快递包装物回收利用的制度困境与规范进路

2018年,我国快递业务量首次突破500多亿件,超过美、日、欧发达经济体之和;2019年增至635多亿件,累计收入约749.80亿元;2020年受新冠状疫情影响快递业务量显著增加,1—11月高达742亿件,收入约965亿元,同比增长21.3%。

①快递业的发展为国民经济总量的增加和公众就业贡献了重要力量,但是也增加了生活垃圾的处理负担,因为快递包装物存在高投入、高耗能、过度包装、包装规格过多、低质量、循环利用技术落后、回收利用率低等现实问题。

在我国特大城市中,快递包装垃圾增量已占到生活垃圾增量的93%,部分大型城市这一数字也达到85%至90%,已成为生活垃圾增量的主力军,而快递包装物总体回收率不到20%,纸板和塑料的实际回收率不到10%。

[1]大部分废弃的快递包装物被当作生活垃圾,不仅占用大量土地和空间资源,而且污染破坏生态环境,现已成为新生社会问题,如何将其充分回收利用是亟需解决的问题。

快递包装物与传统生活垃圾不同,大部分具有高回收性和可利用率高的特征,其中纸箱、塑料袋、内部缓冲物、编织袋等相比家庭餐饮废弃物有更高的回收价值和回收便利性。

目前学界将快递包装物回收利用问题统摄于生活垃圾分类回收利用的视域下予以关注,但是快
南通大学学报·社会科学版
第37卷第2期
双月刊2021年3月出版
快递包装物回收利用的制度困境与规范进路
秦鹏,徐海俊
(重庆大学法学院,重庆400044)
摘要:在当下回收利用机制下快递包装物已成为新型环境公害,其根源在于:一是社会主体基于非环保的资源认识和消费理念,将具有固定物特质的快递包装物错置为消费物导致垃圾围城涌现;二是生产者未全面履行生产者延伸责任、大部分使用者未承担污染者付费责任导致责任分配失衡;三是整体制度形成了奥尔森困境。

基于奥尔森集体困境破解方案、《民法典》及新修订的《固体废物污染环境防治法》为快递包装物的绿色化和回收利用提供的规范基础,建议法律制度体系更新立法理念、规范法律概念的使用、完善激励性和强制性规范、加强政策与法律的互动,将快递包装物作为共享物品来供给、优化回收利用路径、平衡回收责任分配、促进资源回收利益的合理流动。

关键词:快递包装物;回收利用;生态消费;奥尔森困境;共享物品
中图分类号:D922.68文献标识码:A文章编号:1673-2359(2021)02-0109-13
①数据来源于国家邮政局的快递发展指数报告和国家统
计局的快递年度数据。

收稿日期:2020-12-20
作者简介:秦鹏(1969-),男,山东高青人,重庆大学法学院教授,博士生导师,法学博士;徐海俊(1992-),女,甘肃临夏人,重庆大学法学院博士研究生。

基金项目:教育部人文社会科学重点研究基地重大项目“生产者责任延伸制度的理论与实践”(14J J D820009);国家社会科学基金项目“环境健康风险权衡规制的法律构造研究”(20X FX018)
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递包装物回收利用路径具有相对的特殊性,与生活垃圾分类回收利用的路径不完全相同。

快递包装物的特殊性在于商家、买家及运输者对其最大的追求是在流通中实现对商品运输的保护与支撑功能,各主体并不真正追求对它完全独立的物权所有,而是追求它的用益权能。

因此,快递包装物具有共享物品的潜在性能,若能从生产、流通、终端消费等过程有效阻断它演变为生活垃圾的可能,便可有效实现生活垃圾的资源化、减量化,所以本文尝试在制度层面对该问题进行有益的探索。

一、快递包装物回收利用的实践困境
从社会系统论来看,社会问题的产生是社会系统运行不佳的结果,其并非由某一系统运行不畅所致,而是构成社会系统的各子系统相互激扰与信息过渡的结构耦合之结果。

[2]快递包装物之所以成为垃圾围城的主力军,是法律法规、市场培育、技术研发、环境伦理、生活习惯等等各系统要素彼此反向作用的结果。

但是,本质上是社会系统的主导者人的关系处理问题,如何破解该难题仍需所涉主体妥善处理各类关系来化解。

快递包装物从生产到最终的垃圾角色定位,主要涉及以下主体:行政主体、快递包装物生产公司、卖家、快递运输公司、菜鸟驿站等各类包裹服务站点、买家等。

以上主体整体可划分为三类:一是以不确定性为特点的买家,其不确定性体现在公民、企事业单位和其他生产经营者、国家机关等主体都有可能成为买家;二是各类企业,包括快递包装物生产企业、经营快递业务的企业以及各类卖家企业;三是作为管理者的行政主体。

快递包装物问题是以上三类主体在社会系统运行机制下共同作用的结果,主要包括以下几个方面。

图1快递包装物法律关系图
(一)公众存在认知与消费理念偏差
马克斯·韦伯认为,“个人及其有意味的行动是社会中唯一真实的实在,国家、民族、阶级、文化之类只不过是单个个人的现实的或可能的社会行动的某种发展”[3]14,个体行为是集体行为的前提和基础。

买家是电子商务的主要参与者,其环境保护理念代表了社会主流的资源利用与环境保护共识。

个体正确的生态环境意识和资源循环利用行为对生态环境治理至关重要,但是个体错误环境理念、非环保性的生产消费行为对生态环境治理亦极具破坏性。

从认知角度来讲,物与垃圾是两个不同的概念,物的定位侧重客观存在性,垃圾的定位侧重物之性能,即无用性。

换言之,垃圾就是有用性能极低或者当下没有利用性能的物。

某种特定物蜕变至垃圾是有用性能持续降低的过程,垃圾理论上是物充分发挥了其有用性、自身有用性极低或无有用性的物,然而众多研究者在定义上将快递包装物直接称为快递包装垃圾。

事实上,快递包装物并不完全都
是秦鹏,徐海俊
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垃圾。

实践中大部分包装纸箱等是可以不采取二次加工便可循环利用的资源。

所以,快递包装物不应等同于快递包装垃圾。

公众在认知中若对快递包装物没有循环利用的资源意识并将其直接定位为垃圾,在实践中便难以通过社会行为形成快递包装物循环利用产业。

生态消费是一种生态化的消费
模式,要求适度、公正、责任消费。

责任消费要求个体的消费行为要控制在地球环境的可容纳量和资源确能承受的范围之内[4]34,个体的消费行为对环
境容量的占用不超过正当合理范围并节约资源是其应有之义。

快递包装物合理回收循环使用相比作为垃圾更能降低对环境容量的占用并节约资源。

生态消费与资源的社会性特征紧密相连,两者从不同的角度强调合理使用并节约资源。

资源社会性理念的基本内涵是个人或集体所有的资源都为全社会共同所有,个体或集体对资源的利用应当使社会整体福利增加[5],公众有合理利用和节约资源的义务。

当下严重浪费可循环利用的快递包装物的社会行为,与资源的社会性和生态消费理念明显不符合。

一是大部分快递包装物具有明显的回收利用价值而不回收属于明显的资源浪费;二是快递包装物在流通终端由个体或团体所有,但是快递包装物资源仍属于社会共有,社会应当对资源进行妥善利用,而不是任由个体将其当作生活垃圾丢弃造成社会资源的浪费。

(二)各企业逃避回收利用责任
各类企业是电子商务的重要主导者,快递包装物的整个流通环节需要快递包装物生产公司、卖家、快递运输企业、菜鸟驿站等企业协同合作,快递包装物沦为环境公害与以上各企业的资源使用与环境保护理念、生产交易消费行为紧密相关。

快递包装物的使用者主要有
卖家和快递运输公司,他们对快递包装物的定位不仅仅是承担物理性能的一般物,而是绝佳的流动型免费广告宣传载体。

电子商务中卖家和各类快递运输公司在快递包装生产、使用、消费链条中拥有主导地位,包装物生产企业在符合包装生产
工艺标准的前提下,以使用者的需求为准则进行包装物的量身定做。

以快递纸箱和塑料袋为例,卖家对快递包装物苛求广告宣传作用,迫使快递包装生产企业在源头生产中侧重满足客户需求,生产出携带不同企业特有广告宣传内容的包装物,但是带有特定广告宣传用语的包装物进入市场完成第一次流通后,大多数便失去了再次流通的可能性。

因为除了本企业和部分公众外,其他企业一般不愿意使用带有他人广告宣传用语的包装物,只能当作垃圾处理,在一定程度上阻碍了快递包装物的回收利用。

快递包装大多是二次包装,一般商品都有原始包装,快递包装物真正的价值和功能在于流通过程中为商品提供支撑和保护。

卖家基于自家商品对快递包装物支撑和保护作用的需求度,在成本利益的考量下确定了不同的质量、大小标准,导致快递包装物完成第一次流通后回收利用价值不同,优质的快递包装物在完成第一次流通后仍有较大的回收利用价值,而其他劣质的则反之亦然,也一定程度上阻碍了回收利用。

99号,下文简称“国办发〔2016〕99号”)提出,“生产者责任延伸制度是指将生产者对其产品承担的资源环境责任从生产环节延伸到产品设
计、流通消费、回收利用、废物处置等全生命周期的制度”,即生产者对产品的环境责任并非仅包括回收处置责任,而是包括源头预防、过程控制、末端回收利用及处置责任。

快递包装物生产企业一是在生产时偏重满足其客户的广告需求,生产出携带广告宣传图文的包装物,未履行源头预防责任,一定程度上从源头阻碍了回收利用;二是生产企业将产品交付使用者后,通过制度型奥尔森困
境逃避对产品的回收责任,未履行生产者延伸责任制度要求的回收利用、废物处置环境责任。

(三)市场和政府未能有效配置快递包装物资源
市场和政府是资源配置的两种方式,彼此相辅相成、共生互补,市场决定、政府有为是二者关
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系的合理定位。

《关于全面深化改革若干重大问题的决定》和党的十九大报告一脉相承地坚持“要使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”。

但是,在快递包装物回收利用资源的再配置问题上市场处于失灵状态,政府的引导调控也存在不足。

当下快递包装物
回收利用系统由拾荒者、部分快递代收发商、部分清洁工作者以及部分终端消费者构成,快递包装物的回收价值由以上主体自主决定。

以纸箱为例,以上主体通常情况下有两种处理方式:一是基于自身需求进行储物、邮寄等形式的循环利用;二是对自己无法循环利用的纸箱当作垃圾或者废纸处理掉,因为市场尚未将快递包装物置于资源市场的流动链条中,并不存在其他流通机制可以将其当作商品去换取交易价值。

以上主体对快递包装物的循环利用有限,难以将自身消费的快递包装物全部循环利用。

强和优化公共服务、推动可持续发
展、弥补市场失灵是政府职责所在,当下废弃快递包装物回收市场未能形成,不单因市场失灵,也因政府引导调控的失效所致。

学者指出当下法规体系不够健全、城市固体废弃物管理体制九龙治水是垃圾分类回收利用市场难以形成的致因。

[6]市场与政府不只是补充关系,更有互为支撑、相互转化的交叉关系[7]。

某个交易市场的萌发与形成源于自身动力和外在动力,自身动力源于市场价值规律的运行,外在动力源自政府的引导。

在市场价值规律失灵的情况下,政府通过治理工具的引导调控培育快递包装物回收利用市场尤为重要。

二、快递包装物回收利用困难的制度成因
法律制度作为利益协调分配的主要方式,法律文本是对利益进行配置和固化的理性呈现。

法律法规的权益分配规则引导社会经济利益的互动流通和产业发展的兴衰成败,快递包装物沦为公害更多在于治理制度自身存在缺陷,难以引导利益合理流动来实现资源循环利用、保护生态环境的目的。

(一)法律概念使用凌乱,难以充分展现绿色发展原则
基于领域法学的视角,现行法体系与快递包
装物回收利用直接相关的基础制度是由《环境保护法》《固体废物污染环境防治法》(下文简称“《固废法》”)《循环经济促进法》《城市生活垃圾管理办法》等等的相关规范共同构成。

但是,以上法律法规文本对同一法律关系的客体在概念表述上略有不同,形成了以不同的概念表述为基础的规则体系(具体详见表1)。

快递包装物在《环境保护法》中属于文本所称的废弃物,在《固废法》中属于文本以“固体废物”为概念基点、以其产生路径和性质延伸而来的“生活垃圾”“工业固体废物”“建筑垃圾”“农业固体废物”“危险废物”等,在《循环经济促进法》中根据具体适用条件属于文本所称的“废弃物”“废物”“生活垃圾”“包装物”,在《城市生活垃圾管理办法》中根据具体适用条件属于本文所称的“生活垃圾”“固体废弃物”“危险废物”,在《城市市容和环境卫生管理条例》中根据具体适用条件属于文本所称的“垃圾”“生活废弃物”。

虽然根据文本、体系、目的等法律解释方法能够实现规范的适用,但是概念的凌乱使用易于引起法律适用的困惑。

因为即便是极度专业化的法律概念,当它们在法律适用中被构造和完善时同样要在外部经验世界中拥有对应的事实关系和状态[8],概念的凌乱使用极易导致治理中规制对象的对应性的错置。

很明显“废弃物”“废物”“固体废物”“生活垃圾”“包装物”在语义层面的内涵与外延不同,他们具体对应的客观物体也不完全相同。

其中除了“废弃物”“包装物”外,若无术语解释其他概念,从语义上来看规制的客体是不具有可利用价值的物质,难以从概念界定中看到深蕴的绿色发展理念。

(二)具体法律制度缺乏激励性和强制性规则,责任分配失衡
我国关于快递包装物的规定在法律法规层面主要由基本法和专项法律法规构成。

当下快递包装物问题与其基础制度和专项制度直接相关,基础性制度是指由基本法规定的与快递包装物相关的法律规范体系,主要指生活垃圾分类回收制度。

专项制度是由专门法规定的与快递包装物相关的
秦鹏,徐海俊
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法律规范体系①。

根据梳理,基本法层面直接涉及
快递包装物规定的有2020年修订的《固废法》第68条、第69条、《循环经济促进法》第15条、第19
条;间接相关的规定有《环境保护法》《固废法》《循环经济促进法》《城市生活垃圾管理办法》等的相关条文(具体详见表1)。

专项法律法规层面,直接
分类
法案名称颁布/修订的时间位阶相关条文
主题词与相关性评述
基本法律法规政策
《环境保护法》
2014年4月
法律
第34、36、37、38、40、49、50条废弃物,其中第36、37、38条相关性较强
《固废法》2020年4月法律
第65条
固体废物,废弃物,间接相关
第6、21、30、36、43-56、58-59、92、95、102、111、120、124条生活垃圾,间接相关第68条、第69条快递,直接相关
第68、77、84、105、106、112条
包装物,仅第68、105、106
条与普通快递包装物相关《海洋环境保护法》
2017年11月
法律
第5、12、55、59-62、69、73、85、86、94条不相关《循环经济促进法》2018年10月法律
第35条废弃物,不相关第41条生活垃圾,间接相关第2、4、9、10、12、15、17、19、23、29、30、33、36、37、46条废物,间接相关,通篇以废物为概念基点第15、19条
包装物,直接相关《城市市容和
环境卫生管理条例》2017年3月行政法规第21、27、28、30、
34条垃圾,间接相关第19、21条生活废弃物,间接相关《城市生活垃圾管理办法》
2015年5月部门规章第1-52条生活垃圾,间接相关专项法律法规政策
《电子商务法》
2018年8月
法律
第52条包装物,直接相关《快递暂行条例》2019年3月行政法规第9条包装物,直接相关《关于推进电子商务与
快递物流协同发展的意见》2018年1月国务院规范性文件
第17条
包装物,直接相关
关于加强快递绿色包装标准化工作的指导意见2020年7月部门规范性文件一、总体要求(二);二、
重点任务(一)(四)
包装物,直接相关
《邮件快件绿色包装规范》
2020年6月
部门
规范性文件第5、18、21、22、23条
涉及
包装物,直接相关
其中相关部门规章2部、国务院规范行文件1部,均不涉及快递包装物回收利用问题的规制。

相关部门规范性文件总共48部,其中大部分都不涉及该问题,因此未一一例明。

表1
法律法规快递包装物相关主题词涉及条款梳理
①以“快递”为关键词进行检索,涉及法律1部,行政法规
1部,国务院规范性文件2部,部门规章2部,部门规范性文件48部,部门工作性文件62部,行政许可批复15部,行业规定2部(具体参见下表1),数据以现有有效为准,失效和修订决定等已扣除。

数据来源于北大法宝,网站:ht t p ://ww w.pkul /,2020年11月14日访问。

快递包装物回收利用的制度困境与规范进路
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涉及快递包装物规定的有《电子商务法》第52条、《快递暂行条例》第9条、《关于推进电子商务与快递物流协同发展的意见》第17条、《关于加强快递绿色包装标准化工作的指导意见》总体要求(二)、重点任务(一)(四)以及《邮件快件绿色包装规范》文本。

就对快递包装物问题的规制而言,以上规定重点回应了过度包装、回收利用、国家环境义务及相关主体使用绿色包装义务设定等问题,但是依然存在缺乏激励性规则和强制性规则、回收责任分配失衡且不符合公平原则等问题。

首先,除了《固废法》第68条第1、2款,第69条第2款有对应法律责任条款,其他条款虽然是确定性的义务性规范,却无相应的激励性条款和法律责任条款设置,基本上以倡导性规范为主,缺乏执行力。

其次,强制回收利用的包装物仅以纳入强制回收利用包装物目录为限,而我国《循环经济促进法》规定的强制回收利用名录尚未出台,也就意味着各主体对大部分快递包装物不具有强制回收义务①。

再次,相关法律规定的环保包装使用的义务主体不一,《固废法》第68条第3款规定的是电子商务、快递、外卖等行业,《电子商务法》第52条第3款规定的是物流服务提供者,《快递暂行条例》第9条规定的是经营快递业务的企业和寄件人,《邮件快件绿色包装规范》第3条、第5条规定的是由邮政企业、快递企业、经营邮政通信业务的企业构成的寄递企业。

明确义务主体是环境责任实现的前提,如果义务主体都存在不确定性,那么相关的法律责任的确定性便难以保证。

除了以上问题,还存在一个更重要的问题是回收责任的分配不明确且失衡。

一方面,责任分配不明确。

《固废法》第68条第3款要求电子商务、快递、外卖等行业积极回收利用包装,具体如何分配未提及,责任分配不明确。

另一方面,责任分配失衡。

《快递暂行条例》第9条规定经营快递业务的企业采取措施进行回收,从体系解释来看经营快递业务的企业是指符合《邮政法》第52条、第53条规定并依法取得快递业务经营许可证的法人,如顺丰、中通等等企业。

但是,在电子商务中,卖家、买家、快递运输企业、菜鸟驿站、快递包装生产公司等民事法律关系主体与快递包装物息息相关。

快递包装物生产公司是生产者,快递运输企业和卖家是快递包装物的定做者和主要购买者及使用者,它们与快递包装生产公司之间形成承揽合同关系或者买卖合同关系。

卖家、买家与快递运输企业之间是运输合同关系,卖家与菜鸟驿站等收发点是保管合同关系。

其中快递运输企业、卖家、菜鸟驿站都是快递包装物的使用者,买家是终端消费者,其他主体为终端消费者提供服务以实现自身利益的追求,其利益的实现也无法脱离快递包装物的辅助,以上使用者和消费者都是快递包装废弃物或污染的生产者。

根据《民法典》第9条、第509条规定的环保附随义务和《固废法》设定污染者负担原则与回收义务以及生产者责任延伸制度,以上主体都应参与到快递包装物回收利用的治理过程中而非仅由经营快递业务的企业承担。

从间接相关的法律制度来看,2020年《固废法》的修订对现行法律法规关于废弃物、垃圾、生活垃圾等的相关规定进行了高度吸纳和整合,特别是《环境保护法》《循环经济促进法》《城市市容和环境卫生管理条例》《城市生活垃圾管理办法》的规定。

根据《立法法》规定的相关法律法规适用原则,一是作为法律的《固废法》,其效力高于《城市市容和环境卫生管理条例》《城市生活垃圾管理办法》等行政法规规章,具有优先适用性;二是作为同一机关制定的《固废法》《环境保护法》《循环经济促进法》,三者关于生活垃圾的规定不一致,根据特别规定优先于一般规定,新的规定优先于旧的规定,《固废法》都具有优先适用性。

因此本文关于生活垃圾分类回收利用问题,重点解析《固废法》和地方生活垃圾管理法规相关规定。

从《固废法》和地方生活垃圾管理法规来看,快①《固废法》第68条规定“生产、销售、进口依法被列入强
制回收目录的产品和包装物的企业,应当按照国家有关规定对该产品和包装物进行回收”,其中国家有关规定是指《循环经济促进法法》第15条的规定,而第15条第4款规定“强制回收的产品和包装物的名录及管理办法,由国务院循环经济发展综合管理部门规定”。

强制回收的产品和包装物的名录及管理办法笔者在写作过程中查找未果,向国家发展和改革委员会申请信息公开,于2020年12月得到的回复是该名录及管理办法尚未出台。

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