税收征收管理精细化问题研究

税收征收管理精细化问题研究
内容提要：随着我国市场经济体制改革的逐步深化和建设社会主义法制国家进程的加快，市场经济发展对政府职能﹑角色转换的要求更加强烈。

这意味着政府维护公共利益﹑管理社会公共事务和自身行政事宜的体制﹑制度﹑方式和方法等必须做出相应调整。

税务机关是为国聚财﹑保证公共开支的职能部门，税收征收管理的质量高低关系重大。

近年来我国的税收征收管理逐步实现从“管户制”到“管事制”﹑从“人工管理”到“计算机管理”﹑从“粗放式管理”到“集约化管理”的管理方式的变革，很显然，这一变革过程也是从习惯性行政管理转化为法制化规范管理的过程。

这一过程的实现来源于广大税务工作者和研究者孜孜不倦的奋斗和勇者无惧的创新精神。

现代税收的管理呼唤更多的创新和发展，税收管理创新也是税务机关最根本﹑最主要的工作。

然而，长期以来，税务征管工作不同程度存在着“疏于管理﹑淡化责任”的问题。

这既不符合依法治税的要求，也不利于国家税收长期稳定增长。

税收管理工作要以科学的发展观，坚持依法治税，实行税收管理创新。

因此，实现税收管理的精细化﹑科学化和规范化，是各级税务机关亟待解决的问题。

税收精细化管理是管理理念、管理手段和管理方式的创新，是“以计算机管理为依托，以过程控制为手段，以全面提高征管质量和执法
水平为目标，融岗责体系、操作规程、业务考核、责任追究为一体，实现管理、控制、预防三者有机结合”的管理体系，是一项科学﹑严谨﹑繁杂而又具体的系统工程。

本文结合税务机关的征收管理现状，就税收征收管理精细化的相关问题做较为全面的论述。

一税收精细化管理的理论基础与基本概念
（一）税收管理的基本理论
税收是国家为了实现其职能，凭借政治权利，按照预先规定的标准，无偿地参与社会产品或国民收入分配的一种形式。

早在奴隶社会，税收就已产生，在封建社会，资本主义社会以及社会主义社会，都始终存在着。

不同社会制度的国家，税收都是国家取得财政收入的主要方式。

国家是阶级的产物，是阶级统治的工具。

国家政权为行使它的职能，维持它的正常活动，必须耗用一定的物质资财，因而必须根据具体经济条件，采用适当的方式，取得财政收入。

历史上，不同的社会制度国家都采用多种方式取得财政收入。

奴隶制国家有王室土地收入；封建制国家有官产收入﹑特权收入﹑专卖收入；资本主义国家有债务收入﹑发行货币收入；社会主义国家有国有企业利润收入……等等。

除这些财政收入方式以外，各不同社会制度国家还普遍采用税收方式，而且一般均以税收为主。

因此，税收在各个国家的财政收入中，均占重要地位。

马克思说：“赋税是政府机器的经济基础，而不是其他东西。

”又说：“捐税体现着表现在经济上的国家存在。

官吏和僧侣﹑士兵和女舞蹈家﹑教师和警察﹑希腊式的博物馆
和哥特式的尖塔﹑王室费用和官阶表这一切童话般的存在物于胚胎时期就已安睡在一个共同的种子——捐税之中了。

”
国家取得财政收入，要使一部分社会产品发生所有权或支配权的转移，因而任何一种财政收入方式都必须凭借国家的某种权力。

国家凭以取得财政收入的权力主要有两种，即财产权力和政治权力。

财产权力也就是所有者的权力，政治权力即国家政权的权力。

国家向纳税人征税，一般是凭借政治权力，而不是所有者的权力。

因为国家对属于自己所有的产品，不需要征税，只有对国家不能直接占有的产品才需要以征税的方式转变为国家所有。

因此，税收是一种以国家政治权利为依据的财政收入。

税收管理是随着税收分配的产生而产生的，与税收有着不可分割的关系。

税收的存在决定了税收管理的存在，税收管理是税收分配活动顺利进行的重要保证。

税收作为国家存在的经济基础，在不同的社会形态中均是国家取得财政收入的重要形式。

要保证国家行使职能的需要，使税收能够及时﹑足额地上交国库，并充分发挥税收的职能作用，就离不开税收管理。

管理就是要谋划出一系列有用的，能够实现预期目标，取得预期效果的途径和手段的行为。

税收管理是政府管理的一种，它是国家通过有关职能部门，依据税收分配规律和有关经济规律，依据税收法律政策，对税收参与国民收入分配全过程进行组织与监控，以确保税收职能实现的一种管理活动。

1.税收管理的主体。

税收管理的主体是国家指定的相关职能部门。

现阶段，中国税收管理的职能部门有税务机关﹑财政部门和海关，其中，税务机关是税收管理的主要职能部门，财政部门主要对农业税﹑耕地占用税和契税实施管理，海关则主要实行关税管理。

此外，中央银行作为国家金库，也参与税收入库的的管理工作。

2.税收管理的客体。

税收管理的客体是税收参与国民收入分配的全过程。

有税收分配，就有税收管理，税收管理贯穿于整个税收分配的始终。

税收管理的客体表明了税收管理活动具有相当的复杂性。

3.税收管理的依据。

税收管理主要依据一定时期的税收法律﹑行政法规和税收分配规律，有关的经济规律进行。

前者规定了税收管理必须是以法治税，后者则制约着税收管理水平与效率的高低。

4.税收管理的目的。

税收管理的目的在于实现税收的基本职能。

税收的基本职能主要是财政职能和经济职能。

税收管理首先是保证税收的财政职能的实现，保证国家的税收能及时﹑足额地入库。

因此，税收管理不仅要做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究，确保国家税收政策的贯彻实行，还要在保护好现有税源的基础上，不断开拓新税源，使税收收入能随着经济的发展而不断增长。

此外，税收管理还必须为经济的发展提供一个良好的社会环境，确保税收经济职能的实现。

5.税收管理的内容。

税收管理的具体内容包括税收法制管理﹑税收征收管理﹑税收计划管理﹑税收行政管理。

（1）税收法制管理是指税法的指定和实施，具体包括税收立法﹑税收执法和税收司法的全过程。

税法是国家法律的组成部分，是整个国家税收制度的核心，是税收分配活动的准则和规范。

（2）税收征收管理是一种执行性管理，是指税法指定之后，税务机关组织﹑计划﹑协调﹑指挥税务人员，将税法具体实施的过程。

具体包括税务登记管理﹑纳税申报管理﹑税款征收管理﹑减税免税及退税管理﹑税收票证管理﹑纳税检查和税务稽查﹑纳税档案资料管理。

（3）税收计划管理主要包括税收计划管理﹑税收会计管理﹑税收统计管理。

（4）税收行政管理，又称税务组织管理，是对税务机关内部的机构设臵和人员配备进行的管理。

具体包括税务机构的设臵管理﹑征收机关的组织与分工管理﹑税务工作程序管理﹑税务人员的组织建设与思想建设管理﹑对税务人员的监督和考核﹑税务行政复议与诉讼的管理。

6.税收管理的特点。

税收管理是政府管理的一方面，也是国民经济管理的组成部分之一。

税收管理与其他管理相比，具有以下三个特点：
（1）税收管理的主体具有单一性。

税收管理的主体是国家，是国家通过有关的职能部门管理的。

因此，税收管理是一种行政管理，管理者行使国家赋予其管理税收分配的权限。

（2）税收管理客体的复杂性。

税收管理课题是税收参与国民收入分配的全过程，在经济生活中，无处没有税收，税收分配涉及社会的各个阶层﹑各社会团体﹑各企事业单位和个人的既得利益，涉及国民经济活动的方方面面。

（3）税收管理行为的法律性。

税收管理行为的法律性，是依法治税的基本要求，也是正确处理国家与纳税人之间的物质利益关系，正确处理管理者与纳税人之间的权利与义务的关键。

7.税收管理的职能。

从税收管理的本质来看，税收管理的基本职能有两个：
（1）税收管理的组织职能。

是指为达到一定时期税收管理目标而对人财物进行调配的功能。

税收管理的组织功能就在对于现有资源进行配臵，以满足管理目标实现的需要。

（2）税收管理的监控职能。

是指通过一定的方式，反映税收分配的运行，监督各种涉税行为，并对各种偏离管理目标的行为予以控制﹑调整的功能。

税收管理的核心工作就是充分发挥这一功能的积极作用，做到对外防偷堵漏，对内反腐倡廉。

8.税收管理的作用。

主要有三个方面：
（1）保证税收财政职能得以实现的作用。

税收管理过程实际上就是严格执法确保财政收入的过程，从而有利于保证税收财政职能的实现。

（2）保证税收调节职能得以实现的作用。

通过税收管理，可使征收机关了解国民经济的发展状况，了解税制是否符合客观经济情况，从而把税收信息及时反映给国家决策机关，以调整税收政策﹑修订税法，使税收分配与国民经济的运行相吻合，更好的发挥税收的调节职能和调节经济的作用。

（3）保证税收监督职能得以实现的作用。

要实现税收的监督职能，就要通过税务登记﹑纳税申报﹑税款征收﹑税务检查以及税收计划
﹑税收统计等管理活动，来对税收分配过程实施有效的监督。

（二）精细化管理基本理论
精细化管理，又称精细管理、精益管理、零缺陷管理，是通过规则的系统化和细化，运用程序化、标准化和数据化的手段，使组织管理各单元精确、高效、协同和持续运行，它作为现代工业化时代的一个管理概念，最早是由20世纪50年代的日本丰田汽车公司的大野耐一提出。

它的基本理念是通过查找和消除生产过程中各种各样的浪费现象达到彻底降低成本的目的。

它极大地促进了日本工业的飞速发展，并已成为一部国际通用的管理类教科书，被称为“改造世界的机
器”。

而精细化管理的实质是管理过程，包括人事组织管理的优化，大力精简中间管理层，进行组织扁平化改革，减少非直接生产人员；推行生产均衡化同步化，实现零库存与柔性生产；推行全生产过程（包括整个供应链）的质量保证体系，实现零不良；减少和降低任何环节上的浪费，实现零浪费；最终实现拉动式准时化生产方式。

目前，现代企业对精细管理的定义是“五精四细”，即：精华（文化、技术、智慧）、精髓（管理的精髓、掌握管理精髓的管理者）、精品（质量、品牌）、精通（专家型管理者和员工）、精密（各种管理、生产关系链接有序、精准），细分对象、细分职能和岗位、细化分解每一项具体工作、细化管理制度的各个落实环节。

简单地认识，“精”可以理解为更好、更优，精益求精：“细”可以解释为更加具体，细针密缕，细大不捐。

精细管理最基本的特征，就是重细节、重过程、重基础、重具体、重落实、重质量、重效果，讲究专注地做好每一件事，在每一个细节上精益求精、力争最佳。

精细化管理的含义需从六个方面来理解：
（1）精细化管理首先是一种科学的管理方法。

要实现精细化管理，必须建立科学量化的标准和可操作、易执行的作业程序，以及基于作业程序的管理工具；
（2）精细化管理也是一种管理理念。

它体现了组织对管理的完美追求，是组织严谨、认真、精益求精思想的贯彻；
（3）精细化管理排斥人治，崇尚规则意识。

规则包括程序和制度，它要求管理者实现从监督、控制为主的角色向服务、指导为主的角色转变，更多关注满足被服务者的需求；
（4）精细化管理研究的范围是组织管理的各单元和各运行环节，更多的是基于原有管理基础之上的改进、提升和优化；
（5）精细化管理最终的解决方案只能是通过训练达到组织成员素质提升的方式实现；
（6）精细化管理不是一场运动，而是永续精进的过程，是自上而下的积极引导和自下而上的自觉响应的常态式管理模式。

（三）税收征收管理精细化的基本概念及内涵
所谓税收精细化管理。

就是税务机关按照“信息化加专业化”的要求，结合税收征管流程再造，准确把握纳税人涉税信息及变动规律、实现税收征管过程中的“零缺陷”，使税收法律、行政法等税收制度贯彻落实到位，以确保税收收入及时足额缴入国库。

精细化管理更多体现地是一种管理要求和一种工作方法。

精细化中的“精”就是要善于站在全局的高度，从众多的税务工作中抓主要矛盾，抓重要环节，抓工作的精髓：“细”就是要在“精”的基础上，对“精髓”工作做细、做深、做透、做到位、做出高水平，提高管理的效能。

总体要求就是坚持科学管理的基本思想、基本思维和基本思
路，以提高管理质量和效率为目的，运用现代管理手段，对税收管理行为实施精细、准确、快捷的规范和控制。

只有实行了精细化管理，才能不断提高税务工作的水平，保障各项税收工作任务的圆满完成。

税收精细化管理是管理理念、管理手段和管理方式的创新，是“以计算机管理为依托，以过程控制为手段，以全面提高征管质量和执法水平为目标，融岗责体系、操作规程、业务考核、责任追究为一体，实现管理、控制、预防三者有机结合”的管理体系。

联系精细化管理思想的发展过程，并结合税收管理工作的特点来看，税收精细化管理至少包括以下五个方面的内涵：
1.以规范化为前提。

所谓规范化，是指根据组织战略发展需要，合理地制定组织规程、基本制度以及各类管理事务的作业流程，以形成统一、规范和相对稳定的管理体系，并在管理工作中严格按照这些组织规程、制度和流程进行实施，达到管理工作的井然有序和协调高效。

规范化是精细化管理的最基本要求和必要前提。

实施税收精细化管理，必须以科学的制度为保障，税务登记、发票管理等各个环节、各个岗位的工作都必须有章可循，实行规范化管理和标准化作业。

2.以系统化为保证。

所谓系统化，是指组织为了达到一定的目的，对构成系统的各种要素进行最佳的连接，以求效果最大化。

税收管理工作中，一方面，要通过细分，把工作流程、工作岗位细分成为一个个不可再分的单元，在做好每一个单元上下功夫，把小事做细，把细
事做透。

另一方面，要摒弃“本位主义”，系统地观察问题和思考问题，从而使精细化管理真正取得实效。

3.以流程化为方式。

流程化管理，是将任务或工作事项，沿纵向细分为若干个前后相连的工序单元，将作业过程细分为工序流程，然后进行分析、简化、改进、整合、优化。

税收精细化管理，必须贯穿流程管理的思想，借助于税收征管信息系统，以流程化为方式，以“工作流”为载体，从流程的启动、分配、作业、监控、评价等细节工作形成连续的“流水线”，把各岗位紧密衔接起来，实现无缝管理。

4.以数据化为标准。

量化是实行科学管理的重要标志，衡量税收管理工作是否精细化的最好标准就是让数据说话。

5.以信息化为手段。

信息化是指伴随着信息技术的广泛应用而出现的，以信息作为重要的生产和生活资源的一种持续的社会改造和进化过程。

实施税收管理精细化就必须有效地利用现代高科技手段，集先进税收管理理念与现代网络技术为一体，利用信息技术改造税收工作，从而实现税收管理精细化。

二我国税收的征收管理发展沿革及存在的问题
我国的税收管理模式创建于20实际50年代，90年代的分税制初步奠定了目前的征管模式。

税收管理模式随着税收征管制度的建立而建立、发展而发展，从最初以“管户”为特点的税收专管员制度到以
“管事”为特点的税收管理人制度，再到目前的一“管户与管事相结合”为特点的税收管理员制度，经历了一个漫长的实践过程。

（一）以“管户”为特点的税收专管员制度分析
从建国到上个世纪九十年代初，尽管我国的税政制度发生了很大变化，但是在税收征管上一直采取的是“一员进户、各税同管、征管查集于一身”的以“管户”为特点的税收专管员制度。

这种制度与我国长期处于计划经济时代的生产力水平低下、经济成分单一、经济和税收总量小、税制简单、征管手段落后等状况是相适应的，是一种传统的、全职能的、粗放式的管理制度。

它对于国民经济的恢复和建设，保证国家财政收入、促进社会发展等方面发挥过积极的作用。

1.制度优势。

这种制度存在的优势是：
（1）专管员按区域、片段或按行业对纳税人进行全方位管理，工作范围和职责明确。

（2）专管员上门为纳税人办理涉税事宜，既能把税收政策及时告知纳税人，又能方便纳税人、降低纳税成本。

（3）专管员直接接触税源，能够掌握纳税人的生产经营、财务资金、申报纳税等情况，能及时监控税源。

2.存在问题。

这种制度存在的问题是：
（1）专管员上门办理涉税事宜，实行“保姆”式管理，征纳双方之间权利和义务不清，不利于培养征税人依法征税的意识，也不利于培养纳税人依法纳税的意识。

（2）专管员集征、管、查于一身，自由裁量权过大，缺乏监督制约机制，容易产生腐败。

（3）由于管理手段落后，需要大量的专管员且专管员全靠手工操作，这样必然导致征管效率、质量低下和征税成本增高。

（4）专管员各自为战、互不沟通、信息分散，税务机关难以形成合力，不利于宏观管理。

这种制度是符合当时我国国情的，也发挥了很大的积极作用。

虽然它具有一定的局限性，但是它毕竟是我国税收征管迈出的第一步，为以后税收征管的发展和改革打下了坚实的基础。

（二）以“管事”为特点的税收管理人制度分析
从上个世纪九十年代初我国采取以“管事”为特点的税收管理责任人制度。

党的十一届三中全会以后，我国进入了全面改革时期，经济体制由计划经济向社会主义市场经济转变，税收制度由简单税制向复合税制转变。

1992年，党的十四大提出了建立社会主义市场经济的目标。

1994年，我国的税收制度进行了全面的、结构性的改革，建立了与社会主义市场经济体制相适应的税收制度。

为了适应新的形
势，1995年底，国家税务总局提出了“以纳税申报和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查，强化管理”的34字税收征管模式。

在这一模式的指导下，全国各地取消了税收专管员制度，普遍建立了征收、管理、稽查三分离的征管格局，把原来税收专管员的权力分解到征收、管理、稽查三个系列岗位中去，实行以“管事”为特点的税收管理人制度。

1.制度优势。

这种制度是一种现代化的、集约化的管理制度，与专管员制度相比，有以下优势：
（1）以申报纳税和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收、重点稽查的新征管模式已经建立，并且申报纳税由纳税人自主申报纳税。

变专管员管户制为管事制，变“保姆式”上门征税为纳税人自觉申报纳税，这一转变意义重大，因为纳税人观念上转变至为重要，自觉申报、诚实纳税是税收征管的最理想目标。

做到这一点，我们的征税成本必然会大幅下降。

（2）税收征管手段日益现代化。

伴随着征管改革的不断深化，计算机在征收管理中的广泛应用，冲击了传统的税收专管员制度，形成了一个崭新的税收征管运行机制。

金税工程进展顺利，整个国税系统的四级网络开通，增值税交叉稽核、发票协查、防伪税控开票系统正常运转，税收工作的效率得到显著提高。

（3）征收形式由分散型向集中型转变，在城镇，建立办税大厅，实行一条龙服务；在农村，以经济区划为界，建立中心税务所（征收分局），提高了征税人的服务意识、降低了纳税人的纳税成本。

（4）税务稽查打击力度得到了加强。

税务稽查机构普遍建立，稽查人员素质不断增强，税务稽查的打击力度不断加大。

（5）征管质量和效率有了明显提高。

集中征收的格局初步形成，多元化申报方式逐步推广，税收政策更加透明公开，纳税服务进一步规范优化。

全省税务系统逐步建立起了征管质量考核体系，初步实现了从单纯考核收入任务向收入任务与征管质量双重考核的转变。

2.存在问题。

这种制度存在的问题是：
（1）取消管户制度实行管事度制后，税务机关和纳税人接触少了，失去了对税源的有效监控。

其理由如下：
一是重管事。

以纳税申报为基础的要求难以覆盖所有地区的所有纳税人，不适合零散税源的纳税人；有人将自行申报理解为纳税人主动上门缴税，于是出现了税务机关坐家等税现象，纳税人申报什么是什么、申报多少是多少，征收人就表审表、就单审单，对纳税人申报的准确率和生产经营、财务资金等情况也不过问，从而对税源监控鞭长莫及。

集中征收应是以计算机网络为依托信息流的集中，有人却理解为人员、场所的集中，于是出现建立办税大厅和征收分局（中心税
务所）一阵风的现象。

办税大厅是集中了，也少了，虽然降低了征税成本，但是离税源远了，失去了对纳税人的监控。

二是轻管户。

重视征收和稽查，轻视管理，有人片面认为稽查才能下户，管理不能接触纳税人，否则有不廉之嫌。

管理部门只能忙于内部事务或者坐家看征收部门不定期传来的纳税人的报表，不能对纳税人实行动态管理，造成税源不清。

三是管事与管户脱节。

征收部门管事，掌握纳税人的各种资料，但不管户；管理部门管户，但不掌握纳税人的各种资料，不能随时发现问题，有针对性地管理；稽查部门能下户，但又没有管理税源职责，纳税人处于无人问津的状态。

（2）以计算机网络为依托监控纳税人，这代表先进的管理理念和发展趋势，但是由于我国生产力水平和人员素质水平低下等国情，决定了它的功能还不能充分发挥。

这样，在有计算机和网络的地方，既是对税源能监控，准确率也存在质疑；在没有计算机和网络的地方，对税源不能监控，出现了真空地带。

（3）体制僵化，责任难究。

征管查之间在职能上仍有交叉和重复的地方，在工作中，仍有争执和扯皮的现象；加之没有一个统一的考核制度，出现问题难以划分和追究责任，出现人人有责任、人人无责任的现象，进而形成疏于管理、淡化责任的局面。

由于以上原因，导致税务机关对管区内纳税人的户数以及纳税人从业的内容、申报的真。