第八章--公共预算
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第二十一页，共80页。
六、分税制——“税收国家”的回归
（一）时间 1994年
（二）内容
分税制就是把税分成中央税、地方税，中央、地方 共享。
以前是算混账，地方不管钱从何来，给中央上交一 定数额或比例就行了。现在是分税了，有些税是中 央的，全部归中央，地方一分钱不能拿；有些税是 归地方的，中央一分钱不能拿。中央不用再每年与 各省一对一谈判，税收面向全国，所以是恢复了“税 收国家”。
第三十三页，共80页。
二、公共预算的功能
控制功能（19C的预算）
指为确保有效实施特定工作任务而对具体人、财、物的控制， 建立在对预算支出详细分类的基础上
管理功能（20C50年代的绩效预算）
指确定了组织目标后，项目管理者确保有效地获得和利用资料以
实现组织目标的过程，是解决“怎么做”的问题，它非常关注管理绩效
第九页，共80页。
二、传统预算时期
（一）时间 19世纪初的预算改革浪潮，进入传统预算时期，持续到20世纪60年代 （二）特征 1、年度性：即预算决策必须每年进行一次 2、一致性：即预算决策必须放在一起，同时，所有的资源必须集中在一起，
从而，所有的关于资源的预算要求才能获得公平的考虑
3、恰当性：即预算是公共和公平的并且是经过议会同意的，同时， 也意味着只有那些预算拨付的资金才能够合法地进行支出。
毫不夸张地说，一个国家的治理水平在很大程 度上取决于国家的预算能力
——希克（美国预算专家）
一个民主的政府必须是一个透明的政府，一 个透明的政府必须有预算，反过来说没有预算就 不透明，没有透明就不是民主
——王绍光（香港中文大学教授）
第一页，共80页。
学习目标
通过本章的学习，识记公共预算的基本概念， 掌握公共预算的基本流程与内容，了解公共 预算的发展历程
计划功能（如20C60年代的计划项目预算）
指确定组织目标、测算为实现组织目标需要的资源，以及决定怎样获取 、使用这些资料等一系列决策过程，主要回答“做什么”的问题
第三十四页，共80页。
三、公共预算的目标
（一）总额控制：对收支总额的控制
财政总额控制要考虑收入和支出这两个变量的相互作用
总额控制之所以必要，是因为资源要求总要超过可用的资源， 申请支出总额总是超过政府能够或者愿意支出的算改革 第三节 我国预算过程中预算的参与者、职能
与预算周期 第四节 预算编制与审批 第五节 预算执行 第六节 政府决算
第三页，共80页。
案例：超豪华政府办公楼
成都市新的行政办公中心效果图
这个建筑群组成半朵花的形状，
中间呈椭圆形的建筑是“花蕊”，“花蕊”的周围，
第十五页，共80页。
美国当时有一本小说《民主》，里面有一个老人说了一
句话：“我七十多岁了，跑遍了全世界，走了这么多国家， 没有见过一个比美国更腐败的国家。”
美国的预算运动是从地方兴起的。最早是纽约的一批 人士呼吁进行市政改革。纽约市的预算搞得很成功 ， 开办了预算展览，参观的人越来越多，这对各地政 府形成了压力，纷纷跑到纽约来学习预算，逐渐演 变成了全国性的预算运动。
两种控制 机制
政府内建立集中的行政控制
由立法机构从外部监督政府的收支活动
政府各部门对政府首脑负责
目的
政府整体对立法机构负责 确保整个政府对公民负责
第三十一页，共80页。
公共预算
公共预算：是经法定程序批准的、政府机关 在一定时期的财政收支计划
是财政数据记录、汇集、估算和汇报，也是 一个计划
19C以来，现代公共预算已作为现代国家进 行国家治理的基本制度，是建立廉洁、经济、 负责的现代政府的基本条件
第二十三页，共80页。
第二十四页，共80页。
第二十五页，共80页。
（三）分税制带来的问题
问题还在于不统一，预算缺乏监督。以前预算外资 金基本不受各级人大的监督，现在叫大财政，大口 径的财政收入和大口径的财政支出，把预算外也包 括了进去。
后来又出现了一个东西，比预算外还预算外，就是“体制 外”，即名目繁多的收费——所谓三乱（乱罚款、乱收费、 乱集资）是其代表。后来出台了很多政策，把收费项目砍 了很多，实现了收支两条线。但是这两年又出现了一些新
2006年10月14－15日， “中国公共预算研究”第一届 全国学术研讨会在广东南海召开。
此次会议由中山大学政务学院、 北京大学政府管理学院、
中山大学行政管理研 究中心、
北京大学政治发展与政府管理 研究所共同主办，来自政治学
、公共行政学以及财政学界近 三十位专家学者参加了研讨会。
第二页，共80页。
主要内容
预算监督。 法、英、美是上述三种途径的不同代表。
第十四页，共80页。
法国是先统一后监督，它大概到1830、 1840年以后就变成了预算国家；
英国一直到十九世纪中叶，在财政大臣格莱 斯顿的领导下，财政统一与预算监督双管齐 下，才得以在19世纪70年代左右完成了向预 算国家的转型。
而与法国、英国及其他欧洲国家相比，美国 向预算国家的转型慢得多。直到20世纪初， 外国访客还嘲笑说，美国虽然技术上很先进， 但却没有预算制度。
（二）配置资源：
在实行市场经济的国家，不仅需要一个能够有效率地配置资源的
市场机制，还必须有一个理性的、负责的公共预算制度，将稀缺资源
有效地配置支实现公共利益，增进人民福利
（三）运作效率：
指在预算执行过程中通过有效率地组织和管理财政交易，防止资金被 贪污、挪用和浪费，确保立法机构通过的预算能严格而有效地执行，
第十七页，共80页。
（二）第一次放权 时间：1957―1958年大规模地放权 内容：要求在几十天的时间内把各部委分下
去，甚至把统计局解散，国家计委作用减小， 从大计委变成小计委。 结果：导致严重后果。所以到1960年、 1961年，刘少奇、邓小平、陈云等把很多权 力收回来了，很快产生了积极的效果。到 1964年全国情况已相当繁荣了
第三十二页，共80页。
公共预算模式改革
19C——20C50年代，基数加增长的资源分配模式
20C50年代，绩效预算（将资源分配与产出绩效联系起来）
20C60年代，计划-项目预算（将战略计划引入资金分配） 20C70年代，零基预算 20C80年代，新绩效预算（将资金分配的重点转到最终结果）
又称为“结果导向预算”
第二十二页，共80页。
1994年刚刚改革的时候，因为有惯性，不可能一 下子改过来，1995、1996年中国的财政收入占 GDP的比重最低，大概达到10％左右。
但是此后财政收入占GDP的比重、财政支出占GDP 的比重慢慢提高，政府整体的汲财能力加强了。中央 政府财政收入占全国财政收入的比重也大大提高。
4、审计要求：即政府部门的收支必须受到审计监督。
第十页，共80页。
三、超预算时期
20世纪70年代新的预算改革形成
第十一页，共80页。
四、自产国家、税收国家、预算国家
（一）自产国家 自产国家，又叫领主国家，国王的钱主要来
自于封建领主的贡献。 领主国家不可能出现预算，因为各是各的账，
而且可能没有账。有的时候国王比领主还要 穷，他不直接面对农民，因为农民是领主管 的，他们向领主提供服务，提供劳役、提供 税收，领主再向国王做点贡献
第二十页，共80页。
1990年代初的时候，税收出了问题，中国基本上变 成了一个准“领主国家”。每年年底财政会议上， 中央跟地方谈，有些省份是按收入比例向中央上交， 有些省份是定额上交。不过谈成以后，两方面都不认 真履行合约。如中央有时候说，我钱不够了，某某省 应借给我多少钱，其他省应该借我多少钱，但钱到手 后，是不打算还的。
第十八页，共80页。
（三）第二次放权 时间：1970年，文革早期的动荡告一段落，
毛泽东又开始大规模的分权 内容：包括铁路、民航都要分权——这在全
世界都是少见的——他把铁路、民航都下放 到地方去了，大的汽车制造厂都下放到各省 结果：分权，导致预算外资金越来越大 ，到 改革开放初期的时候，预算外已经相当于预 算内30％左右
第十九页，共80页。
（四）第三次分权 时间：是改革开放后 内容：改革思路就叫“分权让利”。这包括两个方
面的分权，一个是各级政府向企业分权，还有 一个是中央政府向地方放权，叫“分灶吃饭”， 你吃你的，我吃我的。 后果：是预算外资金越来越大，到1990年前后，
预算外资金的规模几乎与预算内资金的规模并驾齐 驱，在有些省市，预算外甚至超过预算内。
前预算时期、预算时期和超预
算时期。
超预算 产 高
时期
行政 控制
低
高
低
第七页，共80页。
一、前预算时期
（一）时间 盛行于专制君主制时期（介于中世纪后期和19世
纪以前）
（二）特征 这时期政府财政管理有以下五个特征：
1、连续性，即没有年度预算的概念； 2、分权，即没有中央财政控制，收入由各种
的情况，比如土地财政。土地财政不在预算内，也不 在预算外，所以一下子膨胀了起来，在很多地方几 乎占到地方财政收支的50％、60％，甚至70％。
第二十六页，共80页。
第一节 公共预算概述
公共预算的含义 公共预算的功能 公共预算的目标
第二十七页，共80页。
一、公共预算的含义
（一）财务行政、公共财政 自国家出现，就有财政管理活动 财务行政——指政府为履行政治统治和社会
特大自然灾害救济费特大防讯补助费科技三项费企事业单位财务隶属关系改变后预算划转的结算国家采取重大经济政策和改革措施引起的两级财政两级资金相互转移影响原来确定的收支包干基数二政府决算表格正表基本数字表附表即决算收支表和资金活动情况表是主要用来反映预算收支的实际执行结果和年终预算资金活动结果的会计报表用于反映各项行政事业单位的机构人员开支标准等定额执行情况和事业成果的财务统计报表是对以上两上表的必要补充资料包括决算各表的明细资料和一些与预算收支有关的财务收支情况四基层单位决算表的内容基层单位的决算和决算说明书主管部门汇总变成部门的汇总单位决算报送财政部门单位负责人审阅盖章后报送主管部门财政部门将其做为编制本级总决算的依据预算计划数字决算数字会计数字基本数字根据年终清理核对无误后的年度预算数填列用来考核预算和带来计划完成情况的依据根据决算表格的要求分别将有关科目的年终月或全年累计数字填入决算表格的有关栏内反映全年预测执行结果的决算数反映行政事业单位的机构数人员数以及完成事业计划的成果数字用来考核事业规模和预算资金的使用效果单位决算说明书说明各项事业发展的成果和费用开支水平定员定额的分析比较情况预算管理财务管理等方面采取的主要措施取得的经验和存在的问题以及今后提高管理的改进意见等五总预算说明书预算收入情况编制决算工作的主要经验和问题预算支出情况预算结余情况预算变动情况总结一年执行情况以及存在的问题经验意见其他变动因素国务院在每年6月将上一年度的中央决算草案提请全国人民代表大会常务委员会审查和批准县级以上地方以上地方各级人民政府在第年6月至9月将上一年度的本级决算草案提请本级人民代表大会常务委员会审查和批准各部门对所属单位的决算草案审核并汇总本级人民代表大会常务委员会审查和批准本级政府决算草案财政部门对本级各部门决算草案进行审核纠正编制各级人大常委会每年审查和批准决算的同时还要听取和审议本级人民政府提出的审计机关关于上一年度预算执行和其他财政收支的审计工作报告四各级政府决算经批准后财政部门应当向本级各部门批复决算并且报上一级政府备案审计风暴2003年6月刚刚连任审计长的李金华以空前激烈的措词点名批评了财政部等四家中央部门审计风暴一词在媒体和社会上不胫而走铁面审计长也由此成为公众对李金华的赞誉案例
不同的收入获得者和支付者进行收支；
第八页，共80页。
3、私有化：即大部分政府财政管理由许多私 人商人承担，私人帐户和国家帐户混淆在一起
4、权宜性：即由于政府经常陷于资金短缺， 加上人们对于政府的收入汲取行为常常不合作， 所以，各种各样的权宜手段经常被用来筹集收 入，如卖官
5、各种各样的腐败盛行于前预算模式中
（三）预算国家 指采用现代预算制度来组织和管理财政收支，预算国
家有两个特点：一个是财政统一，一个是预算监督。 实现从税收国家到预算国家的转型，从逻辑上来讲有三
个途径：第一是财政上先统一，后来才出现预算监督； 第二是先预算监督，后财政统一，最后变成预算国家；
第三就是齐头并进，慢慢地一边推进财政统一，一边推进
管理职能，依靠国家权力，参与社会产品的 分配和再分配，并通过财力的集中与分配， 为行政管理提供物质保证
第二十八页，共80页。
（二）公共预算 现代公共预算是19C的产物，最早出现在欧
洲 第一次真正的现代公共预算实践是1814年
的法国政府预算
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前预算时代
国家财政管理 存在的
第六页，共80页。
导言
公共预算专家凯顿指出:政府预
收入 可靠
算是一个历史现象，与特定的时 间与地点相联系，而不是某种一
汲取 性
成不变的制度
在《预算模式》一文中，她 前预算 高
低
运用“收入汲取”、“可靠 时期
性”和“行政控制”三个变量
来分析和鉴别预算模式，探讨 预算时 高
高
了历史上存在的三种预算模式： 期
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（二）税收国家 这一概念是和自产国家相对而言的，国王的
钱来自于税收。 我国较早地出现了这一形态，秦汉基本上具
备了税收国家的形态。 西方出现税收国家比较晚，像英国可能可能
要到十六、十七世纪。出现税收国家是出现 预算国家的前提条件，没有税收的国家是不 大可能做预算的。
第十三页，共80页。
问题
政府内缺乏集中的行政控制， 无论是收还是支出管理都非常分散
没有一种制度来确保政府财政收支活动对社会负责
国家财政管理 存在问题的
后果
资金征收与使用效率很差 经常出现贪污、腐败与浪费
第三十页，共80页。
19C，在政治民主化浪潮和经济（尤其是金融）发展的推动下， 欧洲各国开始进入预算时代
19C确立的现代公共预算是“控制取向”的， 它希望通过建立两种基本控制机制构建对公 民负责的政府
1921年美国通过了划时代的《会计与预算法》，正
式在美国联邦层级建立了预算。
第十六页，共80页。
五、中国的情况
（一）解放初，为了经济建设和国防的需要， 国家将财政高度统一起来 。当时也出现了一 个预算外的口子 ，不仅仅是地方的，还有企 业的预算外、部门的预算外。但金额数量是 非常少的。
到今天为止，中国经历了三次放权：
是6片“花瓣”状的建筑，围成一个半圆。 远远看去，“花瓣”建筑外面的蜘蛛网结构，
有点像北京奥运会场馆“鸟巢”。总投资12
亿元人民币，建筑面积37万平方米，
占地约17.01公顷。
成都市新的行政办公中心
第四页，共80页。
建设中的成都市新行政办公中心
顺德区政府大楼
忠县黄金镇人民政府
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社会的另一面
六、分税制——“税收国家”的回归
（一）时间 1994年
（二）内容
分税制就是把税分成中央税、地方税，中央、地方 共享。
以前是算混账，地方不管钱从何来，给中央上交一 定数额或比例就行了。现在是分税了，有些税是中 央的，全部归中央，地方一分钱不能拿；有些税是 归地方的，中央一分钱不能拿。中央不用再每年与 各省一对一谈判，税收面向全国，所以是恢复了“税 收国家”。
第三十三页，共80页。
二、公共预算的功能
控制功能（19C的预算）
指为确保有效实施特定工作任务而对具体人、财、物的控制， 建立在对预算支出详细分类的基础上
管理功能（20C50年代的绩效预算）
指确定了组织目标后，项目管理者确保有效地获得和利用资料以
实现组织目标的过程，是解决“怎么做”的问题，它非常关注管理绩效
第九页，共80页。
二、传统预算时期
（一）时间 19世纪初的预算改革浪潮，进入传统预算时期，持续到20世纪60年代 （二）特征 1、年度性：即预算决策必须每年进行一次 2、一致性：即预算决策必须放在一起，同时，所有的资源必须集中在一起，
从而，所有的关于资源的预算要求才能获得公平的考虑
3、恰当性：即预算是公共和公平的并且是经过议会同意的，同时， 也意味着只有那些预算拨付的资金才能够合法地进行支出。
毫不夸张地说，一个国家的治理水平在很大程 度上取决于国家的预算能力
——希克（美国预算专家）
一个民主的政府必须是一个透明的政府，一 个透明的政府必须有预算，反过来说没有预算就 不透明，没有透明就不是民主
——王绍光（香港中文大学教授）
第一页，共80页。
学习目标
通过本章的学习，识记公共预算的基本概念， 掌握公共预算的基本流程与内容，了解公共 预算的发展历程
计划功能（如20C60年代的计划项目预算）
指确定组织目标、测算为实现组织目标需要的资源，以及决定怎样获取 、使用这些资料等一系列决策过程，主要回答“做什么”的问题
第三十四页，共80页。
三、公共预算的目标
（一）总额控制：对收支总额的控制
财政总额控制要考虑收入和支出这两个变量的相互作用
总额控制之所以必要，是因为资源要求总要超过可用的资源， 申请支出总额总是超过政府能够或者愿意支出的算改革 第三节 我国预算过程中预算的参与者、职能
与预算周期 第四节 预算编制与审批 第五节 预算执行 第六节 政府决算
第三页，共80页。
案例：超豪华政府办公楼
成都市新的行政办公中心效果图
这个建筑群组成半朵花的形状，
中间呈椭圆形的建筑是“花蕊”，“花蕊”的周围，
第十五页，共80页。
美国当时有一本小说《民主》，里面有一个老人说了一
句话：“我七十多岁了，跑遍了全世界，走了这么多国家， 没有见过一个比美国更腐败的国家。”
美国的预算运动是从地方兴起的。最早是纽约的一批 人士呼吁进行市政改革。纽约市的预算搞得很成功 ， 开办了预算展览，参观的人越来越多，这对各地政 府形成了压力，纷纷跑到纽约来学习预算，逐渐演 变成了全国性的预算运动。
两种控制 机制
政府内建立集中的行政控制
由立法机构从外部监督政府的收支活动
政府各部门对政府首脑负责
目的
政府整体对立法机构负责 确保整个政府对公民负责
第三十一页，共80页。
公共预算
公共预算：是经法定程序批准的、政府机关 在一定时期的财政收支计划
是财政数据记录、汇集、估算和汇报，也是 一个计划
19C以来，现代公共预算已作为现代国家进 行国家治理的基本制度，是建立廉洁、经济、 负责的现代政府的基本条件
第二十三页，共80页。
第二十四页，共80页。
第二十五页，共80页。
（三）分税制带来的问题
问题还在于不统一，预算缺乏监督。以前预算外资 金基本不受各级人大的监督，现在叫大财政，大口 径的财政收入和大口径的财政支出，把预算外也包 括了进去。
后来又出现了一个东西，比预算外还预算外，就是“体制 外”，即名目繁多的收费——所谓三乱（乱罚款、乱收费、 乱集资）是其代表。后来出台了很多政策，把收费项目砍 了很多，实现了收支两条线。但是这两年又出现了一些新
2006年10月14－15日， “中国公共预算研究”第一届 全国学术研讨会在广东南海召开。
此次会议由中山大学政务学院、 北京大学政府管理学院、
中山大学行政管理研 究中心、
北京大学政治发展与政府管理 研究所共同主办，来自政治学
、公共行政学以及财政学界近 三十位专家学者参加了研讨会。
第二页，共80页。
主要内容
预算监督。 法、英、美是上述三种途径的不同代表。
第十四页，共80页。
法国是先统一后监督，它大概到1830、 1840年以后就变成了预算国家；
英国一直到十九世纪中叶，在财政大臣格莱 斯顿的领导下，财政统一与预算监督双管齐 下，才得以在19世纪70年代左右完成了向预 算国家的转型。
而与法国、英国及其他欧洲国家相比，美国 向预算国家的转型慢得多。直到20世纪初， 外国访客还嘲笑说，美国虽然技术上很先进， 但却没有预算制度。
（二）配置资源：
在实行市场经济的国家，不仅需要一个能够有效率地配置资源的
市场机制，还必须有一个理性的、负责的公共预算制度，将稀缺资源
有效地配置支实现公共利益，增进人民福利
（三）运作效率：
指在预算执行过程中通过有效率地组织和管理财政交易，防止资金被 贪污、挪用和浪费，确保立法机构通过的预算能严格而有效地执行，
第十七页，共80页。
（二）第一次放权 时间：1957―1958年大规模地放权 内容：要求在几十天的时间内把各部委分下
去，甚至把统计局解散，国家计委作用减小， 从大计委变成小计委。 结果：导致严重后果。所以到1960年、 1961年，刘少奇、邓小平、陈云等把很多权 力收回来了，很快产生了积极的效果。到 1964年全国情况已相当繁荣了
第三十二页，共80页。
公共预算模式改革
19C——20C50年代，基数加增长的资源分配模式
20C50年代，绩效预算（将资源分配与产出绩效联系起来）
20C60年代，计划-项目预算（将战略计划引入资金分配） 20C70年代，零基预算 20C80年代，新绩效预算（将资金分配的重点转到最终结果）
又称为“结果导向预算”
第二十二页，共80页。
1994年刚刚改革的时候，因为有惯性，不可能一 下子改过来，1995、1996年中国的财政收入占 GDP的比重最低，大概达到10％左右。
但是此后财政收入占GDP的比重、财政支出占GDP 的比重慢慢提高，政府整体的汲财能力加强了。中央 政府财政收入占全国财政收入的比重也大大提高。
4、审计要求：即政府部门的收支必须受到审计监督。
第十页，共80页。
三、超预算时期
20世纪70年代新的预算改革形成
第十一页，共80页。
四、自产国家、税收国家、预算国家
（一）自产国家 自产国家，又叫领主国家，国王的钱主要来
自于封建领主的贡献。 领主国家不可能出现预算，因为各是各的账，
而且可能没有账。有的时候国王比领主还要 穷，他不直接面对农民，因为农民是领主管 的，他们向领主提供服务，提供劳役、提供 税收，领主再向国王做点贡献
第二十页，共80页。
1990年代初的时候，税收出了问题，中国基本上变 成了一个准“领主国家”。每年年底财政会议上， 中央跟地方谈，有些省份是按收入比例向中央上交， 有些省份是定额上交。不过谈成以后，两方面都不认 真履行合约。如中央有时候说，我钱不够了，某某省 应借给我多少钱，其他省应该借我多少钱，但钱到手 后，是不打算还的。
第十八页，共80页。
（三）第二次放权 时间：1970年，文革早期的动荡告一段落，
毛泽东又开始大规模的分权 内容：包括铁路、民航都要分权——这在全
世界都是少见的——他把铁路、民航都下放 到地方去了，大的汽车制造厂都下放到各省 结果：分权，导致预算外资金越来越大 ，到 改革开放初期的时候，预算外已经相当于预 算内30％左右
第十九页，共80页。
（四）第三次分权 时间：是改革开放后 内容：改革思路就叫“分权让利”。这包括两个方
面的分权，一个是各级政府向企业分权，还有 一个是中央政府向地方放权，叫“分灶吃饭”， 你吃你的，我吃我的。 后果：是预算外资金越来越大，到1990年前后，
预算外资金的规模几乎与预算内资金的规模并驾齐 驱，在有些省市，预算外甚至超过预算内。
前预算时期、预算时期和超预
算时期。
超预算 产 高
时期
行政 控制
低
高
低
第七页，共80页。
一、前预算时期
（一）时间 盛行于专制君主制时期（介于中世纪后期和19世
纪以前）
（二）特征 这时期政府财政管理有以下五个特征：
1、连续性，即没有年度预算的概念； 2、分权，即没有中央财政控制，收入由各种
的情况，比如土地财政。土地财政不在预算内，也不 在预算外，所以一下子膨胀了起来，在很多地方几 乎占到地方财政收支的50％、60％，甚至70％。
第二十六页，共80页。
第一节 公共预算概述
公共预算的含义 公共预算的功能 公共预算的目标
第二十七页，共80页。
一、公共预算的含义
（一）财务行政、公共财政 自国家出现，就有财政管理活动 财务行政——指政府为履行政治统治和社会
特大自然灾害救济费特大防讯补助费科技三项费企事业单位财务隶属关系改变后预算划转的结算国家采取重大经济政策和改革措施引起的两级财政两级资金相互转移影响原来确定的收支包干基数二政府决算表格正表基本数字表附表即决算收支表和资金活动情况表是主要用来反映预算收支的实际执行结果和年终预算资金活动结果的会计报表用于反映各项行政事业单位的机构人员开支标准等定额执行情况和事业成果的财务统计报表是对以上两上表的必要补充资料包括决算各表的明细资料和一些与预算收支有关的财务收支情况四基层单位决算表的内容基层单位的决算和决算说明书主管部门汇总变成部门的汇总单位决算报送财政部门单位负责人审阅盖章后报送主管部门财政部门将其做为编制本级总决算的依据预算计划数字决算数字会计数字基本数字根据年终清理核对无误后的年度预算数填列用来考核预算和带来计划完成情况的依据根据决算表格的要求分别将有关科目的年终月或全年累计数字填入决算表格的有关栏内反映全年预测执行结果的决算数反映行政事业单位的机构数人员数以及完成事业计划的成果数字用来考核事业规模和预算资金的使用效果单位决算说明书说明各项事业发展的成果和费用开支水平定员定额的分析比较情况预算管理财务管理等方面采取的主要措施取得的经验和存在的问题以及今后提高管理的改进意见等五总预算说明书预算收入情况编制决算工作的主要经验和问题预算支出情况预算结余情况预算变动情况总结一年执行情况以及存在的问题经验意见其他变动因素国务院在每年6月将上一年度的中央决算草案提请全国人民代表大会常务委员会审查和批准县级以上地方以上地方各级人民政府在第年6月至9月将上一年度的本级决算草案提请本级人民代表大会常务委员会审查和批准各部门对所属单位的决算草案审核并汇总本级人民代表大会常务委员会审查和批准本级政府决算草案财政部门对本级各部门决算草案进行审核纠正编制各级人大常委会每年审查和批准决算的同时还要听取和审议本级人民政府提出的审计机关关于上一年度预算执行和其他财政收支的审计工作报告四各级政府决算经批准后财政部门应当向本级各部门批复决算并且报上一级政府备案审计风暴2003年6月刚刚连任审计长的李金华以空前激烈的措词点名批评了财政部等四家中央部门审计风暴一词在媒体和社会上不胫而走铁面审计长也由此成为公众对李金华的赞誉案例
不同的收入获得者和支付者进行收支；
第八页，共80页。
3、私有化：即大部分政府财政管理由许多私 人商人承担，私人帐户和国家帐户混淆在一起
4、权宜性：即由于政府经常陷于资金短缺， 加上人们对于政府的收入汲取行为常常不合作， 所以，各种各样的权宜手段经常被用来筹集收 入，如卖官
5、各种各样的腐败盛行于前预算模式中
（三）预算国家 指采用现代预算制度来组织和管理财政收支，预算国
家有两个特点：一个是财政统一，一个是预算监督。 实现从税收国家到预算国家的转型，从逻辑上来讲有三
个途径：第一是财政上先统一，后来才出现预算监督； 第二是先预算监督，后财政统一，最后变成预算国家；
第三就是齐头并进，慢慢地一边推进财政统一，一边推进
管理职能，依靠国家权力，参与社会产品的 分配和再分配，并通过财力的集中与分配， 为行政管理提供物质保证
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（二）公共预算 现代公共预算是19C的产物，最早出现在欧
洲 第一次真正的现代公共预算实践是1814年
的法国政府预算
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前预算时代
国家财政管理 存在的
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导言
公共预算专家凯顿指出:政府预
收入 可靠
算是一个历史现象，与特定的时 间与地点相联系，而不是某种一
汲取 性
成不变的制度
在《预算模式》一文中，她 前预算 高
低
运用“收入汲取”、“可靠 时期
性”和“行政控制”三个变量
来分析和鉴别预算模式，探讨 预算时 高
高
了历史上存在的三种预算模式： 期
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（二）税收国家 这一概念是和自产国家相对而言的，国王的
钱来自于税收。 我国较早地出现了这一形态，秦汉基本上具
备了税收国家的形态。 西方出现税收国家比较晚，像英国可能可能
要到十六、十七世纪。出现税收国家是出现 预算国家的前提条件，没有税收的国家是不 大可能做预算的。
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问题
政府内缺乏集中的行政控制， 无论是收还是支出管理都非常分散
没有一种制度来确保政府财政收支活动对社会负责
国家财政管理 存在问题的
后果
资金征收与使用效率很差 经常出现贪污、腐败与浪费
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19C，在政治民主化浪潮和经济（尤其是金融）发展的推动下， 欧洲各国开始进入预算时代
19C确立的现代公共预算是“控制取向”的， 它希望通过建立两种基本控制机制构建对公 民负责的政府
1921年美国通过了划时代的《会计与预算法》，正
式在美国联邦层级建立了预算。
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五、中国的情况
（一）解放初，为了经济建设和国防的需要， 国家将财政高度统一起来 。当时也出现了一 个预算外的口子 ，不仅仅是地方的，还有企 业的预算外、部门的预算外。但金额数量是 非常少的。
到今天为止，中国经历了三次放权：
是6片“花瓣”状的建筑，围成一个半圆。 远远看去，“花瓣”建筑外面的蜘蛛网结构，
有点像北京奥运会场馆“鸟巢”。总投资12
亿元人民币，建筑面积37万平方米，
占地约17.01公顷。
成都市新的行政办公中心
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建设中的成都市新行政办公中心
顺德区政府大楼
忠县黄金镇人民政府
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社会的另一面