加快绿色低碳背景下的能源消费革命

加快绿色低碳背景下的能源消费革命
摘要：在可再生能源发展背景下实现强化能耗强度控制，完善煤炭消费总量
管理对山西绿色低碳能源消费的启示，绿色低碳能源背景下能源消费领域的节能，绿色低碳背景下强化能耗强度控制，完善能源消费总量管理的决策建议
关键词：强化控制完善管理
一、在可再生能源发展背景下实现强化能耗强度控制，完善煤炭消费总量管
理
1、国际能源的发展历程
2010年7月20日全球首次清洁能源部长级会议（CEM)在美国华盛顿召开，
希望在清洁能源技术上加强合作。

8年来CEM已经在阿联酋阿布扎比、英国伦敦、印度新德里、韩国首尔，墨西哥梅里达、美国旧金山和中国北京联续举办了8届，充分体现了国际社会对清洁能源开发和应用的共同关注。

通过使用清洁能源技术，CEM成员在减排和技术方面取得了长足进步。

CLEAN ENERGY MINITERIAL,CEM是
全球范围内清洁能源领域唯一常设部长级会议。

作为推动全球清洁能源领域协同
创新的常设国际合作机制，其目标是通过政策和最佳实践分享、提出倡议和行动
等方式来推动全球向清洁能源转型。

目前成员国包括中国、澳大利亚、巴西、加
拿大、智利、丹麦、芬兰、法国、德国、印度、印度尼西亚、意大利、日本、韩国、墨西哥、挪威、俄罗斯、南非、西班牙、瑞典、沙特阿拉伯、英国、美国、
阿联酋24个国家和欧盟。

CEM同时与国际能源署（IEA)、国际能效合作伙伴关系（IPEEC）、联合国环境署（UNEP)及国际可再生能源署（IRENA)等多边国际组织
保持密切合作关系。

2010年7月，首届清洁能源部长级会议在美国华盛顿举行，
会议宣布启动电动汽车、生物能源、智能电网等11个合作倡议，成为能源领域
国际合作的最重要内容。

2011年4月，第二届清洁能源部长会议（CEM2)在阿联
酋阿布扎比举行。

会议主要讨论了清洁能源供给、能源效率、公共资金支持清洁
能源技术创新及推广部署三个议题。

2012年4月，第三届清洁能源部长级会议
（CEM3)在英国伦敦举行。

会议就提高能源效率和增加清洁能源供给的政策、计
划和创新战略、清洁能源部长级会议可发挥的作用以及未来行动等会议进行了探讨。

2013年4月，第四届清洁能源部长级会议（CEM4）在印度新德里举行。

会议
听取了清洁能源进展报告、13个CEM合作倡议进展，并讨论如何通过有效的政策、项目和创新战略来促进能效和清洁能源供应，深化清洁能源技术的创新合作。

2014年5月，第五届清洁能源部长级会议CEM5在韩国首尔举行。

会议讨论了清
洁能源进展、全球清洁能源投资趋势、CEM战略。

听取13个CEM合作倡议进展、
关键讯息与政策建议，讨论如何通过政策、项目和创新型战略来促进能效、清洁
能源供应和可获得性。

2015年5月，第六届清洁能源部长级会议CEM6在墨西哥
梅里达举行。

会议讨论了CEM清洁能源合作倡议、CEM新机遇、世界清洁能源与
可再生能源进展情况、清洁能源融资等议题，并提出了三达行动计划：全球照明
挑战、电力系统挑战以及清洁能源解决方案中心。

2016年6月，第七届清洁能源
部长级会议CEM7和首届“创新使命部长级会议MI在美国旧金山举行。

会议讨论
并通过了清洁能源部长级会议得框架文件，确定了CEM治理结构，并提出了其使命、宣言、目标、成员资格以及指导原则，同时确定了秘书处将由美国能源部转
交到国家能源署IEA，并启动了先进制冷挑战和企业采购可再生能源挑战等三个
新的挑战活动。

2017年6月，第八届清洁能源部长级会议CEM8和第二届创新使
命部长级会议MI在中国北京举行。

会议讨论并通过了启动CEM新挑战与倡议，CEM8在能源需求和能源系统及相互间融合的领域，共发布了31项关于领导或参
与新CEM倡议和挑战行动的公告，涉及能源需求、能源供应、能源系统与集成以
及跨领域支持等。

国际能源署（IEA）于2020年9月10日发布的《2020能源技
术展望》（Energy Technology Perspectives 2020）报告称，由于全球碳排放
水平居高不下，必须对能源系统进行结构性调整（能源转型），才能持续大幅度
地减少碳排放量，进而实现全球气候目标。

所谓“能源转型”并不是一个新概念，它通常指全球能源平衡的结构性转变。

纵观历史，人类社会经历过三次能源转型：第一次是从生物能到煤炭的转变，第二次是从煤炭到石油，最后是从石油到天然气。

当前，世界正处于第四次能源革命的边缘，其关键特征是越来越多地使用低碳、无碳能源，特别是可再生能源能源转型不容忽视，但必须清醒地认识到，全
球能源产业的首要任务是不间断地为人们提供可负担的资源供给。

在可再生能源
能够充分满足世界人口日益增长的需求之前，传统能源将继续主导全球经济。

IEA预测，全球石油和天然气消费量将持续增长至2040年。

可见，能源转型是一
个渐进的过程，不能一蹴而就，必须立足国情。

（1）美国：根据美国联邦能源管理委员会（FERC）最近公布的数据，清洁
能源占2022年上半年美国新增发电量的三分之二以上。

风能（5722MW）和太阳
能(7.220, 0.12, 1.69%)（3895MW）提供了2022年上半年新增的14352MW公用
事业规模容量的67.01%。

地热（26MW）、水电（7MW）和生物质（2MW）提供了其
他新增装机容量。

其余的来自天然气（4695MW）和石油（5MW）。

这使得清洁能
源在美国总的可用发电装机容量中的份额达到26.74%。

从这个角度来看，五年前，清洁能源的份额是19.7%。

十年前，它是14.76%。

（2）俄国：在全球能源转型背景下，近年来俄罗斯对国际社会应对气候变
化的倡议做出了积极回应，确保生态安全已上升为国家战略。

在确认可再生能源
的安全性、经济性和可行性的同时，俄罗斯将以平衡、渐进的方式实现本国能源
产业的转型，意图在此过程中瞄准、进入世界高科技市场具有自身特色的专长领域，以维系和巩固其能源大国地位。

在全球能源转型背景下，近年来俄罗斯对国
际社会应对气候变化的倡议做出了积极回应。

俄联邦总统普京于2013年9月30
日发布第752号总统令，承诺在2013—2020年期间，将温室气体排放量减少至1990年排放水平的75%。

继而，于2016年签署并在2019年通过了《巴黎气候协定》，作为协议实施的一部分，2020年11月4日俄联邦总统普京签发第666号
总统令，宣布在考虑到森林及其他生态系统的最大可吸收能力，同时有助于社会
经济的可持续与平衡发展的前提下，承诺在2021—2030年期间，将本国温室气
体排放量减少到1990年排放水平的70%。

为此，俄罗斯需要改变其以油气产业为
主的能源结构。

为了实现承诺的碳减排目标和维持自身的能源产业优势，俄政府
陆续出台有助于新能源产业发展的政策措施，在发展战略和政策制定方面做出了
如下调整：首先，将确保生态安全上升为国家战略。

俄罗斯现行气候政策的依据
是由俄联邦总统于2009年12月17日签署法令批准的《俄罗斯联邦气候学说》，该学说在气候政策的制定与实施过程中明确了国家利益优先原则，并随着国际气
候议程的推进而不断得到充实与完善。

作为相应的配套措施，2011年4月25日，俄联邦政府颁布了到2020年前实施气候学说的综合规划，目前正在制定到2030
年前的实施计划。

而2017年4月19日第176号总统令通过的《2025年前俄罗斯
联邦生态安全战略》更是将全球气候变化的后果列为面临的主要挑战，体现出俄
联邦政府对此问题的高度重视。

其次，鼓励使用可再生能源发电。

《2035年前俄
罗斯能源战略》进一步明确了要实现能源结构的多样化，持续提高“清洁”能源
所占的比重。

为此，近年来俄罗斯开始着力提高可再生能源的生产能力。

在刚刚
过去的2020年，俄罗斯太阳能和风能电力设施的投产量首次超过了传统发电的
投产量。

为了进一步刺激扩大对绿色能源项目的投资，2021年6月，俄政府批准
了2035年前支持该行业发展的政策规划。

根据该文件，预计2025—2035年期间，俄政府将拨款3600亿卢布，用于新建总功率为6.7GW的可再生能源电力设施。

第三，注重提升自主可再生能源技术的国际竞争力。

俄罗斯能源战略确定了针对
可再生能源新项目遴选的竞争性原则，即从原先的规模、成本控制转向更加注重
可再生能源项目的效率与投资价值，并对基础设备国产化和对外出口提出了更高
的要求，以促进自主可再生能源技术的发展。

由于人工智能、大数据、区块链和
可再生能源发电等先进技术的爆发式增长，将迫使传统发电行业重新定义既往的
生产方式和商业模式。

作为应对，俄政府计划于近期推出本国的低碳证书，即在
环保要求日趋严格的情况下，通过承认核电和水电为低碳能源使其继续在国际能
源市场上保持领先地位。

实际上，俄罗斯现有核电站和水力发电厂输出的“清洁”电力所占的比例很高。

上述措施既有利于客观评估俄相关行业的发展状况，也为
其后续打入国际市场奠定了基础。

第四，推广节能技术和制定低碳行业标准。

在
能源行业全面向清洁、低碳方向转型的过渡阶段，俄罗斯能源部在实践中确定并
优先致力于在降低能耗、资源循环利用等方面推进碳减排：1.是通过将设备从蒸
汽动力循环转换为燃气—蒸汽循环来提高火力发电厂的热效率，等效燃料的单位
能耗将由此降低30%；2.是将常规发电厂升级改造为热电联产，通过捕获多余的
热量以达到能量最大化利用的目的；3.是推动俄联邦低碳证书尽早在欧盟获得承认，同时完成主要出口商的登记注册工作，以避免在俄国内支付过碳税的出口商
在国际市场上再次支付，并针对清洁、低碳能源类型形成自己的立场。

此外，俄
罗斯主张在计算碳税时，应充分考虑森林面积对二氧化碳吸收的贡献（俄森林面
积全球第一，森林覆盖率为47.7%，每年可吸碳超十亿吨）。

值得关注的是，俄
电力工业的能源结构超前、低碳发电占有很高的比重——2020年全俄总发电量的40.7%来自水电站、核电站及其他可再生能源发电（风能、太阳能发电占0.3%），如果考虑到商品出口在俄GDP中所占的份额（24.7%），那么可以说俄罗斯目前
生产和出口的全部商品使用的都是低碳能源。

由此可见，俄联邦低碳证书的出台、互认乃至推广尤为重要，此举可减轻碳减排压力，以便政府采取较为平稳的能源
转型模式。

俄罗斯能源战略依旧重视发展传统能源，特别是具有清洁、低碳、高
效等多方面综合优势的天然气产业，同时强调新技术的应用，如提高伴生气的利
用率，在减少污染的同时也使天然气的生态安全性有了显著提升。

2014年后俄政
府做出一系列决定来支持可再生能源发展，如以补贴方式鼓励可再生能源在电力
市场中的使用，主要支持太阳能、风能和水力发电。

第一，在可再生能源领域，
重点支持水能的进一步开发利用。

俄罗斯可再生能源潜力巨大，但是开发程度不高，且分布不均。

其中，水电在俄可再生能源结构中的占比最高，2020年水电占
全俄统一电力系统发电量的19.8%。

俄罗斯在该领域的经验比太阳能、风能及其
他可再生能源更丰富，对苏联时期遗留下来的老旧基础设施进行重建或改造，成
为俄罗斯水能利用进一步发展的关键环节。

俄罗斯的水力资源潜力巨大，在其领
土上集中了全球约9%的水资源储量，水电资源禀赋居世界第二位、发展前景广阔。

而且，俄罗斯地处高纬度地区，河流的蒸发量较小，因此有着良好的水电发展基础。

俄联邦政府于2016年初制定了《2030年前俄罗斯水电发展规划及到2050年
的前景》，拟在水力资源集中的东西伯利亚和远东地区建造零碳环保的水电设施，总投资规模预计达5.7万亿卢布。

第二，将核能视为可替代选择，是对风能、太
阳能等可再生能源电力系统的有益补充。

在核能发展方面，核工业始终作为俄罗
斯国家战略性的发展项目得到政府的政策支持。

根据俄政府于1999年12月出台
的《21世纪上半叶俄罗斯核能发展战略》规定，要在新的技术平台上进一步发展
快中子反应堆和核燃料闭合式循环系统，实现放射性废物最小化。

由于快堆技术
可以更充分地利用反应堆中的铀资源，这将使世界范围内的可采铀资源增加千倍，意味着“无限电力”时代的临近。

发展和推广快堆，由此被认为是解决世界能源
可持续发展议题和绿色发展问题的现实路径之一。

俄罗斯国家原子能集团公司（Rosatom）于2018年底又推出了《俄罗斯2050年前核能发展战略及2100年前
景规划》草案，指出在合理规划现有国家资源的条件下，俄罗斯有望建立起自给
自足的核动力系统，据估算其总发电功率将是目前的10-15倍（2020年核电占全
俄统一电力系统发电量的20.6%）。

俄专家称，依靠以快中子反应堆为主体的核
电站发电，核能具备保证俄国内100%电力供应的潜力，这将彻底改变俄罗斯的燃
料平衡结构：通过减少化石燃料的燃烧，相应减低二氧化碳的排放量；同时运用
先进的核能制氢技术解决供热问题，最终从根本上改善生态环境、实现绿色发展。

建立多联供的核能系统可以通过调节不同能源品种的产量实现电力调峰。

基于本
国核工业体系完整而强大的国际竞争力，俄罗斯同国际原子能机构（IAEA）、经
济合作与发展组织（OECD）核能机构（NEA）等重要的国际组织保持密切合作，
支持全球核能技术发展及在医疗健康、辐照安全等民生方面的应用，倡导并参与
全球核能治理。

第三，俄罗斯发挥自身技术优势，制定了中长期的氢能源发展战略。

氢能是公认的清洁、低碳（甚至是零碳）能源。

氢能源作为一个独立的领域，首次被纳入俄政府于2020年6月颁布的《2035年前俄罗斯能源战略》当中。

该
战略对氢能的生产、运输、储存、监管、国际合作等方面做出了具体规定。

2020
年10月，旨在增加产量和扩大使用氢能作为生态清洁能源载体的路线图计划获
得政府批准，其目标是使氢能在生产和出口方面跻身世界领先行列根据战略规定，俄罗斯将在本国建立科学技术工程中心和试验场，其主要活动是创建从科学研究
到商业化阶段的完整周期，涵盖氢能的获取、储存、运输、应用等一系列技术环节。

2021年8月5日，俄政府总理米舒斯京批准《俄罗斯联邦氢能源发展战略》，明确了低碳能源时代打造新能源产业的目标、战略倡议和关键措施，以确保国家
经济在全球能源转型条件下的竞争力。

该构想计划分三个阶段推进氢能发展，在2021—2024年第一阶段，俄境内将至少建成三个生产集群：面向欧洲出口的西北
部集群；面向亚洲出口的东部集群；旨在为俄北极地区组建低碳能源供应和出口
系统的北极集群。

在2025—2050年接下来的两个阶段，俄罗斯将完成从落实首
批氢能源商业项目到将氢能技术推向国际市场的过渡。

上述战略举措展现出未来
几十年，俄罗斯将用氢能源出口取代石油和天然气外销，致力于成为全球最大氢
能源出口国的雄心。

第四，启动推出本国电力来源证书（低碳证书）的相关工作，除可再生能源外，将核能纳入清洁、低碳能源范畴。

作为可再生能源配额制度的
一项政策工具，最常见和最广泛使用的是原产地保证（Guarantees of Origin, GO）和可再生能源证书（Renewable Energy Certificates, REC）。

可再生能源
发电的国际标签是ECOenergy，它使用原产地保证系统和REC标准，以确保电力
生产不会对环境造成污染。

其中，俄罗斯坚持认为，在能源转型和减少温室气体
排放的框架内，核电属于生态可接受的能源类型，应该被有效利用。

此举将满足
国际市场对清洁能源的需求，也促使俄罗斯的商品和能源出口达到国际认可的生
态安全标准，加速其能源转型和推动永续能源的使用。

根据《2035年前俄罗斯能
源战略》规定，预计到2035年，可再生能源在俄能源消费结构中的占比将达到4%（不包括水电），但这仍远低于预期的可再生能源份额至少超过能源消费总量20%的世界平均水平。

需要指出的是，俄罗斯的能源转型之路还存在障碍。

对俄罗斯
而言，可再生能源是一个比较复杂的问题，其发展前景在俄国内尚有争议。

一是
在全球清洁能源转型的背景下，尽管风能和太阳能发电迅速发展，但它们受异常
天气现象影响的风险很高，属于间歇性电源，需要后备电厂与其匹配；二是缺乏
处理废弃太阳能板和废旧风力发电叶片的环保技术，这是可再生能源面临的另一
个挑战。

科技创新是绿色经济增长的主要动力，是全球可持续发展的关键。

(3)加拿大：拥有丰富的油气资源，目前是世界第五大天然气生产国、第六
大原油生产国、第三大水力生产国和第十大可再生能源发电商，在世界能源系统
中占有重要地位，加拿大已探明的石油储量约1790亿桶，位居世界第三；已探
明天然气储量约为2.2万亿立方米，按照目前的开采速度，可供开采200年以上。

根据加拿大有关能源监管机构出具的《加拿大能源未来（2019）：对2040年的
能源供需预测》报告，未来20年，加拿大原油生产将增长近50%，达到每天700
万桶左右；而在液化天然气出口增长的驱动下，天然气产量将增加30%。

但从目
前情况看，加拿大能源生产的中长期发展面临四大桎梏：开采成本高且价格偏低、管道容量不足、能源出口市场单一和较大的温室气体减排压力。

从原油储备和开
采看，加拿大95%以上的原油储备为油砂，开采成本远高于中东石油每桶27美元
的成本，甚至高于页岩油每桶65美元的成本。

2019年加拿大石油日产量为436
万桶/天，而沙特阿拉伯、俄罗斯和美国日产超过1000万桶，该框架包含了横跨
该国全境和各经济部门的50多项行动计划，旨在为地方能源气候政策制定提供
指南和参考。

目前加拿大各省都据此制定了符合自身需要的气候和能源战略，包
括艾伯塔省（又称阿尔伯塔省）的气候领导计划、萨斯喀彻温省的气候变化战略、曼尼托巴省的气候与绿色计划、安大略省的减缓气候变化和低碳经济法、魁北克
省的2018—2023年总体规划，以及西北地区2030能源战略等。

该框架主要涉及
以下五方面的内容。

第一，碳定价。

这是该框架的核心，它要求各省灵活设计自
身的定价系统，确保碳价从2018年的每吨10美元逐渐提升至2022年的每吨50
美元。

第二，促进可再生能源和清洁发电的发展。

加拿大政府于2016年11月宣
布将在2030年之前逐步淘汰所有传统燃煤发电机组，并承诺投入1亿美元用于
智能电网的部署和演示。

目前加拿大多数省已经制定了清洁电力生产计划，包括不列颠哥伦比亚省的新能源效率法规、艾伯塔省的可再生能源拍卖计划、魁北克省的新能源政策和行动计划等。

第三，提升能效和实施零排放车辆（ZEV）研发战略。

2017年3月，加拿大政府发布了为实施重型车辆排放标准而修订的法规草案，各省也纷纷启动清洁能源汽车激励计划。

比如，魁北克省提出了确定零排放年辆标准的法规草案，并设定到2020年投放10万辆零排放车辆的目标。

第四，增加基础设施投资，增强气候适应能力。

加拿大政府启动“投资加拿大计划”，向各省和地区提供92亿加元，支持气候适应和复原力项目。

此外，还有一项1635万美元的运输资产风险评估计划。

第五，支持清洁技术创新与产品出口。

加拿大政府专门拨款1450万美元用于制定清洁技术数据战略，还特别列出《清洁技术表》，目标是到2025年实现清洁技术行业的出口值增加两倍，使其成为加拿大五大出口行业之一。

但在能源领域，与其他国家不同，加拿大确立的是一种隐性的竞争性联邦制度。

各省以基本自主的方式制定自身能源政策，且对其境内自然资源和电力具有宪法管辖权；联邦政府对能源市场的管理主要体现在其对跨省和国际贸易与商业活动（包括外国投资）、国际条约制定、税收以及近海和边境地区能源开发的管辖。

因此，从加拿大的法规体系来看，其对能源问题的管辖较为分散。

这种安排下，国家与省之间往往存在利益分歧和冲突，政策协调难度较大，也是加拿大缺乏统一的国家能源战略、能源发展桎梏难以有效解决的根本原因。

持续推动能源行业的低碳转型。

未来加拿大政府的工作重点可能包括持续实施碳定价系统，制定和最终确定各种法规、政策和计划，包括电网互联、建筑规范和零排放车辆方面的合作战略以及启动新计划以支持适应气候变化，推动绿色基础设施投资，加快对清洁技术创新的参与并确保有效的清洁技术投资等。

增强经济创新力。

加拿大政府已经投资近5000万加元以支持石油和天然气行业的技术创新，各省也在自己管辖的范围内加大了对清洁技术的投资力度。

比如不列颠哥伦比亚省设立了创新清洁能源（ICE）基金等，魁北克省将促进清洁技术出口作为2016—2020年该省出口战略的优先领域。

加拿大的许多主要能源生产商也开始向能源生态系统的下游发展，一些公司还在尝试研发氢燃料电池技术。

自2000年以来，加拿大联邦政府平均每年投入2亿多加元用于支持该领域的研究开发和应用示范。

人均
研究开发经费10万元以上。

加拿大氢能与燃料电池应用示范项目主要分为4类：第一类，移动式电源，占34%，主要为汽车等移动设备提供动力。

第二类，固定
式电源，占17%，主要用于居民小区和医院等设施提供动力。

第三类，便携式电源，占14%，主要为笔记本电脑、手机等提供动力。

第四类，基础设施建设，占35%，主要包括：制氢、储氢和加氢设备等。

目前加拿大风能发电装机量已经达
到167万千瓦，加拿大计划在2010年利用生物质材料制取乙醇14亿升；制取生
物柴油5亿升；加拿大研究开发的2000千瓦的潮汐发电设备将在2009年装机使用，60千瓦的海浪发电设备在2006年已经安装使用。

加拿大在海洋领域是世界
技术上领先的国家之一。

加是世界第七大基础能源消费国，人均能耗量和二氧化
碳排放量均居世界前列，加能源产业占二氧化碳排放量的80%。

面对日益严重的
空气污染和气候变化问题，加自身在全球中的社会和环保责任增加。

政府签署和
批准了京都议定书，目标是到2008－2012年间把二氧化碳排放量从1990年的水
平减少5.2%。

但自从加签署京都议定书之日起，国内（主要来自西部能源业界）
就有反对的声音，认为这将使加能源业失去竞争优势。

目前，保守党新政府对于
京都议定书态度也有所动摇，称政府正在讨论新的方法和政策来应对环境污染和
气候变化问题。

上世纪90年代加政府开始在自然资源领域开展可持续发展计划，出台了一系列有关环保节能非常严格的标准和规定，同时对于可替代能源的发展
给予财政税收方面的政策支持。

综上所述，加政府能源政策的演变经历了上世纪
60年代侧重于开发、70年代80年代初侧重于国家安全、80年代中期后侧重于市
场繁荣、90年代后开始关注环保的几个阶段，而关于能源资源所有权控制权的敏
感问题则贯穿于能源政策制定过程的始终，其间有外国政府和资本与加政府和企
业的相互角力，也有加国内政治的相互角力。

（4）英国：英国的长期发展规划是在2050 年减少80%的温室气体排放，
建筑实现零碳排放。

小型可持续能源发电站、热网、生物质能、建筑能效、多
能源互补等技术将会有新的发展及合作机会。

英国首相约翰逊在19日于伦敦举
行的全球投资峰会上敦促外国投资者加大对可再生能源和绿色技术的投资，将此
视为英国未来经济发展的关键领域。

英国公布“净零战略”，英国政府19日公
布“净零战略”，阐述了如何到2050年实现净零排放承诺。

英国政府表示，该
计划不仅代表着环境战略的转型，也代表了经济领域的重要变革。

英国政府当。