灾后重建规划中的公众参与研究——都江堰经验对雅安地震灾后重建的借鉴

灾后重建规划中的公众参与研究
——都江堰经验对雅安地震灾后重建的借鉴
邹涛尹若冰
【摘要】灾后重建具有特殊性，一方面要求在较短的时间内完成大量的重建任务，提高灾后重建的效率，而另一方面又必须保护受灾居民的利益不再受到损害，维护社会稳定，保证灾后重建的顺利开展。

从“5.12”汶川地震后都江堰灾后城市住房重建规划中典型案例分析出发，认为都江堰在灾后重建中通过制度建立，充分发动居民参与到重建规划中，以公众参与共同协商得到的结果作为规划决策的依据，既保障了公共利益的实现又满足了个体利益诉求，在保证社会公平的基础上推进了灾后重建工作的高效开展。

以此为基础，进一步总结灾后重建规划中公众参与的程序设计、参与方法和工作模式，以期能对刚刚开展的雅安灾后重建规划提供借鉴。

【关键词】灾后重建；公众参与；城市规划；都江堰；雅安
“4·20”雅安地震对遭遇地震的芦山县、宝兴县和天全县造成了极大的损失，仅芦山县便有12.5万人受灾，城镇住宅倒塌146万平方米，严重受损2.5万平方米，直接经济损失约655亿元①。

目前，受灾地区已开始进入恢复重建阶段，此阶段的主要工作是灾区整体的恢复建设，特别是灾民的永久安置、家园重建以及其他物质设施重建。

灾后重建是一项长期、全面而系统的工程，大量矛盾会集中凸显，作为灾后重建首要工作的重建规划将不可避免的面临多方利益之间的调和与平衡，如何在规划中很好的协调处理好各方利益将直接影响到灾后重建规划的顺利实施。

在“5·12”地震灾后重建中，都江堰从灾后重建一开始就通过制度创新，充分发动居民参与到灾后重建之中，从前期规划到后期实施，灾民均全程参与，取得良好的效果。

本文将通过都江堰灾后重建具体案例分析，总结都江堰灾后重建中公众参与的具体程序设计和参与方法，对雅安地震灾区灾后重建规划提供经验借鉴。

1.灾后重建中的难点问题
作为灾后重建基础的物质性设施重建，由于要在短时间内完成大量的灾后重建工作，满足受灾群众恢复生产生活的要求，提高灾后重建效率，为全面实现灾后重建任务打下坚实基础，重建任务基本上是由政府主导的自上而下的建设安排，以实现在统筹兼顾的基础上加快
灾后重建的推进，维持社会稳定。

但在实际重建过程中，灾民对于家园的重建有着自己的意愿和利益诉求。

政府自上而下的重建安排与灾民自下而上的利益诉求往往会出现相互冲突，导致一些灾后重建活动进展受到灾民的抵触。

如何实现自上而下的建设安排与灾民自下而上的利益诉求的协调成为灾后重建中最主要的难点问题之一。

灾后重建过程中，政府作为重建的主导力量，主要关注点在于如何快速的推进灾后重建，尽快恢复正常的社会生活和经济活动，达到或超过灾前的城市发展水平，给广大灾民以希望，为他们提供安居乐业的新家园。

灾民在重建中的愿望和利益诉求则比较具体，更为明确，他们就是关注自身的切身利益②，希望自己的原有利益能够得到保证，自己对于家园重建的各种要求能够最大程度的得到满足，当政府的重建安排侵犯了自身的利益或者不能满足自己的重建要求时，灾民便会在提出种种异议，以各种方式抵触重建工作的实施。

在都江堰灾后重建中，由于政府的灾后重建安排不能满足灾民的要求而得不到灾民的认同和支持从而导致实施困难的案例并不少见，如就连可视为都江堰城区重建纲领性指导文件的《成都市人民政府关于做好都江堰市城镇居民住房灾毁救助安置工作的意见》（成府发〔2008〕38号）（以下简称38号文）由于对灾民利益的保护程度不够而广泛招致灾民的责难，造成实施中的困难。

上述难点问题，“4·20”地震灾后重建中也必然需要面临和解决，因此，首先就应该保证作为灾后重建依据的灾后重建规划能充分反映灾民的意愿、保障他们的利益，以此来保证灾后重建能在满足灾民利益诉求的基础上得以高效率的开展。

在制定灾后重建规划的过程中引入公众参与，通过公众参与制度和程序的建立，搭建灾后重建规划制定过程中公众参与的平台，以利于灾民之间以及灾民与政府、设计师等各方的协调沟通，表达自身的利益诉求。

通过公众参与有效地灾后重建规划，提高灾后重建规划的可实施性，保证灾后重建的高效推进。

2.通过公众参与规划解决难点问题
在灾民重建规划中，都江堰通过相关制度的创新，全过程引入公众参与，使重建规划能够在实现政府保证公共利益的基础上满足灾民的利益诉求，以解决政府自上而下的建设安排与灾民自下而上的利益诉求之间往往产生矛盾以致影响灾后重建顺利开展的难点问题，从而保证了灾后重建既快又好的开展。

2.1制度方面的创新
在灾后重建规划过程中，都江堰借鉴国内外公众参与的有益经验，同时考虑到灾后重建
规划的特殊性③，尝试对现有的规划制度和法律法规的内容、方法以及程序进行适当创新，保障并促进公众的有效参与，从而保证最终制定的灾后重建规划的前瞻性和可实施性。

（1）设立社区规划师
社区规划师的设置对于灾后重建工作的推进起到了至为重要的作用。

在对都江堰主城区地震后灾损评估的基础上，根据不同的灾损情况将主城区划分为多个片区，每个片区安排1位社区规划师，选派的社区规划师均为规划局或规划设计院中的专业技术人员。

社区规划师的主要责任是为片区内的灾民讲解灾后重建的相关政策，了解灾民的重建愿望和利益诉求，作为灾民和规划设计单位之间的沟通桥梁：将灾民的要求和对规划方案的修改要求反馈给设计单位、为灾民讲解规划设计方案。

社区规划师的设立为灾民有效参与到灾后重建规划中提供了重要的沟通条件，解决了造成公众参与城市规划的技术障碍，通过社区规划师的协调沟通，灾民的要求可以较为准确地反馈到设计单位，有利于反映灾民利益诉求的规划方案的制定，同时，灾民通过社区规划的讲解，也可以更深入、透彻地理解规划设计方案的设计思路、意图以及相应的规范要求，这就为最终既满足公共利益又体现灾民利益诉求的重建规划方案的编制打下坚实的沟通基础。

（2）尝试改革现有制度
都江堰经过多次方案的修改，成功摸索出一套重建联合审查机制。

该机制以社区街道工
图1 都江堰灾后城镇（建成区）住房或商铺重建项目规划审批流程
作组牵头，居民成立的业主委员会为核心，设计师、都江堰规划局配合的联合审查机制，分考虑居民的实际需求与居住方案优化相结合，将可能预见的问题在方案设计初期就得到解决，从而推进了重建工作顺利的开展。

在确定了联合审查机制基础上。

2009年6月28日，都江堰市正式通过了新版的《灾后城镇（建成区）住房或商铺重建项目规划审批流程》在各大媒体网站上循环公布，并指派社区规划师实地讲解。

该审批流程不同于以往的常规流程很大进步在于，它在制度上保障了居民在审批阶段公众参与的决策权，将居民矛盾在初期得到充分消解，自身利益得到满足。

最为重要的是，所有方案需要经过全体业主在总平面上签字才可以进入下一轮审批工作，否则将返回上一轮。

这有利于后续建设的顺利推进。

由于灾后重建规划具有应急性、实施性的特点，因此在相应的规划审批环节也应相应的做出改变，以适应灾后重建的需求。

但在都江堰灾后重建进入实质性阶段初期，工作开展并不顺利。

2009年3月25日设立了一套正规传统的审批程序，程序繁琐且脱离了居民的实际自身利益需求，遭到了灾民的抵制。

因而，重建工作推进很慢，遇到阻碍重重。

图2 项目规划审批流程对比
针对这些问题，都江堰规划行政主管部门对现有的规划审批制度进行了相应的改革，如对审批通过的方案采用备案制以缩短审批时间等。

为保证公众参与的有效成果，规划局在审批重建方案中以具体利益相关方的公众参与意见要求为主要的审批依据，并通过批复意见将灾民重点关注的内容加以强化④。

在重建规划编制过程中，改变常规状态下的做法和程序，规划局不再作为规划编制的主导方出现在重建规划中，而是作为重建规划编制的组织、协调方，只在规划编制过程中起组织协调以及指导的作用，规划编制的主导方变为有直接利益关
系的灾民，在社区规划师的指导帮助下，灾民直接与规划设计单位沟通，由业主成立的业主代表会负责规划编制的主导意见，规划局在其中负责技术支持和关键点的把握，同时组织召开较重要的协调会、评审会。

通过这些制度和程序的改变，为灾民参与灾后重建规划搭建良好的平台。

为更好的实现灾民重建规划中的利益诉求，都江堰市规划局还在改革现有规划程序和方式的基础上，积极与政府其他部门协调，改变现有的与重建相关的其他方面制度，如土地置换、新增房屋产权确认以允许上市流通、银行融资制度等，以保证重建规划的顺利实施。

（3）灵活组织不同的公众参与方式
根据都江堰相关的居民重建安置政策，主城区内城市住房重建方式为七种：除险加固住房、原址重建住房、置换土地建房、租住住房、购买安居住房、单位组织建房、执行成府发〔2008〕38号文件的相关规定。

其中，需要编制重建规划的主要为原址重建、置换土地重建、组合重建等几种方式。

每种方式的重建情况是不尽相同的，涉及到的各利益方以及利益冲突的情况也是不同的。

在实际的重建规划的编制过程中，政府根据不同的地块重建中不同的利益群体、不同的利益冲突，灵活采取不同的公众参与方式和策略，以有针对性的解决实际问题，保证灾民的利益诉求更全面、有效的表达并最终能恰当的反应到最后的重建规划方案中。

2.2制度的实施与实践活动
灾后重建规划制定过程中必然会遭遇到许多的难题，这些难题既包括了各类规划在常规情况下也会碰到的问题，而且还要面对一些非常特殊的困难，因此，需要协调的问题更多。

但时间更紧，这是对灾后重建规划工作的重大考验。

在这一背景下，都江堰通过上述创新制度的实施，保证灾民的有效参与重建规划的编制和实施，较为顺利地完成了灾后重建规划，推进灾后重建。

下文将通过荷花池片区重建实践活动案例的介绍，更为清楚地解释公众参与如何有效参与到都江堰灾后重建规划中。

荷花池片区(幸福镇幸福社区1组、2组)原为农民安置地块，土地性质全部为集体土地，包括村集体共有菜场（图中红色框选范围是荷花池菜场范围）和居民私有底层商铺以及楼上住宅，部分住宅已由居民出售给他人。

该地区在地震中受损较重，荷花池片区共有农民自建房39栋。

地震发生后，损毁面达95%。

居民在相关重建政策没有全面颁布前即提出自筹资金恢复重建，在当时成为都江堰灾后重建的试点项目，成都市城镇住房重建开动的第一幢建筑就在都江堰荷花池。

本案例中的许多重建经验被其后进行的其他地块的重建所采用，并部分成为灾后重建政策制度的参考依据。

图3 荷花池片区灾前平面图
（1）重建的矛盾焦点：产权在空间上的明确诉求，商铺恢复要求对重建方案的影响规划方案历经多次调整，尤其前期方案的设计思路采用设计师认为合理的方式，方案将土地整合到了一起，对居住环境着重优化。

但此举却遭到居民的强力批评。

主要表现在以下两方面的矛盾上：
1.商铺位置和重建方案空间布局的矛盾
图4 荷花池片区前期规划方案
前期方案以居住空间优化为主，取消了原在片区中心位置的菜场，设置带有水景的中心休闲绿带。

然而，商铺对居民的重要性超出了设计人员的想象。

对灾民而言，商铺、菜场、市场是被征地安置后维持生计的最重要收入来源，有着切身的经济利益。

比如震后不到一个月，2008年6月2日荷花池市场就重新开始营业，并吸引了聚源镇的客户来此批发采购日用品。

同时，菜场作为居民共有的集体资产，取消后无疑要影响到居民的股权收益。

同时，为避免重新分配商铺产生的邻里间利益冲突，居民还要求新的规划方案对于各户的商铺安排相对位置维持原状。

2.商铺进深、面积大小和日照、间距的矛盾
由于商铺对居民利益有着重要意义，居民十分在意进深对面积的影响。

尽管原有进深造成部分住宅无法满足日照要求，或降低日照条件，居民仍要求将初期方案的10.8米的进深增加到12米，甚至更多。

这1米多的进深加长对于拥有6层楼房的家庭来说每个开间都意味着10多万元资产的增加。

（2）公众参与的方式过程
1.居民意愿的表达途径
在荷花池小区的重建过程中，居民在社区规划
师的协调帮助下参与了从规划方案到建筑单体设
计的全过程。

居民表达意愿的途径有两种：一是议
事会代议方式。

由2000多名业主推选出8名代表
与5名社区干部组成了重建家园议事会。

议事会对
业主们重建意愿的广泛收集整理，代表业主决定重
建方式的选择。

议事会代表居民和设计单位、规划
局等机构进行沟通讨论，提出居民的要求。

二是居
民直接参与，包括方案的公示、有市政府、规划局
等领导参加的板房协调会等。

两种途径中大多采用
最具时效的面对面讨论的形式。

2.方案设计的参与：
居民对于重建规划和建筑方案设计的参与主要可分为两个方面：一是对整体规划布局的意见。

每个规划方案都得到居民的明确意见反馈，通过这个过程居民表达了商铺需要在空间上明确落实的愿望。

二是对建筑设计中具体面积尺寸的意见。

对于商铺进深，居民甚至希望能恢复到震前底层搭建部分的长度，可以为此牺牲日照卫生条件。

这一意愿是对自身商铺利益的强化。

（3）矛盾解决措施
1.尊重居民的产权诉求
经过居民参与的方案调整，从居住环境优化为主的设计思路转变为以产权在空间上的明晰为出发点的设计思路。

这种设计要求在后来的其他地块灾后重建过程中不断得到印证。

商业用房的安排最终几乎完全按照震前状况恢复，在部分建筑定位上有微调的情况下，所有商铺的相对位置均未发生变化。

图6所示是经过村民协商、通过社区工作者与设计师进行充分
的意愿表达沟通最终完成的方案。

2.适度降低的控制指标进行事先公示
关于商铺进深问题，考虑到间距的基本要求，最后得到规划等审批部门的部分支持，从10.8米增加到12米，居民也同意了规划公示的建筑间距造成的23.7%住宅不能满足日照分析要求的结果。

对这一情况，在方案审批和施工前设计单位在成果中予以说明，规划局在批文和施工公告牌上进行公示。

3.建筑空间布局和配套建设基于震前状况进行优化，调整住宅设计
由于根据底层商铺的恢复需求而规划地块重建方案，建筑空间的布局十分接近震前的形式，尽管还没有建成，可以从震前城市航拍照片和规划报批方案的对比得到印证。

和原有状况比，新的荷花池片区规划设计主要优化之处在于规范房屋坐落、消防通道、生命通道的畅通。

小区内最窄的通道9.8米，最宽处有12.8米。

而震前部分6层住宅间距仅有7.1米，底层搭建后留下的通道小至3.3米。

在交通设施方面，荷花池片区规划还配置了地下和地上680多个泊车位，为以后小区的发展预留了空间。

住宅的整合和调整相对较易得到居民同意，重新设计的户型和建设形态也得到了居民的支持。

居民售出的小产权房被置换后，属政府的资源，被安排作廉租房。

图6 荷花池片区最终规划方案
2.3实施的成效
公众有效参与灾后重建规划，保证了在有限的时间内编制出受灾民认可和支持同时又满足政府保障公共利益需要的灾后重建规划，推进了都江堰的灾后重建。

在创新制度实施的推动下，都江堰灾后居民重建安置工作进展顺利，各重建地块项目推进速度很理想。

如，都江堰灾后重建的试点项目、成都市城镇住房重建开动的第一幢建筑所在的荷花池片区，地震造成的损毁面达95%，其重建开始于2008年12月31日，至2009年6月，仅半年时间已完成
50%的建设量；翔凤社区安轻路83号地块的1、2号楼于2009年5月9号开工建设，当年国庆节竣工，3、4、5栋2009年6月15号开工，当年年底竣工等。

从发生地震至2009年底，仅用1年半的时间，都江堰已基本完成农村住房重建，完成80%的城镇住房重建，基本完成全市医疗、教育设施重建，以旅游为龙头的现代服务业全面复苏。

3.结论与启示
有效的公众参与，高效的推进都江堰灾后重建工作，取得令人瞩目的成绩。

目前，雅安灾后重建正处于开始的关键阶段，可以充分借鉴都江堰自后重建的经验与教训，结合自身实际情况出台有利于公众参与的政策保障，推进灾后重建工作。

从前文分析总结的都江堰灾后重建规划中的公众参与看，雅安在灾后重建规划中应该关注政府职能转变、发挥居民主体作用以及设立社区规划师的制度建设，通过规划制度和相关程序的积极创新保证居民尽早参与规划过程，为公众参与规划提供良好的平台，拓宽公众参与渠道，以保证最终的重建规划成果在满足灾民利益诉求的基础上对具体的灾后重建活动进行有效指导，有利于推进灾后重建，实现灾后重建兼顾效率和公平的理想目标。

此外，还应在现有城市规划制度的基础上进行创新，完善公众参与城市规划的程序内容，针对公众参与城市规划的不同类型、所要解决的不同问题，采取不同的参与方式和参与策略，灵活引导公众参与到城市规划过程中，以保证公众有效参与到城市规划过程中。

注释：
①根据芦山县政府统计报告，初步统计死亡120人，受伤6699人，其中重伤581人；房屋建筑100%受损，农房：倒塌603万平方米，严重损坏36万平方米；城镇住宅：倒塌146万平方米，严重受损2.5万平方米。

②根据罗布江村、张原等（2009）的调查，灾民最迫切的需要主要为两个方面：一是就业与恢复生产，二是重建家屋。

③详见孙施文,胡丽萍.《灾后重建规划,为了现在和未来的责任》.城市规划学刊.2008(4),p7
参考文献：
[1]孙施文，胡丽萍.灾后重建规划，为了现在和未来的责任.城市规划学刊[J].2008(4)
[2]孙施文，邹涛.公众参与规划，推进灾后重建——基于都江堰灾后城市住房的重建过程.城市规划学刊[J].2010(3)
[3]夏南凯，乔玮.汶川地震灾后重建规划的组织与(运作)管理[J].时代建筑，2008(4)
[4]罗布江村，张原等.5.12地震灾后重建中问题的分析[J].西南民族大学学报，2009(5)
作者简介：邹涛（1981—），男，博士研究生，同济大学建筑与城市规划学院，注册规划师；
尹若冰（1982—），女，硕士研究生，北京清华同衡规划设计研究院有限公司规划师，工程师，注册规划师。