新时代政府治理与公共行政的价值取向研究

新时代政府治理与公共行政的价值取向研究
作者：伍玉振
来源：《湖北行政学院学报》 2019年第3期
〔作者简介〕伍玉振(1983—),男,河南台前人,博士,中共济南市委党校公共管理教研部讲师,主要研究方向为政府治理研究。

〔摘要〕改革开放后市场经济的经济理性、物化逻辑,以及政府治理的政绩思维、组织技术优势,带来了行政系统的功能主义、管理主义和工具理性转向。

政府自利、职责不清、效率偏好、公权异化和责任缺失等问题的发生,损害了政府的执行力、公信力与合法性基础。

新时代公共行政价值的发展取向,植根于国家治理现代化的实践过程中,必须妥善处理效率、责任、民主
和公平之间的关系,积极回应人民对美好生活向往的价值关切,以实现政府治理、文化感召和价
值追求三者的有机融合。

〔关键词〕新时代;政府治理;公共行政;价值取向
〔中图分类号〕D63
〔文献标识码〕A
〔文章编号〕1671-7155(2019)03-0028-07
改革开放以来,我国社会结构转型、经济体制转轨和利益关系调整所带来的利益分化、矛盾积聚、贫富差距拉大等问题,已引起社会各界对政府维护社会公平正义问题的关注与探讨。

而政府行政人员的意识、观念、态度、道德和心理等精神价值层面的活动,则深深地影响着公共治理实践、政府治理绩效和社会公共利益的实现。

因此,确立现代行政理念、塑造现代行政人格、提升行政人员的道德素养,既适应于新时代国家治理现代化的需要,也有助于深化当前政府职能转变,推进“合法行政”“有效行政”“责任行政”和“服务行政”。

一、新时代政府治理与行政价值取向的逻辑关联
1.适应经济社会转型,重构国家与社会关系
中国传统社会在政治上实行中央高度集权的封建君主专制制度。

政府管理强调伦理教化、
家国同构、人身依附、等级排序以及封建特权等,体现为一种单向度、封闭式和排它性的权力支配系统。

新中国成立后,实行社会主义计划经济以及政府包办的社会管理体制,政府全面介入了
政治、经济、社会、文化等领域。

基于对社会稳定性和可控性的追求,政府权力高度泛化,在权能、机构、人员规模、职能以及运行方式上无限扩张。

改革开放后,经济转轨、社会转型,以及
持续深入的利益结构调整,导致了许多“复杂性”和“不确定性”因素,使我国“总体性社
会”[1]的国家形态开始发生重大变化。

一方面,社会主义市场经济体制的确立带来了社会结构
的复杂化、利益主体的多元化及公众需求的多样性;另一方面,经济社会的迅速发展使传统管理
导向型政府的弹性日趋减弱,并不断地稀释政府的公信力和执行力,增加了行政体制变革的压力。

对此,国家开始通过积极的“权力收缩”和职能转变,消除和化解政府治理与社会发展之间的矛盾。

政府从行政集权转向行政分权,并不断赋权于社会。

普通公民开始拥有更多合法的行政参与途径,并在一定程度上影响着行政体系的构成、运行和决策过程。

党的十九大指明,中国特色社
会主义已进入新时代,社会主要矛盾发生了重大转变。

人民群众在满足于一般性物质和精神文化需要的基础上,对权利、民主、平等、法治等方面的诉求逐步增强,对社会公平和政府依法行政
的诉求日益高涨。

为适应转型期国家与社会关系嬗变及发展的趋势,政府需要进一步转变职能、深化简政放权的力度,打破政府全能管理主义的状态,释放更多的社会治理活力;及时更新行政观念和价值取向,优化行政方式,以提升政府公共治理能力,实现社会经济的全面发展。

2.彰显政府公共性,促进社会公平正义
任何公共行政都具有技术与价值两重属性,体现为管理主义与宪政主义两个发展维度。

美国学者西蒙指出:“决策不仅包括事实命题。

……决策还有某种规范性——它们都是选定一种未来状态作为最佳者,并让行为直接指向选好的方案。

简言之,决策既有事实成分,又有伦理成
分。

”[2](P48)公共性是现代政府构建的核心价值属性和灵魂旨归,体现着行政事实与行政价值伦理的有机统一。

哈贝马斯指出:“国家是‘公共权力’机关。

它之所以具有公共性,是因为它
肩负着为全体公民谋幸福这样一种使命。

”[3](P2)政府不仅承担着通过制定公共政策服务于国家发展战略的任务,更重要的是通过贯彻执行公共政策或提供高品质的公共产品为全体人民服务。

这明显与崇尚自由、竞争、利润和效率的市场经济体系不同。

政府虽然也致力于追求行政效率
和政治理性,但终极的价值目标是促进社会的公平正义。

尤其是在社会贫富差距拉大、利益矛盾加剧和需求差异加深的现阶段,政府更要基于维护社会公平和正义的行动基准,最大程度地满足
公众需求和增进公共利益,关注弱势群体和困难群众利益的实现。

按照党的十九大报告所指出的“不断满足人民日益增长的美好生活需要,不断促进社会公平正义,形成有效的社会治理、良好
的社会秩序”[4]的要求,政府要由关注权力调整、体系构成、职能配置、决策执行、机构与人
员裁减等问题,转变为重视政府“公共性”角色的改革与优化、行政理念的转变与更新,聚焦于
社会公共资源的生产和创造、公共服务的供给与保障,提升人民群众的生活品质和社会福利水平。

3.促进民主政治,保障公民参与行政
现代公共行政建立于民主政治发展的基础之上,是现代政治体制和政治过程的有机组成部分。

实现民主价值观和政治伦理规范的有机统一,是现代公共行政的核心价值追求[5]。

首先,民主行政有利于保证行政权力的合法运行、正当行使。

公民对行政活动的参与和监督,是政府对公民行政知情权、参与权、表达权和监督权的保障落实,有助于增强行政主体“权为民所用”的责任感和使命感。

抗战时期,民主人士黄炎培曾向毛泽东提及历史兴亡周期率难题。

毛泽东回答他
说:“我们己经找到新路,我们能跳出这周期率。

这条新路,就是民主。

只有让人民来监督政府,
政府才不敢松懈。

只有人人起来负责,才不会人亡政息。

”[6](P746-747)政府权力只有在阳光
下运行,接受社会和人民的监督,才能真正地做到对人民负责、为人民服务,从而减少暗箱操作以及权力滥用。

其次,社会公平正义价值的实现也离不开多元化的行政参与和行政沟通。

公民身份和公民权利是现代市民社会的基本组织原则。

政府必须对公民的个体价值及其尊严给予应有的
承认和足够的尊重。

“人民应该一起参加鉴定那些规定公共利益的目标和价值的过程;用通过政治的和社会的组织行使他们集体的权力以保障公共利益。

”[7]新时代社会治理主体的多元化、利益需求的多样性以及组织架构的多层化,要求破除传统政府本位主义观念的桎梏,从一元化的
政府管理转型为公民、市场和社会等多元主体有机参与的合作治理;要求树立公民本位和社会本位的理念,政府由居于人民之上和社会之上的公共权力机关,回归到公民和社会之中。

政府要不
断拓宽行政参与渠道,加强与社会公众之间的沟通与联系,广泛地吸纳他们参与行政决策和管理。

这样既可以使政府充分地了解民意、掌握信息、发现问题、化解矛盾,确保政府公共决策的正当性、科学性和民主性,又能真实地倾听群众意见,凝聚群众诉求,增加公共决策的民主合法性资源,提升现代政府治理的“合公意性”程度。

4.适应政府治理转型,推进人民满意型政府建设
“政府是公众集体行动的工具。

政府是公共的财产。

”[8](P17)卢梭在《社会契约论》中
指出,人民与政府之间是基于社会契约原则而形成的一种“委托—代理”关系,或者说是一种追
求“公意”的“政治契约”关系[9](P40)。

公民把管理国家和社会公共事务的一部分权力委托
给政府,而政府接受这种权力委托并依法实施公共行政。

政府的合法性,就存在于公民的授权、
同意以及正当的政治程序履行之中。

我国实行人民民主专政的社会主义政治制度,政府的权力完全来源于人民,依靠于人民。

政府所有公共政策的制定和执行,都要服务于社会的共同利益和人
民的公共意志。

党的十九大提出“坚持以人民为中心”,致力于发挥政府在促进社会公平正义中的主导作用和价值,提出了构建人民满意的服务型政府的改革目标。

让人民满意,要求政府充分
尊重公民的基本权利,满足公民的价值期待,提供高品质和均等化的公共服务。

政府应由单纯地
注重经济发展、追求GDP增长,转变为促进经济社会的全面发展;由注重社会控制和稳定,转向更好地满足人民群众的公共服务需求。

同时,政府还要由非均衡发展向统筹发展和可持续发展转化,不断缩小人民群众之间的贫富差距,提高社会公平正义的实现程度。

改革开放初期,我国的经济
总量规模很小、综合国力不强、技术水平较低,解决老百姓吃饭、就业和生活贫困等问题是当时政府的头等大事。

当时政府所实施的非均衡发展战略主要将重心放在经济发展上,造成教育、医疗、养老等社会公益性事业发展相对滞后,社会公共服务供给能力较弱。

经过40年的发展,我国经济建设和各项社会事业均取得重大成就,中国特色社会主义进入新的发展阶段。

站在新时代的历史起点,坚持以人民为中心,实现政府治理的新转型——建设人民满意的服务型政府,要求政府更加注重社会经济的全面发展,科学合理地配置公共资源和发展资源,使改革发展成果能够惠及
全体人民。

二、当前政府治理过程中行政价值取向的异化及表现
传统行政管理所形成的路径依赖、体制机制障碍以及政府自身的行为惯性,滋生了一些落后陈旧的行政观念和思维方式,阻碍着现代公共行政价值取向的确立、行政制度的变革、行政职能的转变以及行政权利的调整。

1.公共行政的价值功能弱化
近代以来西方公共行政的理论基础和制度设计深深植根于政治——行政二分理论,并在功利主义哲学观和市场经济效率至上的理念主导下持续展开[10]。

在大多数情况下行政管理被视为
一种管理技术与工艺的运用过程,强调“技术理性”和“工具理性”,而往往忽视“价值理性”。

“效率、工具理性、职业主义、实证主义和功能主义认识论以及管理领导力均是主流公共行政
的根基”[11](P26)。

虽然我国传统行政属于伦理型文化范畴,强调“礼治”“德治”“仁
政”“养民”等理念,注重软性约束力对行政人员作用的发挥。

但改革开放后随着中外社会经济交流的日渐频繁,尤其是受市场经济的竞争意识和效率观念影响,政府行政价值取向也开始向理
性化、技术化和管理主义转变。

市场领域中的成本、收益、效率、竞争等价值取向陆续渗入政
府治理领域并越来越被“推崇备至”。

行政管理展现出效率中心、技术至上和价值中立的特征,并越来越寄希望于通过科技创新、管理变革来回应公众需求和提升政府治理效能。

诸如当下许
多地方政府所推行的“重点工程”“形象工程”“标志工程”等,其实就是借用企业管理经验,
运用工程主义的思维去分析和解决行政问题[12];而用“会议落实会议”“以文件落实文
件”“以讲话落实讲话”,则是对“程序主义”的一种迷恋。

但是,政府治理与市场发展、技术
拓展之间存在着截然不同的界限区别。

如果无视政府治理“公共性”、市场“经济理性”和技
术“工具理性”之间的属性差别,就会使政府陷入功能主义思维之中,导致行政价值的弱化、意
义的丧失和道德感的退却。

以效率至上和工具理性为导向只会引导政府关注达成既定规划目标
的手段,而忽视对行政目的本身的重视。

政府会越来越多地集中于政策制定和过程执行,而忽视
效果反馈,忽视对人文与价值的关注,民主、平等、公平、正义等“公共性”价值就会在行政管
理中面临被边缘化的危险,陷入“技术乌托邦”的困境。

这可能使社会竞争中弱势群体的权利得不到有效保护,使他们面临政治、经济和文化服务资源的“短缺”。

长此以往,政府维护社会公
平正义的“公共责任”意识便会逐渐萎缩,导致公共行政精神的迷失,最终影响我国民主政治的
发展。

2.公民行政参与不足
中国传统社会建立在自然经济和君主专制统治基础之上,一方面通过宣扬家国同构、权威崇拜、臣民义务等封建思想,使整个社会处于伦理教化之下,禁锢人们对政府权力合法性、合理性
的考究;另一方面借助于森严的等级制度和宗法体系,剥夺人民群众的基本权利,压制人民群众的社会政治主体意识,培养和造就了无数的驯臣良民。

建国初期,为适应社会发展,我国建立起高度集权的行政管理模式,突出社会控制导向,构建了一套精密的等级组织架构和完整的行政权力运
行体系。

政府完全垄断社会管理权力,全面介入政治、经济、社会以及文化诸领域。

政府行政权力的高度泛化,使公众缺少参与公共事务管理的平台、渠道与信息,只能被动地接受政府的管理
与干预。

改革开放后,为适应社会结构调整以及市场经济发展的需要,政府开始从行政集权转向
行政分权,并通过一系列行政体制改革和政府职能转变,不断赋权于社会。

普通公民开始拥有更
多合法的行政参与途径,并在一定程度上影响着行政体系的构成、运行和决策过程。

但结合目前实践来看,我国行政体制改革的推进、职能转变的速度还是明显地滞后于社会治理的需求和发展。

传统线型科层官僚制所带来的封闭性、排它性和强制性特征依然没有发生根本性的改变。

“控
制导向”的思维惯性与行为模式还广泛地存在于我国许多地方行政管理活动中。

比如,在公共决策上,政府仍然主要依赖传统经验治理和行政层级汇报,征求公民意见和吸纳公民参与的渠道较少;在政务公开方面,许多地方政府的数据信息资源不够开放,或选择性开放,阻滞着官民双方的
正常沟通与交流;在参与主体上,政府对非政府性团体、公益性社会组织的认识程度还有待提升,赋权它们参与社会公共治理的深度还存在严重不足。

在中国,“公民参与的呼声,主要源于对政
府无力回应民众需求,以及对政策目标与执行能力之间严重落差的反省”[13]。

政府权力运行不够“阳光”,而公民又缺少行政参与和监督的渠道,必然引发政府自身的权力膨胀、官僚滥权,导致公众利益受损。

3.公共责任意识缺失
受“管理导向”思维惯性的影响,传统公共行政以及“新公共管理”运动往往使政府及行政人员陷入功能主义思维之中,特别喜爱追求效率、经济、官僚体制以及标准化的技术治理过程。

虽然这有助于塑造理性化、制度化和技术化的行政文化氛围,但也会带来负作用,导致行政系统
自身“意义的失落”和“价值的丧失”[14](P57)。

“为了生存竞争必须讲求效率和实绩,但由
此而膨胀的形式(工具)理性就会导致价值理性的失落,把作为手段的工具理性当作终极目标来追逐,从而产生林林总总的价值非理性现象。

”[15](P174)例如,权力等级、官本位思维,以及对非人格化理性效率的过分追求,极易导致行政关系的生硬僵化、行政人员群体的感情冷漠;借助于“技术理性和精确测量”来实现行政管理中的普遍性、确定性,则会抑制行政人员的反思和批判精神,降低行政人员的创造性思考能力,而成为被动的行政执行工具。

这在许多地方政府中表现
为官僚主义、文犊主义、形式主义作风盛行,行政人员公共责任意识缺失,对待行政事务习惯于
按部就班、循规蹈矩,甚至消极怠工,从而拉远了政府与民众之间的距离。

如果行政人员过分地
沉迷于抽象的社会利益、公共利益以及物理化程序运行之中,就会丧失对社会实际需求的敏感度,难以对人民群众的具体权利和需求作出有效的回应。

比如,在市场化和社会化改革过程中,一些
地方政府盲目地追求效率至上和经济理性,滋生出公共责任的市场化行为。

为了减少公共服务供给和交易的费用,一些地方政府将许多基本公共事务外包给私人组织,推行公共服务的完全市场
化改革。

由于政府推卸监管和供给责任,加之市场失灵的存在,许多与人民利益密切相关的公共
服务得不到及时、优质供给。

在群体差异化特征明显的社会转型期,这必然会增加人民群众的相对剥夺感,引起部分公民幸福感、获得感的下降,致使政府的公信力与治理正当性受到损害。

4.地方政府自利倾向严重
公共选择理论援引新古典经济学的人性假设,认为无论是行政个人,还是行政组织在社会政
治领域的行为动机和经济领域是一致的,也是追求理性、自利目标,其效用函数中包括了权力、
地位、名声、威望等变量[16](P38-39)。

也就是说,政府在履行社会治理职责、管理公共事务的过程中,还存在偏向自身利益和壮大部门利益的冲动,存在拥权谋利而又避责的机会主义倾向。

当前,在市场经济深入推进的背景下,社会生活中的利益观念日渐泛化,“经济人”行为日益泛滥。

而且,这种经济理性还不断侵蚀着公共行政领域,引发政府部门及行政人员的自利性行为,导致“一些非社会公共性或非国家整体性利益”[17]的出现。

政府职能边界不断扩张,社会事务管理范围不断扩大,行政自由裁量权时常被不当使用,一些越俎代庖、超越政策法规和市场规则的现
象时有出现。

在政府层面,部门主义思维严重,政府习惯用一种片面的眼光审视公共政策,导致碎片化、补丁式的公共政策层出不穷。

而部分行政人员则由于道德自律意识不足,利用法律法规及体制机制上的漏洞,谋求个人私利。

在公共治理中,这种私人性对公共性的凌驾,常使公共目标被私人目的所取代,稀释着政府行政的合法性根基。

政府公共权力的非公共使用,会使得“有钱有
势者的需要和偏好在官方的目标和优先考虑中得到充分体现。

但对于那些为使权力中心听到其
呼声而奋斗的穷人和处于社会边缘的人们而言,这种情况却十分罕见”[18](P110)。

这不仅损害着政府的形象,衍生出公共行政生活商品化现象,滋生权力寻租和腐败等问题,而且还将引发社会不公平、社会不信任以及社会不稳定等问题。

5.政府本位主义盛行
传统行政管理讲究目标明确、指挥统一、专业分工、权责相称和层级节制,致力于追求组织层级结构的合理性和系统运行的高效率。

但是,社会中不断增多的不确定性因素以及层出不穷的新领域、新情况、新现象、新事务等,对管控式的行政管理模式提出了迫切的变革要求。

目前,
我国许多地方政府在社会治理实践中依然没有摆脱传统的全能型政府管理思维的桎梏。

“强政府——弱社会”的治理架构,一方面使政府自身面临着周期性的机构膨胀、职能交叉和权责混乱的局面,容易滑入“控制悖论”怪圈;另一方面,这种治理架构也时常导致行政权力的过分膨胀,
引发傲慢行政、专断行政和强权行政等问题。

例如,部分政府及其行政人员无视行政制度监督和行政责任伦理的约束,滥用公共权力、随意决策、蛮横执法等,甚至受市场利益驱动,产生自肥自利的偏好和冲动;在公共政策制定、行政职能履行和社会建设事项等活动中,部分行政人员接受
一些利益集团的游说、劝诱,出现以权谋私、权钱交易等权力寻租行为。

基于特权垄断、与民争利等病源上的公权力滥用,是政府及其行政人员为满足自身需求而对公共稀缺资源的私人占有,
必将危及政府自身的公共性和合法性建设。

三、新时代政府治理与行政价值的发展取向
新时代行政价值的发展取向要适应中国政府治道变革的需要,要坚持以人民为中心,以实现
社会公共利益最大化为目标指向,努力践行人民至上的服务理念,通过公平正义的制度安排、高
尚的行政伦理道德培养,努力为人民群众提供满意的、高质量的公共产品和公共服务。

1.规范政府权力边界,完善监督体制建设
国家治理现代化以促进国家和社会的普遍善治为终极目标,是一种致力于实现公共利益最大化的治理活动和治理过程[19]。

政府权力作为一种公共权力,必须与国家治理现代化的需要相适应,对自身的权能与权限作出严格界定。

第一,政府应该维系经济发展和社会公平正义的高度融合,推动公共性的应然回归。

为此,政府行政人员应树立以人民为中心的行政理念,戒除官本位意识,祛除等级观念,从政府本位转向社会本位,从效率至上转向价值至上,从权力支配转向多元合作。

这需要严格界定政府与社会、政府与市场的边界,使政府权力的行使遵循市场规律,受到法
律规范的制约。

凡是依靠市场和社会机制自身能够解决的问题,政府便不再插手。

第二,政府应
以让人民满意为导向,推进职能转变,积极承担与落实公共服务责任。

政府要把实现和维护人民
群众的根本利益作为政府存在、运行和发展的根本宗旨,推动政府角色由单一权力执行者转型为公共服务的安排者、生产者和监管者,实现“自我服务”向“为民服务”的转变。

同时,由于政府承担着公共利益协调者和仲裁者的角色,为了防止和避免行政权力的误用、
乱用和滥用,使它不会偏离公共性目标而成为个人牟取私利的工具,必须把权力关进制度的笼子。