划拨土地使用权评估的几点思考

受政策的影响，划拨土地使用权评估一直是估价师争论比较大的问题之一，对划拨土地使用权评估的理解可谓是智者见智、仁者见仁。

《城镇土地估价规程》（GB/T 18508－2014）在划拨土地使用权评估方面，仅对各评估方法的技术要点进行了约定，针对性不强。

笔者认为，划拨土地使用权的评估不能一概而论，除依据国家法律、法规、政策规定外，还需参考当地土地管理相关规定、惯例并结合评估目的具体分析。

划拨土地使用权的定义
我国的土地有偿使用最早出现
在1987年的深圳，是随着改革开放逐渐深入而发展起来的。

在此之前，我国的土地大多是无偿使用的，因此，早期人们对划拨土地使用权的理解就是无偿取得的土地。

1990年5月实施的《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十三条规定：“划拨土地使用权是指土地使用者通过各种方式依法无偿取得的土地使用权。

”原国家土地管理局1992年发布的《划拨土地使用权管理暂行办法》第二条规定：“划拨土地使用权，是指土地使用者通过除出让土地使用权以外的其他各种方式依法取得的国有土地使
用权。

”“无偿取得”也决定了在当时的制度下划拨土地使用权具有两个特点——无限期和不流动。

随着土地有偿使用逐渐推广，土地管理制度不断完善，划拨土地使用权的价值也得到确认，对划拨土地的定义也逐渐完善。

2007年修订的《城市房地产管理法》第二十条规定：“土地使用权划拨，是指县级以上人民政府依法批准，在土地使用者缴纳补偿、安置等费用后将该幅土地交付其使用，或者将土地使用权无偿交付给土地使用者使用的行为。

依照本法规定以划拨方式取得土地使用权的，除法律、行
划拨土地使用权评估的几点思考
文/辽宁中鼎土地房地产评估咨询有限公司 潘涛
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国土资源 2019年6
月号
政法规另有规定外，没有使用期限的限制。

”由此可以看出划拨土地使用权具有以下三个特点：
（1）划拨土地使用权的取得须经有批准权的（县级以上）人民政府依法批准；
（2）划拨土地的取得成本有两种情况，一种是无偿取得，另外一种是缴纳补偿、安置等费用后取得，但无论是哪种情况，其共同点是均未缴纳土地出让纯收益；
（3）划拨土地的使用年期除法律、行政法规另有规定外，没有使用期限的限制。

什么样的土地可以划拨
《土地管理法》第五十四条规定：“建设单位使用国有土地，应当以出让等有偿使用方式取得；但是，下列建设用地，经县级以上人民政府依法批准，可以以划拨方式取得：（一）国家机关用地和军事用地；（二）城市基础设施用地和公益事业用地；（三）国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地；（四）法律、行政法规规定的其他用地。

” 《城市房地产管理法》第二十三条、《划拨用地目录》规定的内容与土地管理法所规定的内容基本一致。

可见，符合划拨供地的，大部分为公益性、非营利性企业，不易直接核算其经济收益，因此，在采用收益还原法评估划拨土地使用权价格有一定的难度。

划拨土地使用权的权能
划拨土地使用权作为国有建设用地的一种供地方式，属于用益物权。

《物权法》第一百一十七条规定：“用益物权人对他人所有的不动产或者动产，依法享有占有、使用和收益的权利。

”第一百一十八条规定：“国家所有或者国有所有由集体使用以及法律规定属于集体
所有的自然资源，单位、个人依法
可以占用、使用和收益。

”从物权
法中来看，划拨土地使用权作为用
益物权的一种，只享有占有、使用
和收益的权利。

《城镇国有土地使用权出让和
转让暂行条例》第四十四条规定：
“划拨土地使用权，除本条例第四
十五条规定的情况外，不得转让、
出租、抵押。

”《划拨土地使用权
管理暂行办法》第五条规定：“未
经市、县人民政府土地管理部门批
准并办理土地使用权出让手续，交
付土地使用权出让金的土地使用
者，不得转让、出租、抵押土地使
用权。

”可见，按照早期的法律规
定，划拨土地使用权是限制流转
的，划拨土地使用权须缴纳土地出
让金变为出让土地后方可处置。

《担保法》第三十六条规定：
“以依法取得的国有土地上的房屋
抵押的，该房屋占用范围内的国有
土地使用权同时抵押。

以出让方式
取得的国有土地使用权抵押的，应
当将抵押时该国有土地上的房屋同
时抵押。

”原国土资源部2004年印
发的《关于国有划拨土地使用权抵
押登记有关问题的通知》规定：
“以国有划拨土地使用权为标的物
设定抵押，土地行政管理部门依法
办理抵押登记手续，即视同已经具
有审批权限的土地行政管理部门批
准，不必再另行办理土地使用权抵
押的审批手续。

”《城市房地产管
理法》第三十二条规定：“房地产
转让、抵押时，房屋的所有权和该
房屋占用范围内的土地使用权同时
转让、抵押。

”第四十条规定：
“以划拨方式取得土地使用权的，
转让房地产时，应当按照国务院规
定，报有批准权的人民政府审批。

有批准权的人民政府准予转让的，
应当由受让方办理土地使用权出让
手续，并依照国家有关规定缴纳土
地使用权出让金。

以划拨方式取得
土地使用权的，转让房地产报批
时，有批准权的人民政府按照国务
院规定决定可以不办理土地使用权
出让手续的，转让方应当按照国务
院规定将转让房地产所获收益中的
土地收益上缴国家或者作其他处
理。

”从上述法律法规中可以看
出，划拨土地可以随着地上物的转
让和抵押而转让和抵押。

随着划拨土地使用权价值的被
确认，划拨土地使用权的权能出逐
渐清晰，其除了拥有占有和使用的
权利外，还有部分的收益权和一定
权限的处分权。

划拨土地使用权的价格内涵
1999年印发的《国土资源部关
于加强土地资产管理进国有企业改
革和发展的若干意见》第三条
（二）规定：“土地资产处置时，
要考虑划拨土地使用权的平均取得
和开发投入成本，合理确定土地作
价水平。

”2001年印发的《关于改
革土地估价结果确认和土地资产处
置审批办法的通知》规定：“企业
改制时，可依据划拨土地的平均取
得和开发成本，评定划拨土地使用
权价格，作为原土地使用者的权
益，计入企业资产。

” 《城市房地
产管理法》第二十条规定：“土地
使用权划拨，是指县级以上人民政
府依法批准，在土地使用者缴纳补
偿、安置等费用后将该幅土地交付
其使用，或者将土地使用权无偿交
付给土地使用者使用的行为。

”由
此可见，划拨土地价格其实就是为
取得划拨土地使用权而支付的代
价，其内涵就是土地的平均取得成
本与开发成本之和。

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划拨土地使用权评估
从划拨土地使用权的概念、权能、价格内涵等方面的分析，可以总结出划拨土地使用权的几个特点：一是划拨土地使用权的取得成本分为有偿和无偿两种形式，共同点是均未缴纳土地出让纯收益；二是划拨土地使用权的使用年限为无限年，准确说是“没有使用期限的限制”；三是划拨土地使用权的占用方式为行政审批，因此受政策干预较大，因为行业性质、政策调整等情况存在随时被收回的可能，权利不稳定；四是划拨土地使用权具有占有和使用的权利，以及部分的收益权和一定权限的处分权；五是符合划拨供地的行业大多为公益性、非营利性的行业，其收益较难确定；六是因划拨土地使用权系以行政分配手续配给，其交易流转在一定程度上受到限制，因此供给弹性小，市场特征不明显，虽然划拨土地使用权没有真正的公开市场交易，但土地取得成本有市场交易。

综合上述划拨土地使用的特点，笔者对划拨土地使用权评估提出如下建议。

1.划拨土地使用权年期的确定
《城市房地产管理法》第二十三条规定：“依照本法规定以划拨方式取得土地使用权的，除法律、行政法规另有规定外，没有使用期限的限制。

”《土地管理法》第五十八条规定：“有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。

……土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的；”可见，划拨土地使用权虽然在法律上没有使用期限的限制，但在划拨土地转为
出让土地后，当土地出让期满时可
被收回土地使用权（没有补偿），
因此推论，土地有偿使用时，土地
使用者享有划拨土地权益的年限与
同用途出让用地的法定最高出让年
限相同。

经调查，在实际工作中，
对划拨土地使用权使用年期的界定
也存在两种情况——有限年期和无
限年期。

笔者综合了若干评估师及
业内专家的观点，认为划拨土地使
用权年期的设定应具体问题具体对
待。

（1）划拨土地没有对年期进行
约定并不能简单理解为无限年期，
而是政府保留了对年期进行进一步
具体设定的权利。

换言之，评估中
对划拨用地年期的界定是政府的权
利；
（2）评估时，应首先看政府与
划拨土地使用者是否有关于年期方
面的特别约定，并审查这些约定是
否合法，如果不合法，应建议政府
主管部门重新设定；
（3）没有年期约定的，要看当
地是否有正适用的相关政策，如果
有，可按政府来设定年期；
（4）没有政策依据时，应综合
估价目的、划拨土地使用权人的性
质、是否需要继续使用土地等情
况，遵循划拨权益的完整性进行设
定；
（5）当划拨土地使用权有偿使
用时，建议设定为有限年。

因划拨
土地权利受限决定了其一旦要用于
经营，进入二级土地市场都必须要
转为有偿使用（出让、租赁、国家
作价出资（入股）、国家授权经营
等几种方式），当转为有偿使用方
式时，土地便有了使用年期的限
制。

从数理可比性的角度看，有限
年期价格与无限年期价格是没有比
较性的，故当划拨土地涉及有偿使
用时，建议设定为有限使用年期。

一般地，其年限的设定与可与国家
法定同类用途用地的最高出让年期
一致；
（6）政府收储目的评估有两种
观点。

观点一：因政府收储属于被动
情况，有约定从约定，无约定按无
限年。

观点二：应考虑被收储方性
质、是否需要继续使用土地等情
况，遵循审慎原则，在符合国家法
律对年期一般规定的基础上，以市
场情况下的年期参照设定：若被收
储方是企业用地，企业用地未来将
是实行有偿使用的，故可按法定年
期设定；若被收储方是公共用地且
需搬迁或异地安置代替的，可按无
限年设定，但应注明产权状况为
“未设定年期”； 若被收储方是公
共用地且不需要继续使用土地的，
可以不设定年期，直接按照成本进
行评估。

总之，在确定划拨土地使用年
期时不能一概而论，应依据合法、
合理、审慎的原则认真分析确定。

2.划拨土地使用权的评估方法
选择
《城镇土地估价规程》关于划
拨土地使用权评估中，对划拨土地
使用权价格评估技术要点规定如
下：划拨土地使用权评估可以采用
收益还原法、市场比较法、剩余
法、成本逼近法和公示地价系数修
正法等；运用适宜方法评估划拨土
地使用权价格时，应重点考虑出让
土地使用权与划拨土地使用权之间
的权利差别对价格的影响；采用收
益还原法评估划拨土地价格，确定
土地收益时，应考虑因权能受限造
成的划拨土地收益与出让土地收益
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的差异；确定还原率时，应考虑划拨土地使用权的处置限制、使用行业限制等的影响；采用市场比较法评估划拨土地价格，应科学选择划拨土地比较案例；采用成本逼近法评估划拨土地价格，应选用正常的土地取得成本、开发成本及合理的利息、利润；剩余法评估划拨土地价格，应注意在划拨土地上开发的不动产，其销售具有严格受限性；通过评估出让土地使用价格扣减土地增值的方法测算划拨土地价格，应科学确定土地增值。

《城镇土地估价规程》中虽然对各评估方法的技术要点进行了约定，但针对性不强，笔者认为在选择评估方法时，还应注意以下几方面：
（1）由于划拨土地使用权无论从供地还是交易，本身就是由政府主导的，因此，在公布了划拨土地基准地价的地方，评估首选的方法应是公示地价系数修正法；
（2）由于符合划拨供地的大多为公益性、无收益性企业，对划拨土地的使用没有收益的期望，只有成本回收的期望（这点从划拨土地内涵上看也是相符的），因此，划拨土地使用权评估比较适宜的方法是成本逼近法；
（3）由于符合划拨供地的大多为公益性、无收益性企业，不易直接核算其经济收益，即便通过寻找市场上相近性质的企业进行比较或采用其他财务技术手段勉强剥离出收益，也无法对精度是否可以满足评估需求进行有效的检验或验证，因此在没有充分的资料时应慎用收益还原法；
（4）在市场比较法中，因划拨土地使用权没有真正的公开交易市场，从而缺乏市场资料，大多案例为企业改制、协议出让等情况政府
处置的价格，因此应慎用市场比较
法，采用市场比较法评估时应科学
选择比较实例；
（5）虽然从现行法律、法规中
可以看出，划拨土地使用权价格相
当于法定最高出让年期的出让土地
使用权价格减去增值收益（出让纯
收益），但这也只是形式上的价格
相等，真正决定划拨土地使用权价
格的是划拨土地使用权权利的大
小，因此笔者认为对划拨土地使用
权评估时，直接评估优于间接评
估；
（6）当划拨地价与出让地价同
时评估时，方法选择不当可能存在
循环论证的隐患。

例如：我们在评
估出让地价时采用了成本逼近法
（出让地价＝划拨地价+增值收
益），同时又评估了划拨地价，而
出让纯收益又是由出让地价减去划
拨地价而得到的，此时就存在循环
论证的隐患。

3.划拨土地使用权的价格水平
《划拨土地使用权管理暂行办
法》第二十六条规定：“土地使用
权出让金，区别土地使用权转让、
出租、抵押等不同方式，按标定地
价的一定比例收取，最低不得低于
标定地价的40%。

标定地价由所在
地市、县人民政府土地管理部门根
据基准地价，按土地使用权转让、
出租、抵押期限和地块条件核
定。

”文件中规定了土地使用权出
让金不得低于标定地价的40%，按
照地价构成内涵，可以推理得出划
拨土地使用权价格不高于标定地价
的60%。

之后全国各地相继出台了
相关规定，比如辽宁省在1995年公
布了《关于印发辽宁省城镇土地基
准地价标准的通知》，在该文件中
就规定了工业、住宅、商业不同用
途的纯地价所占基准地价的比例，
在之后的一系列国有企业改制相关
文件中，也约定了土地所在地没有
实行土地出让金标准的，按照评估
确认地价的一定比例计作国家资本
金或界定为国家股本金。

《城镇土地估价规程》规定，
“划拨土地使用权价格与土地使用
出让金之和为出让土地使用权价
格。

”2006年《关于印发〈招标拍
卖挂牌出让国有土地使用权〉（试
行）和〈协议出让国有土地使用权
规范〉（试行）的通知》规定，
“不改变用途等土地使用条件的，
应缴纳的土地使用权出让金额＝拟
出让时的出让土地使用权市场价格
－拟出让时的划拨土地使用权权益
价格”。

2018年发布的《国有建设
用地使用权出让地价评估技术规
范》规定：“划拨土地办理协议出
让。

使用权人申请以协议出让方式
办理出让，出让时不改变土地及建
筑物、构筑物现状的，应按本规范
评估在现状使用条件下的出让土地
使用权正常市场价格，减去划拨土
地使用权价格，作为评估结果，并
提出底价建议。

”
由于划拨土地使用权的权利小
于出让土地使用权权利，我们可以
知道，划拨土地使用权的价格一定
小于同类用途法定最高出让年期的
出让土地使用权价格；根据上述分
析的地价内涵，在形式上，划拨土
地使用权价格＝法定最高出让年期
的出让土地使用权价格－增值收益
（出让纯收益）。

综上所述，划拨土地使用权价
格受政策影响较大，在评估时不宜
一概而论。

依据合法、合理、审慎
的原则，具体问题具体分，才能使
评估结果更具有使用性。

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