财政库底目标余额管理制度思考——上海市的实践探索

Mono g raphic study•专题研究财政库底目标余额管理制度思考
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—上海市的实践探索
上海市财政局国库处傅鸿
【摘要】财政库底目标余额管理制度是提高国库资金管理效益的有效手段。

本市根据国家要求将“建立财政库底目标余额管理制度”纳入“十三五”财政规划，但从推进进程看，目前进入了瓶颈期。

本文分析了本市建立财政库底目标余额管理制度过程中存在的问题，从分步设定库底目标余额，探索建立逐日现金流预测机制，丰富国库现金管理操作工具以及加强国库现金管理和政府债务管理的协调等方面提出对策建议。

［关键词】财政库底目标余额管理
党的十九大提出，要深化财税体制改革，建立现代财政制度。

财政库底目标余额管理制度，是现代财政制度中国库管理现代化的重要标志。

财政部及上海市的“十三五”财政规划中，均提出要“加快建立财政库底目标余额管理制度，完善国库现金管理制度”，对提高财政资金使用效率、深化财税体制改革、促进国家治理能力和治理体系现代化具有重要意义。

本文对此进行探讨。

一、财政库底目标余额管理制度背景及必要性
2000年以来，随着国库集中收付制度改革的全面实施，各级财政国库资金余额日益增长。

财政收支在预算执行进度上存在的不匹配性，导致国库账户中间歇性资金产生，国库资金的使用效益大幅降低。

如何在保证财政正常支付需要的前提下，减少国库资金余额，提升国库资金的管理效益，成为当前财政部门亟需解决的重要课题。

（一）财政库底目标余额制度背景
财政库底目标余额管理是财政部门在对国库现金流进行集中和预测的基础上，在保证财政正常支付需要的前提下，设定保留在财政国库单一账户中的目标余额，同时通过国库现金管理运作方式维持目标余额水平相对稳定，注重与其他政策的协调,实现国库资金的使用效率及整体公共效益最大化的一系列制度安排。

该制度建立的标志是设定最优库款目标余额（或区间范围），并通过管理手段将库款余额维持在这一目标（或合理稳定区间）o
财政库底目标余额管理制度框架内容主要包括建立国库单一账户体系，完善的现金流预测机制，库底目标余额的设定，丰富的国库现金管理操作工具，以及与货币政策和债务管理政策相协调的手段。

目前我国各级财政的国库单一账户体系已经建立,并开展了国库现金管理试点，其他方面尚处于起步探索阶段。

（二）财政库底目标余额管理制度必要性
财政库底目标余额管理是国库现金管理的核心环节，在当前经济下行压力增大的环境下，如何立足财政国库管理，发挥财政对国家治理的基础和重要支柱作用具有重大现实意义。

有利于提高国库资金使用效率。

随着国库集中收付制度改革的实施，上海市国库资金高速增长，市级从改革初期的几十亿增长到近千亿，虽然通过探索国库现金管理操作，初步建立了国库资金保值增值机制，有效降低了国库间歇资金的规模，但年度内每日库款余额波动仍然较大，国库资金使用效率不高。

建立财政库底目标余额管理制度后，可以最大化地利用国库间歇资金，在保证安全性和流动性的前提下，通过短期投资运作获得的利息收入，可作为财政收入的有益补充，这对节约财政资金、盘活财政资金存量、提高资源配置效率具有重要意义。

有利于提升政府债务管理水平。

一是合理控制政府债务规模。

财政库底目标余额管理制度的建立,在保证国库及时支付和大幅减少间歇资金的基础上,可以更加科学、合理安排地方债发行规模，发挥好资金杠杆作用，从而有效控制政府债务的增长。

二是有效降低借债成本。

建立财政库底目标余额管理制度后，通过积极的国库现金投融资运作，减少市场利率波动和提高市场流动性，加之国库现金管理运作取得的投资收益可以冲抵部分地方债发行成本,从而进一步降低地方债发行成本。

有利于促进金融市场发展。

财政库底目标余额管理制度的建立，搭建了政府与市场之间的桥梁,打通了政府与市场之间的资金通道。

一方面，通过
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国库现金投融资运作激活了财政资金，财政资金存款规模大、稳定性强，既能够优化金融机构负债结构，规范金融机构业务竞争，促进金融机构不断提升管理水平和竞争能力；又能够发挥财政资金撬动作用，引导市场资金积极投向实体经济，为金融市场发展提供示范作用,夯实金融市场发展的基础。

另一方面，由于库底目标余额管理制度的核心是国库多余现金的投资和缺口的弥补，其中缺口的弥补离不开短期地方债的合理大量发行，因此，以此为契机可以极大推动地方债市场的发展完善，从而对增强地方市场的调节功能和金融功能具有重要意义。

有利于进一步提升政府治理能力。

一是有利于提高财政管理水平。

建立库底目标余额管理制度，需要构建准确的预测体系，促使财政部门既要熟悉掌握财政收支规律，也要能够研究分析、准确研判经济发展趋势，从而提高财政管理人员的业务水平和综合素质，进而全面提升财政管理水平。

二是有利于提升政府各部门间协作水平。

合理确定国库最佳现金持有量在不改变各预算单位的财务管理、会计核算和资金自主使用权的情况下,能使资金收、支、使用等管理科学化、规范化、透明化，形成对预算单位的制约，也形成对财政部门自身的制约。

通过促进政府财务管理水平的提高，进而推进政府治理能力的提升。

二、财政库底目标余额管理制度实施中存在的问题
2005年以来，上海市深入贯彻落实财政部相关文件精神，积极推进各项国库管理制度改革。

上海市各级财政均完成国库单一账户体系建设的基础上，作为全国首批试点省市，于2015年启动国库现金管理改革，初步建立了国库现金管理运行机制，并在实践中通过加强现金流预测，对上海市库底目标余额的设定方式、标准等作了持续研究，为建立财政库底目标余额管理制度奠定了基础。

但国库现金管理机制运行至目前，也遇到一定的难题。

上海市建立财政库底目标余额管理制度进入瓶颈期，主要存在以下问题：
（一）财政库底目标余额尚未设定
库底目标余额的设定是综合平衡风险性、流动性和收益性后的结果，取决于国库现金管理制度建设状况、金融市场成熟状况、财政收支波动情况，以及现金流预测的准确性等因素。

上海市财政库底目标余额管理制度处于初步阶段，国库资金管理上仍然是根据预算执行需要的被动管理，对相关现金流数据的分析研究也不到位，财政库底目标余额尚未设定，无法围绕余额目标进行主动管理。

（二）国库现金流预测准确性不高
设置库底目标余额的基础是要有准确的现金流预测。

现金流信息既涉及财政收入的现金流入信息，也涉及各政府部门和单位的财政资金使用的流出信息。

目前上海市现金流流入信息主要依靠税务、海关、人民银行等部门提供。

但现金流出预测难度较大，由于部分预算单位预算执行计划性不强，随意性较大，财政部门预测时，主要是根据年初预算数和月度预算执行进度要求，参考历史数据凭经验测算，与实际流出数差异较大，准确性不高。

（三）国库现金管理工具手段单一
库底目标余额管理体制的建立，需要双向性的国库现金管理工具。

然而现阶段我国地方国库现金管理操作以投资为主，难以满足国库现金管理的双向性操作需要。

目前上海市国库现金管理主要采取商业银行定期存款操作，且存款期限被限定在3个月或6个月，对于1个月以内的库款资金盈余或者短缺，无法通过货币市场工具进行灵活调节。

即使通过提高国库现金流预测能力，设定了库底目标余额，很难在月度间通过管理调控手段，将库款余额稳定维持在合理区间。

（四）库底目标余额管理与政府债务管理不协调
库底目标余额管理与政府债务管理有着密不可分的关系。

库款资金不足时要通过政府举债进行融资，出现盈余时也可以通过债务赎回调节库款余额的波动。

因此，从提高政府公共财政整体管理效益和资金使用效益角度看，库底目标余额管理必须与政府债务管理紧密衔接。

目前两者协调不够。

一是上海市国库现金管理规模和地方债发行规模近年来呈现“双高”局面。

一方面根据发展需要，积极发行地方债筹集资金，年度规模近千亿元；另一方面，财政国库利用间歇性资金实施国库现金管理，年度余额也超千亿元。

二是上海市地方债发行集中于中长期（以3年、5年、7年、10年为主），而国库现金管理操作期限主要为3个月和6个月，期限上错配，难以协调配合。

三、财政库底目标余额制度完善的对策建议
财政库底目标余额管理制度的建立，涉及经济、金融、财政等多个领域，并且依赖金融市场和货币市场的发达程度，虽然不能一蹴而就，但上海市财政部门对国库资金的管理，需要从被动应对转向主
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动管理，着力做好以下工作：
（一）分步优化财政库底目标余额设定
国际上最优库底目标余额一般是按日设定。

上海市考虑到本市库底目标余额管理制度建设刚起步，现阶段确实无法设定最优库底目标余额，当务之急是先建立库底目标余额管理的机制。

在此基础上，再随着金融市场、货币市场的发展而逐步相应完善。

具体由上海市各级财政库低目标余额设定可按照“月、周、日”分步优化的原则推进。

以市级为例，近年来市级月均库款净流出为500亿左右，可先将月度库底目标余额设定为500亿，相应控制区间可设定为400亿至600亿。

如果考虑到外部经济环境变化等因素，可进一步保守地将月度库底目标余额设定为750亿（即1.5个月库款净流出量），相应控制区间可设定为650亿至850亿。

目标余额设定后，再依据外部环境不断进行动态调整和研究分析，借用科技手段加强对影响现金流相关因素的数据搜集和分析，分阶段小幅下调库底目标余额，按照月、周、日的顺序逐步推进至最优库底目标余额。

（二）探索建立逐日现金流预测机制
从国际上看，现金流预测好的国家，一般都是做到按日预测现金流。

如美国地方政府财政国库部门负责预测每日现金收入和支岀情况，为政府提供财务和债务决策服务。

美国的预测主要依靠财政与联储银行拥有完善的数据交换系统，以及预算部门严格执行用款计划管理制度实现。

以此为鉴，上海市可以探索建立逐日现金流预测机制。

一是建立国库现金流预测数据库。

国库现金流波动与宏观经济运行、财税政策调整、金融运行状况等存在很强的内在关联，建立内容丰富完善的数据库可以为模型建立提供的充分数据，提高预测的准确性。

具体实施中，先将财政收支数据与国库现金流信息做好对应关系，再利用外部利息，做好宏观经济、金融数据的积累和外部政策环境等变化对现金流产生影响的分析，为建立预测模型提供数据基础。

二是建立大额资金提前报告制度。

在目前各预算主管部门已建立按季分月用款计划的基础上，进一步要求相关部门和单位提前报备大额国库资金流入及流出计划，方便财政部门及时准确把握国库现金流量情况。

三是建立用款计划执行情况考核制度。

财政部门定期对预算部门用款计划的实际执行情况进行考核，可以采取按计划执行率排名的方式对预算部门进行考核，以此促进预算部门不断提高用款计划的准确性,进而为国库现金流出预测提供准确依据。

（三）丰富国库现金管理操作工具
上海市作为致力于打造国际金融中心的城市，目前有大量的金融机构和相对比较完备的金融和货币市场，有条件在丰富国库现金管理操作工具上取得突破。

在取得财政部政策支持的前提下，拓展国库现金管理操作工具：一是在国库现金管理中引入“商业银行1天和7天通知存款”，弥补月度无操作工具的短板，丰富国库现金管理短期投资工具。

二是适时开展国债或地方债质押回购业务，多元化国库现金管理投资品种。

三是探索研究国库现金管理同业拆借业务。

未来随着货币市场的发展完善，可借助货币市场的高流动性特点，探索国库现金管理市场运作平台，真正实现国库资金市场化运作。

（四）完善地方债发行机制，统筹协调国库现金管理与政府债务管理
库底目标余额管理与政府债务管理的协调，主要是通过政府举借短期债务的发行时间、期限和规模的决定实现。

政府短期债务有利于解决国库临时短期内的资金短缺的需求，有助于国库现金流入和流出的时间匹配，并减少财政对库底资金的需求。

一是建立定期滚动发行机制。

地方债发行时间应与财政收支余缺和波动情况相匹配，通过举债及时弥补库款资金缺口，维持余额平稳。

二是完善本市地方债期限结构。

在目前地方债以中长期（最短为3年期）为主的基础上，研究发行1月期、3月期和6月期的地方债。

此外还可以通过不定期地发行期限仅为几天的现金管理券，满足国库收支出现的临时性资金缺口。

三是研究建立地方债赎回机制。

目前,地方债对财政库底的调节功能仅限于资金筹集方面的单向流动，而在当前存款利率远低于地方债利率的情况下，当库款资金充足时，完全可以通过对部分地方债赎回的方式降低库款、减少成本，从而实现库底目标余额管理的要求。

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