浅析中国控烟履约工作开展现状_孔敏

中国经贸导刊经济法规
浅析中国控烟履约工作开展现状
文孔敏
摘要：吸烟有害健康，这已是当今人类全球性的共识。

为此，各国纷纷寻求国际合作，共同制定了《烟草控制框架公约》。

本文紧紧围绕控烟履约这一主题，分析了中国控烟履约形势的严峻性，介绍了中国在控烟履约方面的工作和措施，指出了工作中存在的不足，并提出了今后努力的方向。

关键词：中国控烟履约工作研究
一、世界控烟状况
（一）吸烟引起的健康危害
据世界卫生组织统计，全球每年因吸烟导致的死亡人数多达６００万，受二手烟影响而造成的非吸烟者死亡人数也超过６０万。

烟草中的主要成份尼古丁是造成心脏血管阻塞、高血压、中风等心脏血管性疾病的主要帮凶，同时还可致人吸食上瘾。

此外，烟草燃烧后产生的烟草烟雾中含有４０００多种化学成分，其中有４０多种物质具有致癌性，包括苯并芘、亚硝酸、氯乙烯、亚硝基甲苯、多环芳烃、镉、钚等，可对人体的呼吸系统和心脑血管系统造成严重危害。

（二）《烟草控制框架公约》
２０世纪中后期，随着经济进一步的全球化，人员的跨国流动更为频繁，使得烟草流行呈现出全球化趋势，这时，公众健康不再是各个国家自身的内部事务，公共卫生成为一个全球关注的问题。

为此，各国纷纷寻求国际合作，《烟草控制框架公约》应
运而生。

１、《烟草控制框架公约》的基本
内容
２００３年，在第５６届世界卫生大
会上，世界卫生组织１９２个成员一致
通过了《烟草控制框架公约》（以下简
称《公约》），这是第一个限制烟草发
展的全球性公约，它的诞生为全人类
共同控制烟草危害、维护人类健康提
供了法律支撑。

《公约》的主要条款措
施如下：
（１）减少烟草需求的措施
一是价格和税收措施：提高对烟
草征税的税率，提高烟草制品价格，
以降低吸烟者对烟草制品的购买力。

二是防止接触烟草烟雾：防止在室内
公共场所、公共交通工具等地产生烟
草烟雾。

三是烟草制品的包装和标
签：烟草制品不得以虚假、欺骗、误导
等方式进行宣传，必须在其外部包装
和标签上标注说明烟草有害健康后
果的警语，而且警语所占区域应占整
个版面的３０％以上。

同时，必须在外
包装上标注该烟草制品的主要成分
含量。

四是烟草广告、促销和赞助：广
泛禁止或者限制与烟草有关的广告、
促销和赞助。

（２）减少烟草供应的措施
一是打击烟草制品非法贸易：打
击所有与烟草制品有关的非法贸易，
包括非法生产、销售以及假冒、走私。

二是禁止向未成年人销售烟草制品，
禁止由未成年人销售烟草制品。

２、世界控烟履约概况
《公约》的出台使得控烟浪潮席卷
全球，自２００５年２月正式生效以来，
《公约》已经得到１７６个国家的批准，
覆盖了世界近９０％的人口。

在此影响
下，世界各国卷烟消费量大多呈逐年
下降状态。

２０１３年，在全球卷烟销量
排名前１０位的国家中，俄罗斯、美国、
日本、土耳其、韩国、菲律宾、乌克兰等
７个国家全年卷烟销量同比下降。

二、中国控烟履约基本状况
世界控烟运动风起云涌，作为世
界烟草的一个重要组成部分，中国同
样感受到了这股浪潮，公众对吸烟有
害健康的意识逐渐增强，促使中国政
府开始了参与《公约》谈判并履行《公
约》责任的进程。

（一）中国控烟履约任务的紧迫性
中国是世界上卷烟产销量最大
的国家，同时也是世界上吸烟人口最
多的国家。

美国华盛顿大学健康指
标与评估研究所指出，吸烟人口越
高，国民健康付出的代价也越大。

２０１３年，中国以外全球合法卷烟销
售量为６７６０万箱，同比下降３％。

中
国内地市场批发环节卷烟销售量则
为５０００万箱，同比增长１．１７％。

与此
同时，中国以外全球吸烟人口接近７
亿，中国则超过３亿，其中１５岁以上
人口吸烟率达到２８．１％。

烟草危害给
国家和国民带来了沉重的负担，每年
死于与吸烟相关疾病的人口多达
２０１５年０３月中５３
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１００多万，另有约１０万左右人群死于因二手烟暴露导致的疾病。

因吸烟致病造成的直接损失每年约在１４００—１６００亿元之间，间接损失也达到８００—１２００亿元。

诚然，中国卷烟产销量和吸烟人口数量与中国人口数量居世界首位正相关，而正因为如此中国的控烟履约任务显得尤为紧迫。

此外，随着世界性控烟运动的开展，国外的跨国烟草大公司也开始寻求向其他国家尤其是发展中国家的市场转移，中国拥有世界三分之一的卷烟消费市场，对跨国烟草大公司有着极强的吸引力，已成为目前各大公司争夺的焦点，为此，中国更应加快控烟步伐，巩固和扩大目前取得的控烟成果，尽早实现《公约》中规定的既定目标。

（二）中国控烟履约工作及措施
中国政府历来重视控烟工作并积极参与国际控烟行动。

２０００－２００３年，由国家发展改革委、卫生部等１２个部门组成政府间谈判机构，积极参与了《烟草控制框架公约》的制定。

２００３年１１月，中国成为《公约》第７７个签约国。

２００６年１月９日，《公约》在中国生效。

《公约》在中国的签署和生效，是中国政府对保护公民健康的郑重承诺，它向世界表明了中国狠抓控烟工作的决心。

近年来，我国在控烟方面做了大量工作。

１、建立、加强控烟法律法规的制定
一是制定《烟草专卖法》。

１９９１年，全国人大通过《烟草专卖法》，烟草专卖制度从此以国家立法的形式在中国确立下来。

这是一部专门针对烟草实施专卖管理的法律，整部法律通篇贯穿着国家对控烟工作的要求和措施。

二是《未成年人保护法》第三十七条规定：禁止向未成年人出售烟酒类商品，经营者应当在显著位置设置
不向未成年人出售烟酒的标识，在难
以判明是否已成年时，应要求其出示
身份证件。

同时，不得在中小学、幼儿
园和托儿所的教室、活动室、寝室等
未成年人集中的地方吸烟、饮酒。

三是《广告法》第十八条规定：禁
止在电影、电视、广播、报纸、期刊等
媒体上发布烟草广告，禁止在影剧
院、会议厅、等候室、体育比赛场馆等
公共场所设置烟草广告，烟草广告中
必须标识出“吸烟有害健康”等健康
警语。

２０１４年８月３１日，第十二届
全国人大常委会分组审议《广告法》
修订草案，多位全国人大代表呼吁全
面禁止烟草广告、促销和赞助。

目前，
《广告法》修订草案仍在审议中，这预
示着中国控烟履约工作又将向前迈
出重要一步。

四是《公共场所卫生管理条例实
施细则》第十八条规定：禁止在室内
公共场所吸烟，应当在公共场所设置
醒目的禁烟警语和标志，在室外公共
场所设置的吸烟区不得位于行人必
经的通道上，公共场所不得设置自动
售烟机，公共场所的经营者应当开展
吸烟危害宣传，并配备人员对吸烟者
进行劝阻。

从１９９３年开始，先后有１５０多个
地区的政府颁布了在室内公共场所禁
止吸烟的地区性规定，这是对国家相
关法律法规因地制宜的细化和延伸，
极大地推动了控烟工作的进程。

此外，卫生部、教育部、广电总局
等部委分别印发了《关于２０１１年起
全国医疗卫生系统全面禁烟的决
定》、《关于进一步加强学校控烟工作
的意见》和《关于严格控制电影、电视
剧中吸烟镜头的通知》，这些部门行
文进一步完善了我国在控烟方面的
政策体系。

特别值得关注的是，２０１３
年１２月２９日，中央和国务院联合印
发了《关于领导干部带头在公共场所
禁烟有关事项的通知》，文中明确要
求各级领导干部以实际行动为表率，
带头在公共场所禁烟，自觉维护法规
制度的权威和党政机关领导干部的
形象。

这个决定从领导干部的公共
垂范性入手，在公众中必将会产生广
泛的蝴蝶效应，极大地推动中国控烟
工作向前迈进。

２、对烟草行业课以重税
我国对烟草行业实行的是“寓禁
于征”的政策，历来执行的都是最高
的税率，而且都紧跟着国民经济的增
长而进行调整。

目前最后一次对烟
草征税的调整是在２００９年，在卷烟
工业消费税征收环节，一是普遍提高
了各规格卷烟的计税价格；二是提高
了消费税税率，一类卷烟由４５％提
高至５６％，二类卷烟由３０％提高至
３６％，雪茄烟由２５％提高至３６％；三
是保持原来的每销售１箱卷烟加收
１５０元的从量税不变。

在卷烟商业批
发销售环节则是加征了一道从价税，
税率为５％。

如果加上原已征收的增
值税和其它税种，我国烟草税率之高
是其他产业无法比拟的。

３、对烟草行业的发展加以控制
和限制
一是严格执行《烟草专卖法》。

一
是在总量控制上，对烤烟收购和卷烟
产销实行严格的计划管理，严厉制裁
各种超收、超产行为，目前卷烟产销
量增量计划正呈逐年递减趋势。

二
是在秩序监管上，对烟草制品的产销
实行严格的专卖管理和许可证制度，
坚决打击假冒、走私烟草制品，各类
烟草制品非法经营活动得到有效遏
制。

近年来，烟草制品市场净化率始
终保持在９６％左右的水平。

二是严格规范卷烟标识管理。

明
确要求在卷烟条、包外包装的正反面
均标明“吸烟有害健康”等中英文警
语，而且字号、底色均有严格规定，同
时要求所占面积不得少于整个版面
的３０％。

规定在卷烟外包装上必须
５４２０１５年０３月中
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标注焦油含量、烟气烟碱含量及烟气一氧化碳含量数值，明示烟草有害成份含量，而且不得在卷烟命名上使用“环保、健康、天然、醇和、柔和”等误导性词组，禁止在卷烟外包装上对产品本身进行自我宣传。

三是加强科技创新力度，尽可能减少烟草危害。

一是强制采用降低焦油含量的办法。

２００１年，规定焦油含量高于１７毫克／支的卷烟禁止在国内市场出售，此后开始逐年调低焦油含量上限值，目前最新的上限值为１１毫克／支，比２００１年降低了６毫克／支。

二是开发新型的替代产品，其中，电子烟就是一个主要的研究方向。

电子烟有着与香烟一样的外观，也能吸出香烟的味道和感觉，但电子烟不含焦油、悬浮微粒等有害成分，是目前比较有效的卷烟替代品。

４、依据世卫组织《烟草控制框架公约》制定《中国烟草控制规划》
《公约》提出：每一缔约方应根据《公约》制定和实施本国的烟草控制战略、计划和规划。

截止２０１２年，世界上已有７４个缔约方制定了本国的烟草控制战略、计划和规划。

《中国烟草控制规划（２０１２—２０１５年）》于２０１２年１２月４日印发，其确定的控烟目标主要有：一是吸烟率持续降低，其中，青少年吸烟率逐步下降到８．５％以下，成年人吸烟率逐步下降到２５％以下。

二是公共场所全面推行禁烟，力争使二手烟暴露率逐步下降到６０％以下。

三是社会对烟草危害的认识显著提高，公众对吸烟和吸二手烟会导致诸如肺癌、心脏病等疾病的知晓率逐步提高到６０％以上。

四是烟草制品的非法贸易得到有效遏制，非法卷烟占国内市场比重力争控制在４％以下，继续保持世界领先水平。

三、中国在控烟履约工作方面的不足之处及改进建议
自２００６年《公约》在中国生效以
来，中国在控烟履约方面开展了卓有
成效的工作，但同时不可避免地也存
在着不够完善的地方，这些都需要我
们在今后的控烟履约之路上加以改
进和强化。

（一）不足之处
中国在控烟履约方面最明显的
成效是建立了一系列关于控烟方面
的法律法规，做到了有法可依，但同
时也应该看到效果不是很明显，比较
突出的表现就是公共场所吸烟现象
依然屡禁不止。

究其原因，一是目前
我国在控烟方面的法律法规比较分
散、各成体系，没有统一的执法标准，
执法主体也不明确。

二是受资金、人
员不足的影响，执法部门难以做到全
面监控。

三是全民参与控烟意识不
强，对发生在身边的违规吸烟行为不
进行劝阻，也没有积极向有关部门举
报，致使吸烟者觉得他的行为对周围
公众没造成太大影响。

（二）改进建议
针对这些问题，笔者认为，国家
应予以重视并积极采取有效措施加
以逐步改进。

一是要出台一部针对
公共场所控烟的全国性法律法规，并
逐步过渡为实施公共场所全面禁烟，
将这一举措提高到国家法律的层面
以引起全国的重视。

二是对与此相
关的其它法律法规如《烟草专卖法》、
《广告法》、《未成年人保护法》、《公共
场所卫生管理条例实施细则》等加以
完善、协调，形成一个相配套的统一
体系，以便统一执法尺度和手段，提
高执法效率。

三是建立一支由相关
部门组成的联合执法队伍，在资金和
人员上予以支持，加强对重点公共场
所吸烟行为的监控，加大执法力度。

四是强化宣传、教育力度，提高公民
禁烟参与意识，制造禁烟道德舆论氛
围，以一个纯净的禁烟环境警醒和感
染吸烟者。

五是做好禁止未成年人
吸烟工作，笔者认为这应是今后工作
的重中之重。

禁止未成年人吸烟，减
少潜在吸烟人员数量，是根本改变中
国吸烟人口数量状况的一个有效措
施。

同时，青少年正处在生长发育期，
对有害因素的抵抗力较成年人弱，身
体器官容易受到损害，因此，吸烟对
未成年人危害更大，但目前的措施仅
停留在文字表面，对其遭受的危害缺
乏实质性的处理手段，政府需对此采
取综合措施以改变目前的现状。

比
如，要加强对向未成年人销售卷烟的
零售户的监控和处罚、加强对零售户
的烟草专卖检查、强化健康危害警示
标识等等，这些都是行之有效的措施，
应成为政府今后重点的研究方向。

中国烟草制品消费量占据世界
烟草制品市场的三分之一份额，中国
控烟履约工作任重而道远。

诚然，目
前我们在法律法规的执行上还缺乏
更有效的措施，而且，作为发展中国
家，国民对吸烟的态度以及对控烟的
参与意识还有待加强。

但应该坚信，
随着法治中国建设新征程的开启，我
国控烟履约的法制建设在科学立法、
严格执法方面将会取得新的突破，更
严格的控烟法律制度将会陆续出台，
执法上的困难将会被逐渐克服，我国
的控烟工作将会取得更有实质性的
进展。

■
参考文献：
［１］李保江．专卖、竞争与烟草
发展［Ｍ］．上海：上海远东出版社，２００９
［２］秦宁．全球控烟视角下中国
烟草业发展研究［Ｍ］．青岛：中国海
洋大学出版社，２０１１
［３］李保江．２０１３年世界烟草
发展报告［Ｎ］．东方烟草报，２０１４—
３—１２
（孔敏，１９６９年生，广西中烟工
业有限责任公司经济师。

研究方向：
烟草经济）
２０１５年０３月中５５。