香港推行高官问责制的基本情况及其对香港公共行政发展的意义

香港推行高官问责制的基本情况及其对香港公共行政发展的意义董晓宇2002年7月1日起开始实施的高官问责制，是香港回归后在基本法框架内最大力度的行政改革举措，将对香港未来的公共行政发展产生深远影响。

一、高官问责制出台的来龙去脉及其背景2000年10月11日，董建华在立法会发表第四份施政报告时，首次提出推行高官问责制的设想，责令有关部门组成专门小组研讨有关议案，并广泛征求立法会议员和香港各界广大市民的意见。

2001年10月10日，董建华发表第五份施政报告时，披露了加强高官问责的初步构想及其适用范围。

2002年5月30日，香港特别行政区立法会以34票赞成、19票反对、1票弃权的多数比例，通过高官问责制实施方案。

2002年7月1日，经过多次反复酝酿和不断完善的高官问责制改革方案正式实施。

总的来看，香港政府推行高官问责制的社会背景主要有如下三个方面：一是沿袭的原殖民地时代的政府构架运转极不协调。

“九七”回归前，原香港政府体制与构架具有浓厚的英国殖民地烙印：港督是英国对港统治的代表，不对香港市民负责；港督之下的布政司（“九七”回归后改为政务司）是事实上的政府中枢机构，其司长以港督决策顾问和公务员首长的双重身份，统辖整个公务员队伍。

“九七”回归后，为了保持香港社会稳定，新成立的特区政府基本上保留了原有的政府体制与构架（见附表一），对政府班子和18万公务员队伍是“照单全收”。

这种做法虽对香港社会的稳定发挥了积极作用，但政府架构上的迭床架屋、运作上的程序繁复、议而不决、决而不行、人员使用上的固定模式，特别是高官的责权不清与责任追究的困难，严重影响了施政效率。

既造成了行政长官与政府机构、整个公务员系统的脱节，同时也与《基本法》规定的行政长官负责制的政府运作机制，以及港人治港的民主要求产生了冲突。

尤其在1997-1998年，香港经济危机以及其它一系列事件的反应与处理不力，招致了香港市民对政府的普遍不满。

正是在这种背景下，香港政府应社会要求，推出了以高官文责制为核心的政府体制改革方案。

二是香港目前正处于政治、经济和社会转型时期，需要提升政府的认同度与治理能力。

在政治层面，原香港政治体制具有“行政主导”和“权力集中”的特征，港英政府通过吸纳社会精英进入政治高层，以及稳定的公务员系统实现对香港社会的治理。

这在客观上导致了精英阶层与社会大众的距离、公务员队伍的僵化。

香港回归后，行政长官和立法会议席都由选举产生，新闻界变得更加进取和尖锐，政府运作和政策制定更直接地承受民众监督的压力。

在社会经济层面，随着全球化与信息化所带来的经济结构调整，以及传统产业向珠江三角洲及内地的转移，香港在国际社会原有的竞争优势正在遭受冲击。

近几年来，香港政府一直试图通过调整立法会以增强其成员的代表性、改革公营部门以强化其公共服务质量、改革中下层公务员队伍以增强其活力等局部性的行政改革，来摆脱经济的低迷状态，同时增加政府的民意回应性，但最终收效都不甚明显。

要应对香港转型时期的各种挑战，必须对政府框架进行体制性改革。

三是国际社会公共改革的影响。

近20年来，在全球范围内掀起了一股持续性公共改革的浪潮，其中一个重要趋势就是改革传统的文官制度，推行高层文官的政治化，强化高层官员的政治责任。

如英国在中央各部内设立执行局，各执行局在组织、人事、财务等方面享有自主权，采用类似企业、更为灵活的组织机制；而那些擅长政策分析和政策评估的高级文官，与部长共同组成精干的决策核心，他们根据绩效协议对执行机构的运作进行监督和“适距控制”，最终对议会负责。

香港推行的高官问责制，正是借鉴了英国执行局的政府建制，在保持公务员基本队伍稳定的基础上，既强化了高级文官的政治责任，又增强了公务员队伍的活力和责任意识。

二、高官问责制的目的、基本内容及其需要说明的几个问题推行“问责制”的目的是增强特区政府主要官员的施政责任；使政府领导层理念一致，方向明确，政策更加协调；强化政府同广大市民、立法会、社会各界的密切联系与沟通，更关注民情与民意，提升公共管理能力与公共服务质量。

“问责制”的主要内容包括如下四点：第一、将政府最高层官员，包括政务司司长、财政司司长和律政司司长以及所有政策局局长，全部列入“问责制”范围。

这些官员将不再是公务员，而是以合约方式由行政长官进行政治委任的官员，每届任期五年，但不超过行政长官的任期。

他们各自负责由行政长官指定的政策范围，统领所辖部门的工作，负责制定、解释、推介政策，以政策绩效直接向行政长官负责，并通过行政长官的领导，履行对市民的责任。

行政长官需要时可以终止与他们的合约。

第二，所有列入“问责制”的主要官员都进入行政会议，以强化行政会议的工作。

他们直接参与制定政府的整体政策，决定政策推行的优先次序，协调跨部门的工作事项。

第三，将政策局进行重组合并。

将原来十六个政策局合并为十一个政策局。

这样，加上三位司长，涉及实行“问责制”主要官员的职位一共有十四个。

政府架构形式也由原来的由三位司长分别统领一些局长，只是三位司长向特首负责，改为各司局长直接向特首负责。

行政长官除了通过司长协调局长的工作外，还会根据需要直接听取局长的汇报（见附表二）。

第四，在原有公务员体制中，由局长担任的公务员职级和薪酬福利待遇保持不变，职称改为常任秘书长，扮演问责制局长与公务员系统之间的枢纽角色。

他们在问责制局长统领下，向问责制局长负责，协助制定和执行政策，听取公众和立法会的意见，向他们解释有关政策，回答质询，争取各界对政策的支持。

香港政府在研究“问责制”过程中，了解到一些社会人士的疑虑：认为“问责制”会使行政长官大权独揽；认为“问责制”中，既有主要官员，又有常任秘书长，是架构重迭；而且，“问责制”会对公务员的稳定性及其优质品质造成冲击。

对此，董建华在向立法会解释具体的实施方案时，对上述问题进行了澄清和说明。

首先，实行“问责制”，并没有使行政长官大权独揽。

因为行政长官的权力，在《基本法》有清晰明确的规定。

在《基本法》规定的权限范围如何调配权力，完全是根据行政长官的施政需要。

事实上，在“问责制”下，行政长官除了向三位司长之外，更进一步向十一位局长下放权力，令问责制的局长在承担责任的同时，有充分的权力去制定、统筹和执行政策。

只不过将原来政策局长行使的权力转移到新的问责制局长身上，不会对实质权力有任何改变。

行政长官对于日常事务的管理以及跨越多个政策局的工作，仍将继续倚重政务司司长、财政司司长协调和统筹，政务司司长仍是行政长官的首席副手。

对于行政长官和行政会议所定下的重大议程和重点工作，亦将交由两位司长统领。

对于加强了功能以后的行政会议，政务司司长将以主席身分主持一系列的行政会议小组委员会会议。

这些小组委员会将取代原有政务司司长辖下的政策小组。

财政司司长亦会主持相关的行政会议小组会议。

其次，实行问责制，可以理顺政府内部的关系。

至于各个政策局之间的关系，主要是从资源分配更加合理和政策内容更加协调的角度，将一些政策局进行合并，而且合并时进行了反复慎重的考虑。

至于局长与常务秘书长之间的关系，问责局长有权决定常务秘书长的人选及其去留，也可以按照公务员现有程序去“炒”人，不过，其它人事管理则由常务秘书长与问责局长共同负责。

行政会议的适当改组，目的是加强行政会议决策过程的协调。

此外，整个特区政制的制衡安排，包括对行政长官、对行政机关的制衡，并没有因为实行“问责制”而有所减少。

立法会仍然扮演制衡政府的独特和重要角色。

最后，“问责制”是在现行公务员架构下进行的，不会危机公务员队伍的稳定性。

包括常任、专业、中立、廉洁、任人唯才等在内公务员体制的优点，都得到保留；公务员的招聘、考核、升迁、调配和纪律处分制度，不会因推行问责制而作改动；高层主要官员尽管承担了政治责任，但公务员仍能够专注地充当政策执行者、意见提供者的重要角色。

为了突出对公务员的重视，改革方案中规定，作为责制官员之一的公务员事务局局长必须从资深公务员中调任，以保证其对公务员体制和队伍有充分的认识和了解。

由于他是行政会议成员，不仅能将公务员的诉求和利益带入决策层，也能将决策过程及相关考虑向公务员同事介绍和沟通，从而更有利于政策的贯彻执行。

三、香港推行高官问责制的价值与意义推行高官问责制，对香港公共行政未来的发展具有重大的理论价值与现实意义。

第一、更加突显香港政府对民意的重视。

“问责制”在客观上是香港政府回应社会民意对政府责任诉求的产物。

由于问责官员要承担责任，他们就要重视民意，更要体察民情和勇于面对市民大众，以政绩表现赢取市民大众的信任和支持。

这样，特区政府将变得更加开放，缩短政府与基层社会之间的断裂，更直接听到市民的声音和诉求，政府能够制订更切合民情和民心的政策，使香港政府建立赢得更广泛的民意基础。

第二、更加突显香港政府对市民的责任。

原有的制度并无机制容许高官负上政治责任，而实行类似“内阁制”的“高官问责制”，一改政策以往由集体制定的做法，具体落实到问责局长，政绩如何、成败得失概由局长承担。

主要官员的权责分明，直接向行政长官负责，可以更好的接受问责，向立法会和市民大众交代，以争取支持。

如有重大政策失误，在极端情况下，则需要辞职。

因为这些高官将不再保留公务员身份，也不再享有公务员“终身制”的待遇，行政首长就可以其责任承担以及民意的反映情况，进行相应的人事调整，从而更好地体现香港政府对市民的责任。

第三、使公共政策的制定与执行更加协调。

通过“问责制”组成的特区政府决策团队，使政府领导层施政理念更加一致，目标更明确，方向更一致，也有助于政府掌握民意，改善政府和广大市民、立法会、社会各界团体的联系与沟通。

加上原有政务司司长及财政司司长统筹财经及政务的政策、以及决策与执行分离的政府组织构架，可以使行政长官与公务员队伍、最高决策层与执行部门“脱节”的现象从根本上得以避免，使政策制定更加协调，政策执行更加有力，政府能更高效和更负责任地为市民大众服务。

第四、打破了原行政体制的坚固“围墙”，建立起了选人、用人的新机制。

新制度打破了公务员“进难出也难”的壁垒，使高官的聘任安排更具弹性，让高官更负责地为市民服务。

政府14名主要官员全部脱离公务员建制，由特首从公务员队伍内或从社会各界人士中物色、提名最合适的人选，由中央任命；因重大失职等错误，可能随时被“炒”。

一批社会精英可以“直通车”方式进入政府最高层施展才干；一批原来的公务员放弃终身制的“铁饭碗”，以更加负责的姿态迎接新职务的挑战。

所以，问责制体现出一种新思维，是对僵化旧体制的否定。

第五、为配合问责制进一步调整政府职能并优化了政府机构，有利于提高政府运行效率。

通过高官问责制把原来的16个政策局按工作性质合并或重组，减至11个政策局。

每位局长都将有自己的基本班子，有关资源全部在各政策范围内调配。