充分发挥政府引导的混合制产业基金在区域双创发展中的重要作用

充分发挥政府引导的混合制产业基金在区域双创发展中的重要作用
一充分发挥金融在区域双创与产业升级中的重要作用
十八届三中全会明确指出：经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府的作用。

自此之后，一系列针对性政策文件如雨后春笋般出台。

国务院于2015年先后颁布《设立国家新兴产业创业投资引导基金，助力创业创新和产业升级》和《大力推进大众创业万众创新若干政策措施的意见》，明确提出要利用财税政策支持天使投资、创业投资的发展，推动大众创业，万众创新。

在上述政策引导和支持下，政府越来越重视基金市场化运作在推动双创和产业升级中发挥的重要作用，各级政府引导基金实现了井喷式增长。

在中央层面，2015年，国务院审议同意设立国家新兴产业创业投资引导基金和国家中小企业发展基金，这两个基金的总规模达到了1000亿元，科技部、财政部设立的国家科技成果转化引导基金也进入实施阶段；在地方层面，各地政府设立的各类引导基金也如雨后春笋般涌现，基金设立主体逐渐从省级向地市、区级延伸，分布地域逐渐从经济发达地区向中西部地区蔓延，无论从基金数量还是规模上，都有效地增加了创业投资的资本供给，给区域经济发展提供了强力支撑。

目前来说，我国引导基金的主要运作模式有参股、跟进投资、风险补助、融资担保及投资保障等。

推动大众创业、万众创新的发展，除了政府的引导基金之外，更多的是要吸引社会资本，参与创业投资，对早中期企业发起设立创投基金（VC），设立债权基金专项扶持中小微企业，助推创新创业的发展。

做好金融产品开发，开发多种征信类产品，为中小企业开辟融资渠道，降低融资成本，提高融资效率。

重点围绕创新平台，组建平台基金，形成创新平台创投基金体系，加快创新平台的发展。

政府的引导基金主要起引导作用，通过调整收益分配关系，让社会资本得到更多的收益，调动社会投资的积极性，来引导创业投资规模的不断扩大。

同时，通过政府引导基金的发展来整合不同基金，完善基金管理，以达到撬动社会资本、扩大财政资金的杠杆效应，从而吸引更多的社会资本投向创业投资，投向早中期的，包括初创期的国际创新企业，推动整个双创的发展。

当前我国的创业投资政策环境在持续改善，扩大了投资抵扣税收政策适用于创业投资企业的范围，简化了国有创投机构豁免国有股转持的程序等，保险资金也可以进入创业投资领域，这些措施都给企业创业创新提供了非常宽松的政策环境。

此外，对于地方政府而言，通常面临两个问题，一是如何解决城镇化建设的资金缺口问题，特别是没有收入的公共服务设施或者收入很低的基础设施项目，这些项目难以实现经济效益和社会效益平衡，单靠项目现金流和少量的政府补贴，社会资本参与积极性不高；二是如何因地制宜打造地方区域产业发展平台，引导和调整地区的产业结构，促进地方产业转型升级。

产业投资基金的出现，对于解决上述两大问题可以发挥有效的作用：一方面，产业投资基金有助于当地的产业发展，政府通过引导基金撬动地方产业结构调整，转型升级，吸引社会资本参与到区域产业发展平台投资中。

同时由于政府参与投入，其潜在风险有所缓冲，给投资者带来潜在的高收益，从而吸引社会资本进一步参与。

另一方面，将公共服务项目和产业投资相结合，用从市场化程度较高的投资项目中获得的收益，去弥补社会公共服务和基础设施类项目，以丰补歉，从而解决社会公共服务和基础设施类项目资金问题，降低政府财政负担，提高政府资本的投资效率，拉动区域的经济发展和投资需求，有助于提升整个社会的资本投资回报率，还可吸引更多的人才参与到区域的经济建设中去。

二基于政府引导的混合制产业基金的作用和价值
1.混合制产业基金的产生背景
近年来，地方政府在发展经济过程中，经常把税收减免、税收返还、政府补贴等手段作为吸引招商引资的重要手段，这在一定程度上虽然促进了经济增长，但是这些非理性的优惠政策干扰了国家宏观调控政策的效果。

比如税收返还政策使得税收调控经济的功能和效果大打折扣。

为发挥市场在资源配置中的决定性作用，国务院发布了《关于清理规范税收等优惠政策的通知》（国发〔2014〕62号），规定未经国务院批准，各地区、各部门不得对企业承诺财政优惠政策，并要求各地区、各部门开展专项清理，排查本地区、本部门制定出台的税收等优惠政策。

在此形势下，地方政府转变思维，通过产业基金等间接投资方式，充分发挥财政资金“四两拨千斤”的杠杆作用，吸引更多的社会资本来参与市场化建设，助力产业升级转型，促进地方经济的发展。

2.混合制产业基金的优缺点和管理模式建议
根据产业基金的组织形式中法律实体的不同，产业投资基金的组织形式可分为公司型、契约型和有限合伙型。

（1）公司型
公司型产业投资基金是依据公司法成立的法人实体，通过募集股份将集中起来的资金进行投
资。

公司型产业基金与一般公司有类似的组织结构，基金很大一部分决策权掌握在投资人组成的董事会手中，投资人对项目的知情权和参与程度较高，但也存在双重征税、基金运营的重大事项决策效率不高的缺点。

由于是法人实体，公司型产业基金的结构在资本运作及项目选择上受到的限制较少，融资手段更加多样，比如可以发公司债，在资本运作上具有较大灵活性。

在基金管理人选择上，既可以由基金公司自行管理，也可以委托其他机构进行管理。

（2）契约型
契约型产业基金不是法人实体，是一种资金的集合，通常采取资管计划、信托计划和私募基金的形式。

基金必须由基金管理公司运营基金资产，一般只能以基金管理人名义认购标的公司股份，无法直接作为股东进行工商登记。

基金投资者作为信托计划、资管计划等契约当事人，一般不参与基金管理决策。

契约型产业基金的所有权和经营权分离的模式，有利于产业基金运作的长期稳定。

（3）有限合伙型
有限合伙型产业基金由普通合伙人（GeneralPartner，GP）和有限合伙人（LimitedPartner，LP）组成。

普通合伙人通常是资深的基金管理人或运营管理人，负责有限合伙基金的投资，一般在有限合伙基金的资本中占有很小的份额。

而有限合伙人主要是机构投资者，他们是投资基金的主要提供者，有限合伙基金一般都有固定的存续期，也可以根据条款延长存续期。

通常情况下，有限合伙人实际上放弃了对有限合伙基金的控制权，只保留一定的监督权，将基金的运营交给普通合伙人负责。

普通合伙人的报酬结构以利润分成为主要形式。

典型的有限合伙型产业基金结构可分为三层：优先层、劣后层和中间层。

优先层承担最少的风险，起杠杆作用，提高了中间层和劣后层的收益。

优先层通常由低成本资金所组成，主要来自于银行和保险资金；劣后层为基金发起人资金；中间层则由夹层资金所构成。

通过这种设计，有限合伙型产业基金在承担合理风险的同时，能够为投资者提供较高收益。

《政府投资基金暂行管理办法》中强调，“政府引导、市场运作、科学决策、防范风险”是政府投资基金运作的原则，其中政策性与市场化二者之间的平衡关系成为现阶段政府引导基金面临的一大问题。

平衡好政府引导基金的政策性与市场化之间的关系，是保证其健康运行的关键。

从管理模式上看，我国政府引导基金既有新设引导基金管理机构或以公司制设立对其进行自
行管理的，也有委托外部机构管理的。

这两种模式，各有其利弊。

自行管理模式有利于保证政府引导基金的政策性，可以有效地保证引导基金的非营利性，但是专业性不足，不利于市场化运作；委托管理模式能够充分发挥管理机构的专业优势，但是在把握政策优势方面具有天然的短板，对产业的引导性不够。

政府和基金的其他市场出资人在利益诉求上存在矛盾，政府参股设立基金更加注重资金的安全性而不是营利性，但对于市场出资人而言，追求利益最大化多赚钱才是他们的目的所在。

这就需要统筹兼顾，可实行基金投资组合策略，可以在基金规模、投资行业、投资阶段、投资地域等方面实行差异化组合，以达成政府政策目标的实现和社会资本与基金管理人投资回报的保障。

此外，政府对产业基金的管理应制定市场化的监管机制，政府作为监管机构，将产业基金交由专业公司进行管理经营，仅对基金的使用进行监督审查，基金管理公司负责项目评估、投资前后管理和退出，并且委托银行对资金进行托管，从而对基金运作的风险进行防范。

综上所述，产业基金的设立方式与管理运营模式需体现政府主导和市场化运作的有机结合，政府让渡管理权，基金管理运营交由专业化的基金管理公司负责，不干涉基金公司的正常运作，最大限度地发挥基金公司的专业优势。

完善基金的绩效评价体系要兼顾引导基金的政策效益和经济效益，对基金管理团队制定市场化的考核激励机制，设立一个综合投资绩效评价体系，比方说通过运作合规、管理科学、经济及社会效益等三个方面对基金相关人员进行考核。

产业基金按照有限合伙制组建，基金公司不仅负责管理运营，也要负责募资出资，从而建立起国有资本和社会资本风险共担、利益共享、相互制约的共同体，从机制体制上保证了国有资本的使用效率和效益。

3.混合制产业基金对区域双创的积极作用
政府引导的产业基金是有效增加创业投资资本供给，引导社会资本投向双创企业的重要政策工具。

政府引导的产业基金如果以创新型企业为主要投资对象，通过扶持创新能力强、市场前景好的中小企业，给市场一个较强的政策导向，其示范效应将引导和带动社会资本对双创企业的投资。

政府引导基金作为一种公共资源，设立目的具有政策性与多元性。

大力发展政府引导基金不仅能够落实国家宏观产业政策，还能引导社会资金流向，充分放大引导基金的杠杆效应，优化资金配置，形成资本供给和集聚效应。

在大众创业、万众创新的背景下，面向双创和产业结构调整的政府引导基金的设立，无疑对中小企业创新、战略型新兴产业发展、推动地方经济发展、吸引更多的人才参与到地方创业就业起到巨大推动作用。

当前，国内创业早期企业普遍存在较高的投资风险，初创企业融资困难的问题普遍存在，而投资机构偏好投资中后期
的企业，在资本市场普遍出现投资企业阶段不均衡的现象。

通过设立面向双创企业的政府引导基金，充分利用政府信用与资源优势，为社会资本投资规避了一定的风险，引导投资机构投向种子期、初创期企业，实现政府资本和社会资本相互依赖与促进发展的创投体系。

2015年1月14日，国务院决定设立总规模400亿元的国家新兴产业创业投资引导基金，重点支持处在“蹒跚起步”阶段的创新型企业，从而推动大众创业、万众创新。

这项国家级创投基金的到来意义重大，也许就在不远的将来，在这个400亿元体量的资金“蓄水池”里，就能孕育出下一个中国版的“阿里巴巴”。

此外，受此政策驱动作用，地方政府扶持方式正由过去的资金扶持向设立专项产业引导基金扶持转变。

2015年9月1日，李克强总理在国务院常务会议上决定设立国家中小企业发展基金，决定从中央财政协调整合出资人民币150亿元，吸引金融机构、国有企业、民营企业、地方政府等方面共同参与，采用创新机制发挥引导基金的杠杆作用，撬动更大规模的社会资本投入，建立总规模600亿元的国家中小企业发展基金。

通过设立母基金、直接投资基金等，着重支持种子期、初创期成长型中小微企业发展。

根据市场原则，基金将采取有限合伙制，其基金设立、募资、基金管理、基金收益分配、退出机制等完全依据市场化操作。

通过社会出资人优先分红、国家出资收益适当让利等措施，达到吸引更多社会资本参与、全面激发中小微企业的创新创业活力的目的。

综上所述，政府引导的产业基金在科技成果转化、产业基础设施建设和产业并购方面都有重大的发展机遇，各地政府引导的产业基金的设立，将吸引更多的社会资本进入创业投资及新兴产业。

在双创的时代，政府引导基金的角色和定位也发生了新的变化，原来政府对市场的作用是一般影响的作用，现在政府通过政府引导的产业基金能够为区域的产业升级、区域的产业结构提升做引领者和服务者，也就是作为产业组织者的一员的身份来出现，这就是政府引导的产业基金在双创的年代提供了政府新的对经济进行调控的手段和方式，使其从原来的促进者变成了现在的产业组织者的一员，来支撑和引领产业政策，来使区域的产业发生巨大的变化。

4.混合制产业基金对促进区域地方经济发展的价值
当前经济增速放缓成为常态，楼市风险、地方债风险、金融风险等潜在风险呈显性化，提速换挡、转型升级成为主导，产业结构正迈向服务经济引领的新阶段。

产业投资基金本质上是一种融资媒介，基金设立形式灵活，汇聚资本功能强，产业基金投资将作为地方政府转变经济增长方式、激发产业增长动力的重要抓手，在城镇基础设施和公共服务领域的建设、地方经济企稳、产业结构创新发展过程中的作用凸显。

（1）拓展地方政府项目融资方式
地方政府通过设立母基金，吸引银行、保险等机构和其他社会资本以股权方式介入项目公司，从而减轻财政压力，开拓融资渠道，解决建设资金缺乏的问题。

通过政府产业基金的引导，有利于进一步撬动城镇化所需民间投资，丰富城镇化融资渠道，提升基础设施投融资效率；当前产业基金的应用范围更加广泛，能够有效使用财政资金，激发社会资本更好地参与公共基础设施项目，从而帮助地方政府提供丰富的公共产品。

（2）降低和分散地方政府项目风险
通过采用PPP模式的产业基金，政府和社会资本通过相应的合同约定，可以对地方项目在投资、建设过程中各个环节的相关责任进行明确划分，这有利于降低和分散项目实施风险，提高地方政府项目建设的效率和效益。

通过PPP模式，在项目开始阶段就可以引入社会资本，基于社会资本自身先进的技术和管理能力，提前对项目的相关风险进行识别，进而采取有效的风控管理。

地方政府通过公开招标方式引入的企业一般都具有较强的风险控制能力和资金实力，政府和社会资本可以发挥自身优势在项目的不同阶段管控相应风险，降低和分散风险，提高资金利用效率。

（3）减轻地方财政负担，化解存量项目债务
过去，地方政府大部分基础设施建设都由地方城投公司负责融资、建设和运营，使得地方政府的债务压力持续扩大，持续的财政输出不可持续，将进一步影响城投公司的银行贷款和债券发行。

通过设立产业投资基金，一方面可表外融资，降低资产负债率，解决资金问题；另一方面可通过产业基金介入存量项目，由产业基金设立的项目公司参与已到回购期的BT类项目中，政府通过授予特许经营权调整支付期，以有效减轻短期偿债压力。

近几年的一个明显趋势是：产业基金作用越来越大，全国各地产业基金数量也越来越多，对招商引资和产业发展的撬动效应越来越明显。

第一，解决地方基建融资问题，带动城镇化建设，提升土地价值。

在产业投资基金模式下，地方财政以较小比例的股权加入投融资项目，改变了以自身信用为投融资项目提供隐形担保的传统投融资模式。

地方政府可开展项目特许经营和收取附带权益，有利于进一步撬动城镇化所需民间投资，从而解决地方融资问题，提高财政资金的投融资效率。

完善地方产业基础配套设施，提供丰富的公共产品，带动城镇化建设，提升招商引资能力，吸引农村人口就业，推动土地增值。

第二，丰富城镇化融资渠道，形成产业资本有效供给。

企业尤其是创业企业投资周期较长，
企业发展不确定性因素多，完全依靠市场机制无法有效解决企业发展融资问题。

政府通过设立产业基金，可丰富城镇化和产业发展融资渠道，以隐形政府信用吸引社会机构、国内外民间资本投入城市和地方产业发展所需，从而有效改善目前产业资本供给结构，也为企业投资提供了优质的资金来源渠道。

第三，优化产业资源配置方向，切实落地实施国家产业政策，推动地方产业转型升级发展。

目前，我国产业投资者对于研发周期较长、产业化难度大、成长期较长的节能、生物、医药、环保等领域项目投资偏少，偏好于投资期短、回报见效快的项目。

国家产业政策所鼓励的产业调整和发展方向没有得到产业投资的有效支持。

因此，政府信用吸引民间资本，通过设立政府引导的产业基金，能够优化产业资源和社会资金的配置方向，使国家产业政策所支持的战略性新兴产业得以快速发展，推动地方产业创新发展、结构调整和转型升级。

第四，完善产业基础设施，打造地方新兴产业生态。

政府引导的产业基金是政府成为区域产业引领者和服务者的重要支撑，地方政府要发展特定产业，就必须先把产业基础设施建设完善，使区域具备发展特定产业、吸引特定产业聚集的潜力和优势。

众创空间、公共技术服务平台、新兴产业园区和产业人才培训等都属于产业基础设施的范畴，地方政府通过在一个区域产业上做产业基础设施投资的布局，将使政府引导的产业基金具有很强的战略性和回报性。

第五，协调区域经济发展。

在市场经济环境下，市场机制的效用会逐渐造成区域间资源要素分配不平衡。

当前我国中西部地区的经济发展总体上落后于东部地区，经济较好的东部地区在产业和金融资源获取上更容易得到市场的青睐，从而导致中西部地区更加难以获得产业发展资源，区域间的经济差距也会随之扩大。

政府引导的产业基金的设立，将在很大程度上帮助中西部地区的发展，政府通过产业基金可有效引导社会资金投资于经济薄弱地区，为中西部地区引进更多的优质投资项目，有利于协调区域间经济发展的平衡性，对中西部地区城市生态、生产、生活的和谐发展具有重要的推动作用。

三以双创云城产业发展基金为抓手共建区域双创生态体系
在大众创新、万众创业的国家政策鼓励的背景下，赛伯乐投资集团定位为“中国科技产业发展服务集团”，致力于为中国科技产业发展插上互联网和金融的翅膀。

1.双创云城的特色
双创云城，作为赛伯乐最重要的城市合作项目，是赛伯乐集团与地方政府共建的致力于新兴
产业发展服务的平台，是通过“科技+资本+国际化”完善城市环境基础设施，打造以云计算和大数据为抓手的新一代互联网基础设施，支持推动大健康、教育、新能源、智能智造、节能环保、文化旅游和智慧城市等城市高科技产业发展，引导传统产业转型升级，促进新兴产业发展壮大，提升城市创新创业氛围，为区域创新经济发展注入原动力，打造产业发展平台，从而为区域经济的发展奠定坚实的产业基础，构筑产城融合、产教融合和文旅融合的新型城镇化产业生态。

（1）双创云城生态系统。

双创云城是集聚整合供给侧改革要素和新兴产业发展服务要素的平台，是赛伯乐和地方政府共同搭建的以“大数据+人工智能”为核心的、服务于新兴产业引入和落地的产业互联网新一代基础设施。

双创云城运营公司通过提供一系列企业服务引擎BaaS，即“Business Engine as a Service”，有力推动地方经济在资金、人才、科技的聚集，广泛应用于大电商、大旅游、大健康、大教育、大农业、大金融等现代服务业以及区域特色产业的转型升级。

（2）双创云城的商业服务引擎。

赛伯乐双创云城项目将构建区域双创要素集聚平台，助力地方政府构建完整众创生态系统，集基础设施、人才培养、创业服务、产业集群、小微金融、生态配套等于一体的生态链，以“双创云城运营公司+双创云城金融服务平台+产业基金+众创大厦”为落地载体，为区域创新经济发展注入原动力，加速新兴产业的引入和当地产业生态圈和创新创业服务生态圈的培育，引导传统产业转型升级，促进新兴产业发展壮大，提升城市创新创业氛围。

2.双创云城主要建设内容
（1）产业基金。

为支持双创云城落地，扶持当地创新创业，推动地方产业转型升级，赛伯乐与地方政府共同发起设立赛伯乐（区/县）产业基金（以下简称“基金”）。

赛伯乐作为基金管理人，承诺按一定比例出资。

双方约定部分资金投向双创云城项目建设及运营，基金主要围绕双创云城落地及相关产业项目展开投资，同时结合区域经济发展情况和产业基础，就城市产业互联网基础设施建设、互联网金融、旅游、职业教育、健康医疗、现代农业、智能制造等领域积极进行投资。

该基金作为赛伯乐基金体系的一员，在赛伯乐体系下共享赛伯乐品牌、项目和增值服务等资源。

（2）产业生态基础设施。

打造以云计算和大数据为抓手的新一代互联网基础设施，支持推动大健康、教育、新能源、智能智造、节能环保、文化旅游和智慧城市等城市高科技产业发展。

主要包括三方面内容：一是提升特色产业运营效率和政府管理效率的移动协同、人才培养、小微企业服务等云应用，二是支撑大旅游、大健康、大电商等产业数据汇总和分析的人。