００５），国家自然科学基金面上项目“公共价值视角下的公共服务合 作生产机制与绩效治理研究” （７１９７４０８８），中央高校基本科研业务费专项资金资助（２０１９ｊｂｋｙｚｘ０３１、 ）。 ２０１９ｊｂｋｙｘｓ０１９
仅仅专注于内部运行适合于对私人企业组织迁移进行分析，作为典型公共 部门的政府的迁移，其影响有着更加广阔与宏大的外部空间。首先，政府迁移 能够在缓解迁出区域劳动力资源紧张局面和经济通胀压力的同时，给迁入地带 来优质的就业机会和增长可能（Ｍａｒｓｈａｌｌ ｅｔ ａｌ ，２００５）。其次，政府迁移可以降 . Al低l 辖Ri区ghＴＦtＰs离R散es度e，rv缓e解d.资源错配，该资源配置效应在大中城市更为明显，且 和迁移距离正相关（王海、尹俊雅，２０１８）。最后，政府迁移对区域产业升级有 积极的影响，在抑制第二产业比较劳动生产率的同时，提升了第三产业比较劳 动生产率（王海等，２０１９）。自此，政府迁移对区域宏观经济发展的影响已经隐 约可见，但是直面两者间因果关系的研究寥寥无几（Ｍａｒｓｈａｌｌ，２００７）。
依据经济学的理论知识，政府迁移能够促进区域经济增长是合乎逻辑的， 但是经济学理论下的逻辑基本上是不分国家和地区而普遍存在的（Ｍａｒｓｈａｌｌ ｅｔ ａｌ ，２００５）。在中国情境下，政府迁移的经济增长促进功能会受到地方政府的 痴迷，部分地方政府甚至会不惜以冲破制度约束为代价来实现政府迁移（王海、 尹俊雅，２０１８）。其原因需要从中国特殊的制度背景，即官员晋升锦标赛和特色 财政联邦主义中寻求答案。一方面，１９７８ 年召开的十一届三中全会顺应形势要 求，决定把党和国家的工作重心转移到以经济建设为中心上来，官员的人事安 排服务于中央的政策目标（Ｗｕ ＆ ， Ｃｈｅｎ ２０１６），官员晋升开始与经济绩效挂 钩，具有更好经济绩效的官员享有更大的晋升机会（Ｃｈｅｎ ｅｔ ａｌ ， ； ２００５ Ｌｉ ＆ ， Ｚｈｏｕ ２００５），官员为了赢得更大的晋升机会而展开激烈的政治竞争，形成了以 ＧＤＰ 增长绩效为基础的逐级淘汰的晋升锦标赛（周黎安，２００７）；另一方面，
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政府迁移能否带动区域经济绩效？◆
三、理论基础
政府迁移对区域经济发展的带动作用可以从经济学领域寻求到诸多理论话 语支撑。首先，政府迁入会伴随道路等基础设施、办公楼等办公设施以及餐厅 等服务设施建设，公共部门投资增加，通过支出乘数实现经济增长（Ｋｈａｎ ＆ ， Ｋｅｍａｌ １９９６）。其次，地方政府本身可以看作是地方性公共产品，政府迁移会 为迁入地创造经济增长基础，包括基础设施（Ｓａｈｏｏ ＆ ， Ｄａｓｈ ２００９）和政策优惠 （祝树金、付晓燕，２００８）、就业机会（Ｊｅｆｆｅｒｓｏｎ ＆ ， Ｔｒａｉｎｏｒ １９９６） 等，优化区 域经济空间，为区域内在位的经济活动创造外部经济，促进经济活动规模扩大， 实现经济增长。同时，相对于原址，政府迁入的地区土地租金一般较低，意味 着市场经济活动为享受政府这一公共产品所需支付的地租成本也相对较低。在 高的集聚力性质的公共产品收益和低的分散力性质的资本化地租双重作用下， 经济活动会在政府迁入区域集聚，规模经济积累、形成并自我强化，引发经济 增长（藤田昌久、雅克－ 弗朗斯瓦·蒂斯，２０１５）。最后，个人的消费需求和企 业的投资需求对经济增长有重要的拉动作用，都会受到经济预期的影响（杨玉 . Al生l ，Ri１９g９h５t）s，形Re成se经r济ve预d期. 所依据的信息就包含政府政策操作层面的知识（傅殷 才、钟祛非，１９９６）。政府迁入释放出该区域会被重点开发的信号，为区域经济 活动制造乐观的预期，增强整个社会对区域内未来个人可支配收入增加和企业 投资盈利的信心，依据前瞻性消费理论和前瞻性投资理论，区域内个人边际消 费倾向和企业预期利润率会得到提升，消费需求和投资需求会同步扩大，在乘 数效应作用下，区域经济会呈现积极的增长态势。