近代中国铁路管理机关的沿革史

近代中国铁路管理机关的沿革史
20世纪80年代以来，国内关于铁路管理体制的呼声日渐高涨，拆分
铁道部是派主张的核心内容。

但历经数年动议，始未成行。

2022年，铁
道部的行政职责划入交通运输部，中国的铁路向实质性方向迈进了一大步。

而实际上，中国铁路管理机关革新自近代以来就出现了，而且变化多端。

这里不妨给大家梳理一下。

近代我国铁路管理机关发韧于晚清时期的“洋务内阁”——总理衙门。

总理衙门是1861年清政府为办理对外交涉事务而设立的中央机构，内设
司务厅、清档房和英国、法国、俄国、美国及海防五股。

其中海防股为1883年增设，职掌统管北洋海防与长江水师，兼管机器制造、新式学堂、电报通讯、铁路、矿业等事务。

由此可见，总理衙门海防股有管理铁路的
职权，应是近代我国管理铁路的第一个机构。

但由于当时中国并无铁路，
而后来创办的唐胥铁路又为开平煤矿管理，因而海防股虽有管理铁路之权，而无行使职能之实。

1885年李鸿章操办的海军衙门成立后，李鸿章“以铁路开通，可为
军事上之补救，奏请将铁路事务划归总理海军衙门管理，奉旨依议”。

1896年清政府为接洽外国借款筑路，特设中国铁路总公司，以公司的形
式办理铁路借款与修路事务。

1898年清政府又将原先铁路行政管理事务
从海军衙门划出，单独设立统辖矿务铁路总局，所有路矿两项事务都由矿
务铁路总局主持。

20世纪的最初几年，我国铁路管理机构几经更迭。

先于矿务铁路总
司转至外务部考工司，后又转至商部通艺司，再至农工商部。

1906年9
月20日，清政府为推动交通业和工矿业的发展，在中央设立邮传部。

邮
传部的主要机构为路政司、船政司、电政司、邮政司、庶务司以及参议厅
和承政厅，其中路政司是管理铁路事务的机构，1907年邮传部将路政司
原有的营业、监理、交涉三科裁撤，改设铁路总局，作为铁路对外交涉机关。

在地方铁路管理上，清末一直以来采取铁路督办制度。

督办之下有总
办与会办，负责具体铁路建设与管理。

在邮传部成立之后，督办虽名义受
制于部，但其权力很大。

1912年民国建立以后，邮传部改称交通部，原设路政司及铁路总局
事务并入交通部路政司，由路政司司长兼全国铁路督办的职务。

1913年
路政司改称为路政局，1914年交通部机构，路政局被裁撤，路政局职能
由路政、路工和铁路会计三司分掌，1916年路政司与路工司又合并为路
政司。

在地方路局管理上，交通部初期仍沿用清末的督办制度。

但考虑到督
办权力过大，构成对路政司的威胁，民国五年（1916）交通总长许世英以“各路组织大多因借款关系，沿用各债权国制度，各不相谋，权限不清，
责任不明，且于交通部管辖各路统一会计上造成许多障碍”，于是年8月
颁布《国有铁路管理局编制通则》，在已成的营业路设立管理局，未成路
设工程局，使地方路政渐趋一致。

督办渐被裁撤。

总体来看，至20世纪20年代交通部时期，我国铁路中枢机构已基本
完备，中央由交通部路政司统管全国路权，地方以管理局为主体行使管理、经营之权。

但存在铁路中枢机构级别偏低、内部机构权力分散及地方路局“尾大不掉”等不良现象，使得路政迭受影响，因此建立一个统一、集权
的管理机构大有必要。

南京国民政府成立后不久，就发布文告称“文明国家对于铁道事业类
多设专部，为贯彻总理铁道政策，着手设置铁道部，以期计划之实现与发
展”。

言下之意是铁道部的设立既是文明国家所通用的做法，也是为实现
孙中山铁道政策的选择。

而事实上，国民政府当时要设立铁道部是由多重
因素共同促成的。

除上述因素外，也有社会经济发展和巩固政治的需要。

南京国民政府成立之前的中国，社会经济发展基本处于停滞，铁路也
在战争中被破坏不堪。

在这种情形之下，整理与原来旧有的制度是必要的，而且只有通过制度革新才能促进铁路事业的发展，才能适合经济发展对铁
路的需求，更能巩固现政权的经济基础。

对于国民政府而言，设立铁道部
更重要还在于“正名”。

蒋介石担心自己在南京另立的新政府“名不正言
不顺”。

为此，南京国民政府成立之初便标榜自己的“正统”出身。

1928
年11月国民政府宣布整理国民经济，振兴实业，声称秉承孙中山“交通
为实业之母，铁道又为交通之母”的“遗教”，“深知铁道为交通之主要
工具，且为实业发展之根基”，“自训政开始之以还，全国上下均以为非
依照总理实业计划实行建设工作，不足以符革命之本旨，而建设工作，又
以交通为首，铁道之建设，则尤为当务之急焉”。

而孙中山在其铁路建设
思想中，一再主张铁路要实行中央集权，实行国家控制，方能获得发展。

故而，为增强中央权威之目的，为标榜身份之“正统”考虑，重视铁路建设，加强对铁路控制，急需设立一专职部门来实施。

1928年11月1日，铁道部正式挂牌成立，同日启用印信，开始办公，并以孙中山的儿子孙科为第一任铁道部长。

铁道部成立之初，其内部的主
要行政机构计有总务、理财、管理和建设四司，以及秘书和参事两厅。

各
司又分设多科，各厅则分设多股。

1929年铁道部对各行政机构的名称和
内部设置进行了调整和增删，将理财、管理和建设三司分别改称财务司、
业务司和工务司。

财务司保留原有的总务、计核和统计三科，取消原理财
司所设的会计科，将会计科职能移给总务司；业务司与工务司下设科室与
原来的管理司、建设司相同；总务司原设的机要、编译两科改为机要室、
编译室移属于秘书厅。

另外，铁道部陆续增设卫生处、联运处和驻沪办事处，及各种专业委员会。

1932年，为指挥和监督国有铁路警察行政事宜，铁道部在部内设立路警管理局，统一指挥铁路警察。

至1936年6月，铁
道部中央组织系统包括总务司、业务司、财务司、工务司、秘书厅、参事厅、技监室、顾问室、联运处、会计长办公处、路警管理局及14个专业
委员会。

在地方路局的管理上，铁道部通过设立直辖管理局或管理委员会进行
管理。

1929年颁布《直辖管理局组织规程》和《直辖管理委员会组织规程》。

1935年，铁道部直辖的国有铁路管理局或管理委员会，包括京沪、沪杭甬、道清、正太、平汉、平绥、南浔、北宁、陇海、广韶、湘鄂、津浦、胶济等十二个铁路管理局和管理委员会。

铁道部又根据各管理局路线
的长短和营业状况将路局分为三等，其中北宁、京沪、沪杭甬、津浦和平
汉五个铁路管理局为一等局，平绥、陇海、广韶和湘鄂铁路管理局为二等局，其余为三等局，胶济铁路管理委员会为一等路。

铁路管理局一般设有
总务、车务、会计、机处和工务五处，处下设若干课。

另外，在新建铁路方面，铁道部则设立工程局或工程处实施管理。

工
程处、工程局一般设处长、局长一人，处长、局长之下设总工程司与副总
工程司，并设有总务课、工务课、会计课、材料课、工务段和机厂等。

1930年代铁道部前后设立工程处或工程局有沧石、包宁、粤汉铁路株韶段、陇海铁路潼西段、陇海铁路西段、苏嘉铁路、成渝铁路、湘黔、湘桂
等11处。

国民政府时期是近代中国铁路事业发展最快的时期之一，不仅铁路里
程有了较快增长，而且铁路运营的效率也有提升，管理制度也基本上成形。

但好景不长，1937年底，随着抗战的扩大，日军已进逼中国首都南京，
铁道部随国民政府迁至武汉办公。

为增强对战时运输的管理，国民政府决
定对交通体制进行调整。

1938年1月国民政府公布《调整中央行政机构令》，将铁道部所管事务统一归并交通部，原铁道部长张嘉璈任交通部长。

抗战胜利后，国民政府交通部调整各地方铁路管理的体制。

1946年3
月宣布全国铁路实行干线区管理制。

设有平津区、津浦区、京沪区、浙赣区、粤汉区、湘桂黔区、平汉区、陇海区、昆明区和晋冀区等铁路管理局，管理本区干线及其支线。

另在东北设有特派员办公处管辖锦州、沈阳、吉林、齐齐哈尔和牡丹江五个铁路管理局。

解放战争期间，中共在占领区也推行按区管理铁路的体制，并先后筹
设过东北区铁道部和军委铁道部。

中华人民共和国成立后，军委铁道部改
称中央人民政府铁道部，滕代远担任新中国的第一任铁道部部长。

从此，
中国铁路揭开了新的篇章。