#如何加快卫星城镇的发展 加快推进小城镇建设步伐调研报告11.15

如何加快卫星城镇的发展加快推进小城镇建设步伐
调研报告
一、现状
伊宁市位于伊犁河谷地区中部，是伊犁哈萨克自治州的首府，南北长52.8公里，东西宽35.3公里、呈L型，行政界限总长度298.97公里，总面积675.54平方公里。

根据伊宁市市域总人口45.92万人其中，乡镇人口17.46万人，市区人口28.46万人。

全市城镇化水平（城镇非农业人口/总人口）为61.978%。

有维吾尔、汉、回、哈萨克等35个民族，其中维吾尔族占49％，汉族占35％、回族占7.5％、哈萨克族占5％。

下辖8乡、1镇、1场，耕地总面积23.15万亩。

目前，伊宁市全市仅有一个建制镇---巴彦岱镇，市域城镇分布密度较低。

按照伊宁市总体规划新一轮的论证，依托伊宁市跨越式发展的前景，整个伊犁河谷的人口都有很大规模的向伊宁市转移，到规划末期2025年伊宁市域将有120万人。

快速的城市化进程将会使城市用地空间膨胀，城市周边的乡村、城镇逐步被城市吞并，随之而来的城市问题（城中村、环境污染）也将会日益明显。

国际上一些国家城市化的历程表明，当城市化率达到50％的时候，城市的分散作用开始超过集聚作用，将会出现城市人口和产业向城外净流出和扩散的现象，主要是流向离城市中心地区
不太远而生态环境相对较好的郊区，如大城市郊区的中小城镇或卫星城镇。

2009年伊犁州统计数据得出，伊宁市人均GDP已经达到2558美元。

这说明伊宁市目前提出要强化卫星城镇和小城镇的建设是符合经济发展规律的，也是发展区域经济，增强全市经济发展实力，提高竞争力的关键所在。

世界许多国家的经验证明，卫星城镇镇已成为区域性中心城市的一种重要形式，它可以有效疏散市区的人口和环境容量的压力，改善市区生态环境；输出中心城市的先进科学技术、资金、管理经验，带动城市周边地区生产力快速发展；可以疏散城区人口，控制市区人口发展规模；改变城乡二元结构，改善市中心区、近郊区、卫星城镇镇、远郊区等多层次的产业结构。

二、存在的问题
1、城镇等级规模呈典型首位分布，缺少中间层次城镇类型，支撑体系不完善。

伊宁市市域仅有一个市区，一个建制镇，市域中心城区首位度高，整治等级规模结构不完善，市区非农业人口28.46万人，而巴彦岱镇镇区非农业人口仅1万余人，中心城镇缺位，城镇发展缺乏层次性、系统性、递进性体系结构。

2、中心城区综合职能尚不完备，整体有待进一步全面提升。

长期以来，伊宁市整体定位于发展第三产业，建设旅游商贸型城市，城市工业发展乏力，第二产业发展基础相对薄弱，工业企业
整体竞争能力不强。

虽然城市部分单项服务功能较强，但城市基础设施相对不足，城市综合职能尚不完善。

3、现有小城镇规模偏小，前期规划缺位，无明确发展方向。

目前伊宁市仅有巴彦岱镇一个建制镇，且镇区面积较小，镇区非农业人口仅有1万余人，且基础设施配套建设相对缺欠，规模效益难以发挥。

长期以来，建制镇的发展完全服从和服务于城市的整体发展，自身缺少产业及经济社会发展规划，镇区发展方向不明确，产业配置存在较大程度盲从性。

镇区仅兼负农贸集散和行政管理中心职能，对周边乡村经济发展的产业引导和辐射带动作用不明显。

4、村镇分布零散，中心村聚集辐射带动能力弱。

伊宁市“八乡一镇”下辖46个行政村，147个自然村（283个村民小组），2009年全市乡镇人口17.46万人，市域村庄分布密度（自然村个数/市域总面积）为22个/百平方公里，村均人口1071人（约230户左右）。

从伊宁市域村镇空间分布来看，近郊地区村镇密度明显高于远郊，村庄整体基础设施配套建设相对滞后，村级经济发展缓慢，村集体经济基础薄弱。

具备中心村发展优势的村庄特色不突出，整体发展相对滞后，中心村的资源聚集功能及对周边村庄的辐射带动作用不明显。

5、市域内近郊乡镇发展迅速，后继力量强劲。

尽管市域内城镇规模偏小，城镇体系首位分布特征明显，但近几年随着工业化的推进和重大项目的落实，市区近郊乡镇都呈现出明显的增长
势头。

G218沿线乡镇有着良好的交通条件和地缘优势，随着基础相对较好，是人流和物流集散之地，吸引力和辐射力明显强于边远乡村，发展优势较为明显。

毗邻中心城市的巴彦岱镇、汉宾乡、喀尔墩乡、塔什科瑞克乡、达达木图乡等乡镇近几年均保持较高增速，相对于市域其他乡具有绝对优势。

6、远郊乡镇规划滞后于建设，建筑档次不高影响了城镇建设的整体形象。

乡财政困难、基础设施欠帐多拖了城镇建设后腿。

具有中心村地缘优势的村庄拆迁成本高，土地价格一时又上不来，将会影响建设进度。

管理制度和城管队伍不健全或处于空白状态，无法可依，无章可循，致使乱拆乱建，环境污染等问题得不到及时有效的处理。

三、意见和建议
1、根据伊宁市建成区的发展现状分析，对于建成区周围的乡镇巴彦岱镇、汉宾乡、喀尔墩乡、塔什科瑞克乡整个乡镇、达达木图乡靠近市区部分建议采取“撤乡建居”，逐步纳入城市管理范围。

对于远郊乡托格拉克乡、潘津乡、英也尔乡建议采取“撤乡建镇”，加快推进小城镇建设步伐。

2、由于伊宁市的小城镇建设还存在许多不足（如基础设施的建设、公共服务设施的建设等问题），建议应结合实际，科学地制定建设规划。

规划应适当超前，立足于高起点、高标准、重科技合理布局，一步到位，建设可分期进行，避免重复建设和
盲目建设。

如城市发展区内的村镇应该按照城市更新改造的方式进行，周边远郊的村镇应以基础设施改善为主。

3、卫星城镇建设要准确定位，卫星城镇建设必须以产业为依托，增强小城镇的综合经济实力。

产业是立镇之本，产业是兴镇之基。

只有产业的发展和推动，城镇的规模效应、聚集效应才能实现。

例如以发展工业和农村服务业为重点，促进卫星城镇经济发展。

又如培育一批龙头企业,发挥他们的示范和带动作用，拉动地方经济发展。

加快发展服务业，增强卫星城镇发展的后续动力。

要把卫星城镇建设和促进产业结构调整相结合,大力培育优势产业和特色经济，促进卫星城镇经济发展。

4、实施建设卫星城镇和中小城镇，必须要改变人口聚集为产业分工。

卫星城镇和各类城镇的发展必须强化以产业做依托的思路。

如果没有一定产业为基础，要把全市的农业人口变为城镇人口是非常困难的。

卫星城镇和中小城镇做大产业规模，也是提升伊宁市产业规模的潜力和空间。

发展卫星城镇和中小城镇的产业，需要高度重视产业发展规划，采取切实可行的政策措施，引导分散在乡镇中的企业向卫星城镇镇转移，更应从全市宏观角度去解决农业产业化的协调问题，为他们提供更多的包括基础设施在内的服务，引导他们做强做大，充分发挥城镇的聚集效应。

要注意发展有特色的城镇，变全能城镇为特色城镇。

城镇的魅力不在其大而全，而在于其有特色和强项。

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5、建设卫星城镇和中小城镇，要避免盲目扩大城镇规模。

加快城市化的进程，必然要有相当一部分农民进入城镇。

伊宁市再过20年全市城市化人口的总规模要达到80％以上。

但是如何实现这个目标值得很好研究。

据测算，目前全国平均每进入城市一个人，需要个人支付成本1.45万元，公共支付成本1.05万元，总计需要支付社会总成本2.5万元。

相对全国而言，伊宁市每一个农民进入城市所要付出的社会总成本将要高于这个平均水平。

要降低城市化的成本，必须要把农村人口城市化的重点放到中小城镇上，依靠这些小城镇的产业发展来吸纳农村人口，这是伊宁市城市化过程中的基本渠道。

另一个方面，需要研究卫星城镇镇的就业问题。

目前伊宁市城镇就业的压力依然很大。

如果过快地将农村人口盲目地吸引到城镇中，将会进一步加剧城镇就业的压力。

因此我们不能指望靠废弃户籍制度来解决城市化的问题，还需要很好地运用户籍制度，有秩序地实现农村人口向城镇流动。

同时要积极采取市场运作，多元投资，经营城镇的道路。

要强化市场观念和竞争意识，深化投融资体制改革，建立多渠道、多元化、全方位的卫星城镇建设投资体系，通过存量资产置换、出让公共设施经营权、财政贴息贷款等途径，吸收社会投资和外资，来筹措卫星城镇基础建设的资金，以缓解小城镇建设资金短缺的矛盾，加快城镇水、电、路、气、邮电通讯等基础设施的建设速度。

在基础设施上要做到资源共享、设施共建、产业共树、环境共保、防止各行其是，重复建设，以最大限度降低开发成本。

6、加快卫星城镇建设，必须提高卫星城镇镇和中小城镇的服务水平。

目前卫星城镇和中小城镇的服务水平不高，是制约伊宁市城市化水平提高的一个重要方面。

必须把提高服务水平放到和其他硬件建设一样的重要地位。

要加快卫星城镇镇的基础设施建设，完善投资环境，促进招商引资。

卫星城镇镇的基础设施建设要从实际出发，不能盲目追求高标准，过于超前，否则就会使基础设施建设成本很高。

要尽可能多地降低基础设施建设的土地成本，进而使农民进城的成本降低。

要注意加强卫星城镇镇的教育、医疗设施建设，特别是通过对各种教育、医疗资源的整合提高中小城镇的服务水平。

7、突出重点、注重实效。

应集中力量重点抓好1-2个区位优势和发展潜力较大的卫星城镇建设，使之尽快完善功能，聚集人口，将其建设成为规模适度、规划科学、功能健全、环境优美、各具特色、具有较强辐射能力的农村区域性经济文化中心。

同时要加大执法力度，对在沿街老房内随意乱建，不批先建的户强制拆除，不能以罚代批。

要以集中治理“脏乱差”为重点，建立有关规章制度，加大城镇规划、建设、管理法规的宣传力度，并严格管理，营造良好的镇区环境。

要规范规划设计和建筑市场，以确保规划设计和工程质量。