清末预备立宪的史实考论_张培田

第28卷第6期2004年11月
湘潭大学学报(哲学社会科学版)
Journal of Xiangtan University(Philosophy and S ocial Sciences)
Vol.28No.6
Nov.,2004清末预备立宪的史实考论Ξ
张培田,陈金全
(西南政法大学　行政法学院,重庆　400031)
摘　要:清末预备立宪是清王朝封建专制统治集团在内外交困时期为继续维持统治而被迫提起的。

预备立宪的目的是使“皇位永固”,让“外患渐轻”,致“内乱可弭”。

通过改官制、开办地方咨议局和中央资政院,清王朝封建专制统治集团拟定立宪日期,颁布意在继续维持封建专制统治的“钦定宪法大纲”和“重大信条”,但并没有起到延缓其统治的作用,反而加速了封建专制王朝自身的灭亡。

关键词:立宪;清末;宪法
中图分类号:K251　文献标识码:A　文章编号:1001-5981(2004)06-0081-08
清末专制王朝的立宪,是坚持传统法文化的清王朝,面对近代西方列强入侵而被迫作出的。

由于清王朝预备立宪,并非抛弃与近代西方宪政根本对立的封建专制法文化机制,因此,清末预备立宪一开始就陷入了不可调和且难以自拔的矛盾,即封建专制与立宪限制的矛盾。

本文试就清末预备立宪的一系列具体举措进行考证,以揭示这种矛盾及其后果。

一、清末立宪提起的直接原因考
立宪舆论在1904年日俄战争爆发前,除有康梁及孙中山为之鼓吹外,尚未在社会上层形成影响。

日俄战争后,日本以小国而击败大国的事例给饱经列强欺侮的国人留下深刻的印象。

鉴于日本明治立宪以后的蒸蒸日上,朝野有识之士通过比较,基本上认为日本进行西方法文化改革而建立立宪政体,是其摆脱落后而跃入强国之列的根本原因。

因此,清末社会遂在维新变法失败后仅几年内,又重新掀起要求立宪的运动。

日俄战争时率先呼吁立宪的是江苏名士张謇。

他于日俄谈判之际,即致信袁世凯称:
不变政体,枝枝节节之补救无益也。

不及此日俄全局未定之先,求变政体,而为揖让救焚之迂图无益也……日俄之胜负,立宪专制之胜负也。

今全球完全专制之国谁乎?一专制当众立宪尚可幸乎?[1]正是出于民族自立的爱国心和中西文化优劣的理性思考,张謇借俄专制而败的教训,把清王朝的顽固守旧上升到亡国灭族的高度加以批驳。

他认识到“立宪固然要政府先有觉悟,主持实施。

然人民也得要一齐起来发动”[2](P138),因而凡遇见亲朋至友或书信联络,他“无不劝解磋磨各种立宪问题”[3]。

继张謇之后,驻外使节孙宝琦、胡惟德、张德彝、杨兆鉴等于1904年3月联名上书,奏请变法[4]。

其中,驻法使节
孙宝琦在《上政务处书》中指出:
溯自庚子以来,维新谕旨,不为不多,督励臣工,不为不切。

而百事之玩世依然,天下之精神不振者,则以未立纲中之纲,而壅蔽之弊未除,无由上下一心,共扶危局也……欲求所以除壅蔽,则各国之立宪政体,洵可效法[5]。

孙宝琦的奏议经《东方杂志》全文转载,朝野上下推动,立宪呼声遽起。

当时报界多以评论进行宣传。

1904年7月《时报》论说“欲图存必先定国是,定国是在立宪法”,“否则日日言更张,道旁筑舍,多谋少成,亦徒滋惑乱而玩偈时日耳”
[6]。

与报界评说呼吁的同时,驻英大臣汪大燮、驻美使节梁诚也先后奏请立宪。

而朝廷各部官吏及地方督抚纷纷上奏请求变法。

1904年7月,张之洞、袁世凯、周馥联名奏请于十二年后实行立宪政体[4]。

此后,袁世凯又奏请派大臣出洋考察政治。

在朝野立宪呼声愈演愈烈的氛围中,清王朝出于维持专制统治的考虑,有鉴于不立宪反对之声不绝于耳而“立宪则皇上可世袭罔替”[7]的利害关系,被迫于1905年7月发布上谕:
方今时局艰难,百端待理,朝廷屡下明诏,力图变法,锐意振兴。

数年以来,规模初具而实效未彰,总由承办人员向无讲求,未能洞达原委,似此因循敷衍,何由起衰弱而救颠危。

兹特简载泽、戴鸿慈、徐世昌,端方等,随带人员,分赴东西洋各国考求一切政治,以期择善而从[8]。

二、出洋考察政治的主要作用考
还在出使考察政治大臣未成行之前,清廷即命“政务处五大臣设立考察政治馆,延揽通才,悉心研究,择各国政治之与中国政体相宜者,斟酌损益,纂订成书,随时进呈,候旨裁夺”,并要考察政治馆在此基础上筹定立宪大纲[9]。

对于清廷“择各国政治之与中国政体相宜者,斟酌损益”的谕旨,
18
Ξ收稿日期:20040722
作者简介:张培田(1953-　),男,重庆人,西南政法大学教授,博士生导师,主要从事中国法律史研究。

陈金全(1942-　),男,四川达州人,西南政法大学教授,博士生导师,主要从事中国法律史研究。

载泽等出使大臣心神领会。

因此,按照“与中国政体相宜”的基调,载泽等出于保护满族贵族的本身,在出使考察中尤为重视君主权益的维护。

1906年2月,载泽等到日本考察后,即称:“大抵日本立国之方,公议共之臣民,政柄操之君主,民无不通之隐,君有独尊之权……,虽其兴革诸政,未必全无流弊,然以三岛之地,经营二三十年,遂至抗衡列强,实未可轻量。

”[10](P6)而3月戴鸿慈等到美国考察,则强调“大抵美以工商立国,纯任民权,与中国政体本属不能强同”[10] (P7)。

4月戴鸿慈考察德国后,对德皇的君主立宪颇为赞赏,“是以日本维新以来,事事取资于德,行之三十载,遂致勃兴。

中国近多歆羡日本之强,而不知溯始穷原,正当以德为借镜”[10](P10)。

至于英国宪政情形,载泽等奏称:
大抵英国政治,立法操之议会,行政责之大臣,宪典掌之司法,君主裁成于上,以总核之。

其兴革诸政,大都由上下两议院议妥,而后经枢密院呈于君主签押施行。

故一事之兴,必经众人之讨论,无虑耳目之不周,一事之行,必由君主之决议,无虑事权之不一。

事以分而易举,权以合而易行,所由百官承流于下,而有集思广益之休;君主捶措于上,而有暇豫优游之乐。

若夫外交、军政关于立国之要图,枢府间有特引之权衡,以相机宜之缓急。

此行政之规模也。

至其一国精神所在,虽在海军之强盛,商业之经营,而其特色实在地方自治之完密。

全国之制,府分为乡,乡分为区。

区有长,乡有正,府有官司,率由各地方自行举充,于风土民情,靡不周知熟计[10](P11)。

正是对英国地方自治特感兴趣,以为最适应中国国情,所以载泽等说它“深合周礼的遗制,实为内政之本原”。

经过半年多考察,载泽、戴鸿慈、端方等相继于6月底返回上海。

当时江苏张謇曾前往参见出使考察政治大臣,“竭力劝其速奏立宪,不可再推宕”[11],催促出使大臣电告各省督抚共商立宪期限。

出使大臣返京复命,“皆痛陈中国不立宪之害,及立宪后之利”,但仍有顽固派“设为疑似之词,故作异国之论,或以立宪有妨君主大权为说,或以立宪利汉不利满为言,以淆乱群听”[12],阻挠立宪。

其结果,虽端方、载泽为立宪再三具奏,清廷仍摇摆不定。

1906年8月,载泽在第一次奏请立宪未果之后,又呈上二次立宪密折,切陈立宪利害谓称:
旬日以来,夙夜筹虑,以为宪法之行,利于国、利于民,而最不利于官。

若非公忠谋国之臣,化私心破成见,则必有多为之说,以荧惑圣听者。

盖宪法既立,在外各督抚,在内诸大臣,其权必不如往日之重,其利必不如往日之优。

于是设为疑似之词,故作异国之论,以阻挠于无形。

彼其心非有所爱于朝廷也,保一己之私权而已,护一己之私利而已。

顾其立言,则必曰防损主权。

不知君主立宪,大意在于尊崇国体,巩固君权,并无损之可言。

以此言之,凡国之内政外交,军备财政,赏罚黜陟,生杀予夺,以及操纵议会,君主皆有权以统治之。

论其君权之完全严密而无有丝毫下移,盖有过于中国者矣[13]。

载泽紧接着列举了立宪的好处,既可使“皇位永固”,又可让“外患渐轻”,还可致“内乱可弭”,批驳了以国民程度不足立宪的谬论,主张“惟先宣布立宪明文,树之风声,庶心思可以定一,耳目无或他歧,既有以维系望治之人心,即所以养成受治之人格。

是今日宣布立宪明诏,不可以程度不到为之阻挠也”。

至于“又或有为满汉之说者,以为宪政既行,于满人利益有损耳”,载泽以清朝满汉复职制的传统申明立宪并无“分畛域之理”,要求清廷克服“不为国家建万年久长之祚,而为满人谋一身一家之私”的心态出发,“不为众论所移,不为浮言所动”,尽快宣布立宪[14](P4-7)。

载泽的上述密折围绕从巩固君权,晓以立宪之利,使两宫大为感动。

再加上徐世昌又奏“请采用地方自治,以为立宪预备”,清廷遂谕派载沣、袁世凯共同考政大臣阅看出使考察大臣条陈各折,并举行会议讨论立宪事宜[15]。

这样,清廷的预备立宪才进入决策阶段。

1906年9月1日,清廷正式颁发明诏宣布:
我国政令,积久相仍,日处阽危,忧患迫切,非广求智识,更订法制,上无以承祖宗缔造之心,下无以慰臣庶治平之望。

是以前简派大臣,分赴各国考察政治。

现载泽等回国陈奏,皆以国势不振,实由于上下相暌,内外隔阂,官不知所以保民,民不知所以卫国。

而各国之所以富强者,实由于实行宪法,取决公论,君民一体,呼吸相通,博采众长,明定权限,以及筹备财用,经画政务,无不公决于黎庶。

又兼各国相师,变通尽利,政通民和,有由来矣。

时处今日,惟有及时详晰甄核,仿行宪政,大权统于朝廷,庶政公诸舆论,以立国家万年有道之基。

但目前规制未备,民智未开,若操切从事,徒饰空文,何以对国民而昭大信。

故廓清积弊,明定责成,必从官制入手,亟应先将官制分别议定,次第更张。

并将各项法律,详慎厘订。

而又广兴教育,清理财政,整顿武备,普设巡警,使绅民明悉国政,以预备立宪基础。

著内外臣工,切实振兴,力求成效。

俟数年后规模初具,查看情形,参用各国成法,妥议立宪实行期限,再行宣布天下。

视进步之迟速,定期限之远近。

著各将军督抚,晓谕士庶人等,发奋为学,各明忠君爱国之义,合群进化之理,勿以私见害公益,勿以小忿败大谋。

遵崇秩序,保守和平,以预储立宪国民之资格,有厚望焉[16](P16)。

清廷的上述谕旨,虽以宣布预备立宪为名,然其实质仍是维持“大权统于朝廷,庶政公诸舆论”的传统。

而且,预备立宪首先从官制改革入手,内中隐含借改官制收权中央实行专制的意图。

另外,宣布预备立宪,但又不明定预备之期,难以使人消除其预备立宪实为拖延立宪之意。

因此,尽管该谕旨发布后立宪党人纷纷奔走相庆,以为“从此革命问题,可告一段落。

此当研究者,即在过渡时代之条理何如”[17],并相继于各地成立预备立宪公会,也只是暂时地未暴露其借立宪固专制的心态。

只不过从历史进步的客观角度看,清廷预备立宪抉择的确立,较之过去极端的顽固守旧,有着性质不同的变化,拉开了清末正式预备立宪的帷幕。

三、清末预备立宪改定官制考
宣布预备立宪的翌日,清廷即发布改定官制上谕,以便推行其借改官制“阳托中央集权之名,阴行排汉之实”的方针[18]。

该渝旨称:
光绪三十二年七月十四日内阁奉上谕:昨已有旨宣示急为立宪之预备,饬先行厘订官制,事关重要,必当酌古准今,上稽本朝法度之精,旁参列邦规制之善,折衷至当,纤悉无遗,庶几推行尽利。

著派载泽、世续、那桐、荣庆、载振,奎俊、铁良、张百熙、戴鸿慈、葛宝华、徐世昌、陆润庠、寿耆、袁世凯共同编纂。

该大臣等务当共矢公忠,摒除成见,悉心妥订。

并著端方、张之洞、允升、锡良、周馥、岑春煊选派司道大员来京随同参议。

并著派庆亲王奕勖、孙家鼐、瞿鸿机总司核定,候旨遵行,以昭慎重[10](P385)。

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鉴于清末官制积习太重,载泽等大臣遂从中央官制入手先行厘定,以便理顺中央官制权限不分、职任不明、名实不符的旧弊。

参照君主立宪体制,载泽等奏准中央官制改定五项宗旨,其内容是:
一、此次厘订官制,遵旨为立宪预备,应参仿君主立宪国官制厘订。

一、厘定官制因旧制精义寝失,名实不符,或事无专责至先推诿,或人无专事致多废弛。

故此次厘定要旨,总使官无尸位,事有专司,以期名副责成,尽心职守。

一、立宪国通例,俱分立法、行政、司法为三权,各不相侵,互相维持,用意最善。

三权分立而君主大权统之。

现在议院遽难成立,先从行政司法厘订,当采君主立宪国制度,以仰合大权统于朝廷之谕旨。

一、钦差官、阁部大臣、京卿以上各官,作为特简官,各阁院所属三四品人员,作为清简官,各阁院所属五品至七品人员,作为奏补官,八九品人员,作为委用官。

一、厘订官制之后,原衙门人员,不无更动,或致闲散,拟在京另设集贤、资政各院,妥筹位置,分别量移,仍优予俸禄[19]。

根据上述谕旨,此次中央官制改革遂有五不议。

即军机处事不议,内务府事不议,八旗事不议,翰林院事不议,太监事不议[20]。

因军机处等旧制不在改官制范畴,故清末官制改革的真实意图并非真正为预备立宪,而只是借此举维护皇帝及其达官显贵的大权不旁落。

至十一月,清廷裁定中央官制,谕告:
今昔情形既有不同,自应变通尽利。

其要旨惟在专责成,清积弊,求实是,去浮文,期于厘百工而熙庶绩。

军机处为行政总汇,雍正年间本由内阁分设,取其内接近庭,每日入值承旨,办事较为密速,相承至今,尚无流弊,自毋庸复改。

内阁军机处一切规制,著照旧行。

其各部尚书均著充参预政务大臣,轮班值日,听候召对。

外务部,吏部均著仍旧。

巡警为民政之一端,著改为民政部。

户部著改为度支部,以财政处并入。

礼部著以太常、光禄、鸿胪三寺并入。

学部仍旧。

兵部著改为陆军部,以练兵处、太仆寺并入。

应行设立之海军部及军咨府未设之前,均归陆军部办理。

刑部著改为法部,专任司法。

大理寺改为大理院,专掌裁判。

工部著并入商部,改为农工商部。

轮船,铁路、电线、邮政应设专司,著名为邮传部。

理藩院著改为理藩部。

除外务部堂官员缺照旧外,各部堂官均设尚书一员,侍郎二员,不分满汉。

都察院本纠察行政之官,职在指陈缺失,伸理冤滞,著改为都御史一员,副都御史二员。

六科给事中著改为给事中,与御史各员缺均暂如旧。

其应行增设者,资政院为博采群言,审计院为核查经费,均著以次设立。

其余宗人府、内阁,翰林院、钦天监、銮仪卫、内务府、太医院、各旗营、侍卫处、步军统领衙门、顺天府,仓场衙门,均著毋庸更改。

原拟各部院等衙门职掌事宜及官司员缺,仍著各该堂官自行核议,悉心妥筹,会同军机大臣奏明办理。

此次斟酌损益,原为立宪始基,如有未尽合宜之处,仍著体察情形随时修改,循序渐进,以臻至善[10](P471-472)。

从上述清廷改官制的谕旨可以看到,清王朝整个官僚体制和机构的改革,仍然只是局限于形式上的更名。

即使所谓新增机构,也只是资政院和审计院而已。

前者在为确立君主立宪的咨询机关作准备,而后者则集中中央财权并加强对地方财政的监督。

其核心是固守封建法文化机制。

因此,清末立宪的改官制实在是有名无实,所以当时就令曾一度吹捧欢呼清廷立宪的保皇党人大为丧气。

如参与保皇会之宪政会组建的徐佛苏即评说:“政界事反动复反动,竭数月之改革,迄今仍是本来面目。

军机之名亦尚不改动,礼部仍存留并,立,可叹。

政界之难望,今可决断……诚伤心事也。

”[21]中央改官制既如此,地方官制改革更是流于形式。

1907年7月开始的地方官制改革,以直省作示范,侧重于审判各厅分设和增易佐治各员两端[10](P503-510)。

以后朝廷决定先由东三省开办。

清末官制改革本意并非真心为实施宪政奠定基础,而是为维持皇位永固的封建专制统治苟延残喘。

其官制改革不仅在形式上有所局限,而且在实质内容上也大多推诿敷衍。

即便是清末改官制时所为的抽调湖广总督张之洞和直隶总督袁世凯的措施,也不过是加强中央集权而削弱地方官权力的老一套手法的重演。

因此,清廷官制改革不仅受到国内包括立宪保皇党人的批评,甚至还遭到国外舆论的驳难。

如日本《朝日新闻》就曾评道:清末“自中央政府准备立宪以来,世人所仰望者,无不在于改革官制之一问题”;“及改革官制上谕既宣布,乃知所谓改革者,不过一弥缝主义四字而已”,“不过一变易名目而已”[22]。

由此又见清末预备立宪实为沽名钓誉之一斑。

四、确立立宪预备期限考
如前所述,清末虽然宣布了预备立宪,但却有意地回避了实施立宪的日期。

这正表明清廷最高统治集团对立宪的犹豫,是宪政与专制不可调和矛盾冲突的反映,具体暴露出清王朝既冀望借立宪摆脱危机又害怕立宪兴起而专制不行的心理。

由于清末立宪的改革已是大势所趋,不仅是立宪保皇党人和地方乡绅为之鼓舌,甚至连地方督抚和部分朝廷亲贵也极力奏请,清王朝要想收回预备立宪已不可能,而企图用不明定实施期限的手法拖延,也非长久之计。

所以到1907年11月,清廷采纳袁世凯奏议,派出达寿使日、于式枚使德,专门考察宪法[23]。

1908年8月,达寿考察宪法回国,即向朝廷奏称:
夫世运未有不由鄙野而进于开明,国家未有不由弱小而臻于强大,而求其致此之故,则端在于政体之改良。

故万车连轨,不容一乘之退行,列国争强,不能听一邦之终弱。

苟其外与世运对逞,必召阴谋;内与民意相违,终成暴动[24]。

达寿认为,清王朝要巩固统治,必须改立宪政体,行钦定宪法。

他列举了英、美、法等欧美宪政类型,介绍了西方宪政学说,向朝廷推崇日本宪制,要求清王朝摒弃锁国闭关的旧习,加快宪政筹备。

为了排除朝廷对立宪行三权分立有损君权的顾虑,达寿强调:
大抵近今立宪国家,固以孟氏之论为基础,然舍美国实行分权制度外,余则未有不曲加改良者。

其在日本,则如司法之裁判所.其法律本为君主所定,裁判官直辖于天皇,不受他机关节制,以此谓之司法独立。

非谓裁判所别有法律,虽天皇不得干预其事也。

此司法独立之未尝减少君权者一也。

至于立法之议会,在日本,议会不过有协赞立法之权耳,其裁决与否,属天皇之大权。

至法律案关系重要者,政府犹得用种种之方法,操纵议员,以求其通过,而最终尚有命其解散或停会之权。

其议会提出法案,虽亦宪法所许,然其议决上奏者,
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天皇可下内阁审议,内阁若以为有碍政府施政之方针,则不奏请裁可。

于是议会提案,遂以未经裁可,不得成为法律。

此立法独立之未尝减少君权者二也。

若夫行政之内阁,则尤为完全属于天皇施政之机关。

自表面观之,内阁大臣事事宜负责任,其权似较天皇为尤大,而实际则不然。

日本宪法,国务大臣之负责任也,非对于议会负责任,实对于天皇负责任,故天皇有任命大臣更迭内阁之权,而关于皇室国家之事务,其应如何区分,一任天皇自由之判别。

天皇对于皇室之事,固可自由处置,而对于国家之事,苟其不背宪法之条规,皆得以命令其内阁。

内阁大臣对于国家之事务,苟其稍涉重大,则无一不宜奏请而后实行。

夫英国议院内阁也,其内阁大臣权力宜较大于日本矣。

然千八百五十年,宰相巴氏因未经奏闻,擅认拿破仑三世为帝,女王维多利亚遂罢免其职。

英国如此,日本可知。

此行政未尝减少君权者三也。

君权未尝减少,而此间接政治,既可以安皇室,又可以利国家,元首为其总揽机关,皇室超然于国家之上,法之完全,元过此者。

以上所陈者,皆立宪可以安皇室之说。

奴才所谓政体急宜立宪者,此也[10](P33)。

达寿的以上陈述,实际上是篡改近代西方三权分立学说。

其宣扬“曲加改良”,是根本上捍卫传统专制法文化的借口。

正是达寿语重心长的解释,同时迫于各地宪政团体派代表赴京请开国会行宪政的压力①,才使朝廷顽固守旧的统治者下定预备立宪期限的决心。

1903年9月,宪政编查馆和资政院会奏:“窃为年限之远近,至速固非三五年所能成,然极迟亦断不至延至十年之久。

臣等公同商酌,拟自本年光绪三十四年起至光绪四十二年止,限定九年将预备各事一律办齐。

谨分别年限,胪列上胨,其应行召集议院之期,自应恭候钦定。

”[10](P54-66)清廷接到奏折后,当即批复:
现值国势积弱,事变纷呈,非朝野同心,不足以图存亡,非纪纲整肃,不足以保治安;非官民交勉,互相匡正,不足以促进步而收实效。

该王大臣所拟宪法暨议院、选举各纲要,条理详密,权限分明,兼采列邦之良规,无违中国之礼教。

要不外乎前次迭降明谕,大权统于朝廷,庶政公诸舆论之宗旨。

将来编纂宪法暨议院、选举各法,即以此作为准则,所有权限悉应固守,勿得稍有侵越。

其宪法未颁议院未开之前,悉遵现行制度,静候朝廷依次筹办,如期施行。

至单开逐年应行筹备事宜,均属立宪国应有之政要,必须秉公认真次第推行。

著该馆院将此项清单,附于此次所降谕旨之后,刊印誊黄,呈请盖用御宝,分发在京各衙门,在外各督抚府尹司道,敬谨悬挂堂上,即责成内外臣工遵照单开各节依限举办。

每届六个月,将筹办成绩胪列奏闻,并咨报宪政编查馆查核。

各部院领袖堂官,各省督抚及府尹,遇有交替,后任人员应会同前任将前任办理情形,详细奏明,以期各有考成,免涉诿卸。

凡各部及外省同办事宜,部臣本有纠察外省之责,应严定殿最分别奏闻。

并著该馆院王大臣奏设专科切实考核。

在京言路诸臣亦当留心察访,傥有逾限不办,或阳奉阴违,或有名无实,均得指名据实纠参,定按溺职例议处。

该王大臣等若敢挟同诿饰,贻误国事,朝廷亦决不宽假。

当此危急存亡之秋,内外臣工同受国恩,均当警觉沈迷,扫除积习。

如仍泄沓坐误,岂复尚有天良。

该馆院王大臣,休戚相关,任寄尤重,傥竞因循瞻庇,讵能无疚神明。

所有人民应行练学自治教育各事宜,在京由该管衙门,在外由各督抚,督饬各属随时催办,勿任玩延。

至开设议院,应以逐年筹备各事办理完竣为期,自本年起,务在第九年内将各项筹备事宜一律办齐。

届时即行颁布钦定宪法,并颁布(召)集议员之诏[10](P67-68)。

清廷以上谕旨表面上看,确定了实施立宪期限和下定推行立宪的决心,似较过去的拖延有质的区别,但实质上却依然反映出其应付心理。

把预备立宪期限拖至第九年即1915年,根本脱离清末法文化机制变革的实际,其结果仍是在积淀恶化社会矛盾。

所以到宣统元年即1909年,江苏咨议局议长张謇即呼吁各省咨议局,以实现宪政,挽救“外侮益剧,部臣失策,国势日危,民不聊生”的中华民族[25]。

但各省咨议局代表组成的“请愿代表团谈话会”与清政府会议三次,清廷却拒不采纳。

直到宣统二年(1910年),清王朝“乃揆度时势,瞬息不同,危迫情形,日甚一日”,遂决定将立宪之开设议院“著缩改于宣统五年”即1913年,比原订期限提前二年[10](P78-79)。

辛亥革命爆发,清廷方才急忙发布“实行宪政谕”,但为时已晚,帝制终为宪政取代。

五、各省设立咨议局考
作为地方宪政的重大改革措施,清廷于1907年9月宣布中央“亟宜设资政院,以立议院基础”[26]的上谕后仅一个月,相应发布“著各省速设咨议局谕”,使咨议局为地方“采取舆论之所”。

其设置的目的一方面在“指陈通省利弊,筹计地方治安”,“凡地方应兴应革事宜,议员公同集议候本省大吏裁夺施行”,他方面则可“并为资政院储材之阶”,“将来资政院选举议员,可由该局公推递升”[27](P667)。

由此确定了咨议局作为舆论场所和地方行政官吏即督抚的咨讯机关的基调。

清廷虽发布以上谕旨,然并不急于实行。

直到1908年,才迫于国内外立宪舆论的压力,颁布了《各省咨议局章程》,共十二章六十二条。

另订《咨议局议员选举章程》一一五条[28]。

其主要内容包括议员选举和咨议局职权等规范。

1、议员选举　议员采用多种选举方法选任。

但享有选举权的人一般条件在本省必须是年满二十五岁以上的男子,妇女没有选举权,非本省籍贯之男子,年满二十五岁以上,寄居本省满十年以上,在寄居地方有一万元以上之营业资本或不动产者。

除一般条件符合外,还须具有特殊条件,才能行使选举权。

所谓特殊条件,也称享有选举权的特殊资格。

包括:
(1)曾在本省办理学务及其他公益事务满三年以上著有成绩者;
(2)曾在本省或外国中学及与中学同等或中学以上之学堂毕业得有文凭者;
(3)有举贡生员以上之出身者;
(4)曾任实缺职官文七晶武五品似上未被参革者;
(5)在本省地方有五千元以上之营业资本或不动产者。

至于被选举资格,章程规定:“凡属本省籍贯,或寄居本省满十年以上之男子,年满三十岁以上者,得被选举为咨议。