我国应急管理的发展现状与未来路径分析

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我国应急管理的 发展现状与未来路径分析
撰文/李希腾王保庆
2003年非典过后，我国应急管理“一 案三制”体系正式提出并逐步构建，随后 应急管理体系得到迅速完善，但总体来看 还是“摸着石头过河”。

十八大后，习总 书记提出国家总体安全观、防范和化解重 大风险等重大战略安排和制度选择；十九 大以来，国家机构改革组建应急管理部、 召开十九届四中全会，明确提出要实现应 急管理体系和能力现代化，为应急管理提 供重大发展契机。

当下，我国内部条件和 外部环境正发生复杂深刻的变化，应急管
理工作作为一个实践性极强的话题，涉及 到各行各业，不是纸上谈兵，重点在于解 决实际问题，为适应新形势、新任务，特 提如下几点思考和建议。

一
、
理顺应急编配体制，
完善协调联动机制
应急管理具有准军事化的性质，编配 体制具于基础地位，编配体制是否合理， 决定着应急管理能力的强弱。

因此，明确 应急管理编配体制和各部门从属关系，是 应急管理改革的第一要务。

应急管理部组 建以来，我国加快建设统一指挥、专常兼 备、反应灵敏、上下联动、平战结合的中 国特色应急管理体制，过程繁琐，任务艰 巨，改革必须做到“纵向到底、横向到边”。

(一）押.顺矜部I ’j 从属关系，确保统 一指挥
当下，应急管理相关部门仍存在编制
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表一各部门职责分工
突发事件种类主要负责部门
自然灾害
水旱灾害水利部
气象灾害中国气象局
地震灾害应急管理部（地震局）地质灾害国土资源部
海洋灾害交通运输部（海事局）
森林草原防火.自然资源部（林业和草原局）
事故灾难安全生产事故应急管理部
交通运输事故应急管理部、交通运输部、公安部
公共卫生事件传染病疫情国家卫生健康委员会食品安全国家卫生健康委员会
社会安全事件
暴乱中央军事委员会（解放军、武警）、公安部战争中央军事委员会（解放军、武警）、公安部
恐怖活动中央军事委员会（解放军、武警）、公安部
粮食安全国家发展和改革委员会（粮食局）
经济危机财政部、中国人民银行、证监会、银监会、保监会涉外事件中央军事委员会（解放军、武警）、外交部
体制改革不深入彻底、各部门职责划分不 明晰，甚至部门还未完全整合等亟待解决 的问题应坚持统一指挥、综合协调、属 地管理、分级负责、分类管理的原则。

在 坚持各级党委统一领导的前提下，一般和 较大突发事件由发生地（市、区、县）人 民政府统一指挥；重大和特别重大突发事 件由省级人民政府统一指挥；特别重大突 发事件造成严重不可管控局面的，由国务 院统一指挥，必要时依据《突发事件应对 法》和《军队参加抢险救灾条例》等法律、法规，军队参与突发事件应急处置工作。

一大类突发事件往往需要多个相关部门负 责，如针对防汛抗旱、反恐、公共卫生等 突发事件分别由水利、公安、卫健委牵头，其他相关部门协同应对，应制定各部□应 急管理权责清单，明确各部门在安全生产、
综合防灾减灾、应急救援、应急保障等重 要模块的分工与职责。

特别值得一提的是，应急管理部作为应急管理工作开展的核心 部门之一，积极开展各类自然灾害，事故 灾难中的安全生产类防、救、治，承担应 急救援总指挥部工作；积极编制应急预案 和规划、组织预案演练；统筹应急力量建 设（地方应急管理部门除外）和应急物资 储备，两年多的工作成绩显著，处置了若 干重大突发事件。

(二）提升救援队伍的能力，确保质量过硬
真正的应急救援不是“纸上谈兵”，作为一个实践性极强的话题，是理论“到
实践中去”的关键一步。

应急救援队伍参 与溺水事故人员打捞、处置山体滑坡和洪 涝灾害、火灾地震的现场处置等救援时，危险系数大、有效救援时间短，但基层在 遇到突发事件时，存在救援装备不足、实践技能匮乏和应急响应迟缓等问题，应急 救援队伍应在以下三项重点把握。

一是加 强专业战术技能。

针对各类突发事件，需 要各类专业应急救援队伍具备专业技能，如水域救援队需要掌握潜水技能（如单从 溺水人员打捞来讲，个别地方应急救援队 应向民间打捞队学习实践经验和专业技 能）；二是熟练操作救援装备。

先进应急 救援装备保障整个过程的高效开展，但是 离不开人的使用，应急救援队伍在曰常休 息、应急演练或实战中，应不断训练操作 应急救援装备的熟练程度；三是加强身体 机能训练，应急救援过程往往对身体素质 要求高，需要有针对性地加强锻炼。

(三）加强各主体协调联动，确保处置高效
要完善跨层级、跨区域、跨部门的协 调联动机制，确保应急力量的全面安排部 署和应急处置工作的迅速化、高效化。

一
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是需要理清不同部门主体、人员之间的关 系和职责划分，加强应急与消防部门的交 流协作；二是需要有信息共享机制平台，应加快应急指挥平台的专业化、信息化建 设，加强信息通报与共享，使得各部门能 实时获取最新情况并统筹应急资源、力量 的管理和分配；三是配备充足的救援力量 和物资。

一线救援队伍须编配充足，专常 兼备，反应灵敏。

建立全国统一的生产调 度机制和物资采购体系，对应急物资进行 集中统一管理、调拨和配送，加快重点工 程建设；四是需要有完备的基础设施，通 过政府直接建设、政府购买服务等多种方 式，加快各类应急救援基础设施的建设。

为加强各区域间的协调联动，中央目前规 划建设6个国家级区域应急救援中心，下 设综合救援基地、物资储备基地、培训演 练基地、航空保障基地。

各级地方政府也 应针对自身特点，依托现有基础条件，加 大政策扶持力度，规划建设若干省级区域 性应急救援基地，并实行差异化协调发展。

在具备以上四项条件的基础上，要依据应 急预案，定期幵展针对各类突发事件的预 案演练，并在实战和应急演练中不断检验 和完善应急预案，助力军地之间、地区之间、部门之间完善应急救援协同联动机制，真 正做到降低应急成本，整合应急资源力量，提高应急工作效率。

二、坚持理论实践并重，提高 应急主体能力
应急管理部成立以来，体制内人员综 合性应急专业知识储备较薄弱，技术性水 平需进一步提升；部分企业缺乏安全生产 主体能力，安全员专业知识匮乏；公众安
全意识淡薄。

这样造成的后果是：突发事
件不发生则已，一旦发生，会造成巨大的
破坏和影响。

这些都是现实存在并且必须
去深刻思考的关键问题。

(一）加快应急智库机构建设
应急智库机构未来的发展需要集各种
学科背景、实践经验、专业技能的专家和人
才，去应对突发事件复合叠加的新挑战，既
要做到部门整合，也要做到专家整合，发挥
乘数效应。

可在政府部门下设应急管理研究
中心，高校设立应急管理研究院，明确应急
管理与四大类突发事件的主客体关系，聘请
专兼职应急智库专家，形成专家库，并实行
扁平化管理，致力于研究我国应急管理领域
的建设与发展，把应急之“智”运用到应急
之“治”和应急之“制”。

应急智库机构应
不断对接政府和企业相关课题项目，扩大自
身影响力；对领导干部定期进行专题培训和
授课，真正为领导应急指挥提供决策建议和
技术支持，切不可把方向打偏。

(二）对应急主体进行专业知识培训
部分应急主体专业知识储备不足，安
全生产意识淡薄；部分单位和企业整治方
案照搬照抄一发了之，消防设施配备不齐
全；部分基层监管部门执法工作只停留于
形式和表面。

危化品的安全隐患排查由谁
去检查，检查什么；安全设施应如何布局，
参照什么规范；储备什么应急装备，储备
标准是什么，这些都是落实“以防为主”
的“最后一公里”的关键问题。

危化、工贸、
非煤等各行业应加快风险隐患双重预防体
系建设，严格依据国家相关标准行使安全
规范。

各省、市、县依托现有基础条件，
设立应急教育培训基地，将应急管理知识
纳入干部教育培训内容，明确培训教材，网络安全事件应急响应
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邀请各类学科背景、实践经验、专业技能 的应急智库专家，对包括应急部门工作人 员和一线救援队伍的所有应急主体开展应 急专业知识培训。

(三）加强应急救援队伍建设
新时期加快建设专常兼备、反应灵敏 的应急救援队伍，需要理清救援队伍的内 部结构和职责划分，《突发事件应对法》明确规定，县级以上政府应成立综合性应 急救援队伍。

从纵向层级划分，应急救援 队伍分国家级救援队伍、地方救援队伍、社会（民间）救援队伍。

除应急管理部指 挥两支国家级综合性应急救援队伍（消防 救援队伍、森林消防队伍）外，厅、局一 级的应急和消防部门作为平级单位的存 在，应加强两部门间的交流协作。

各应急 管理部门（厅、局）要加强管辖区域内各 类应急救援队伍的备案与管理，实行差异 化协调发展，完善针对社会救援队伍的奖 励和补偿机制。

目前基层应急管理能力较 薄弱，要强化乡镇应急管理部门建设，在 乡镇设立应急管理办公室，确保机构和人 员编制到位；各基层视任务量而定，组建 素质过硬、反应灵敏的乡镇专兼职应急救 援队伍，定期依据各类应急预案进行有针 对性的应急演练；通过政府购买服务的形 式为应急救援队伍配备先进救援装备，确 保充足的应急物资储备。

三、加大政策扶持力度，
推进应急信息化建设
加快应急管理的信息化建设，是贯彻 落实习总书记的网络强国思想，真正实现 “智慧应急”的实际行动和必然要求。

应 加大政策环境的支持，政府对接优秀企业 购买服务，利用先进信息技术，研发应急 产品，提供应急服务，为突发事件的防、救、治提供关键技术支撑。

应急管理部在《应 急管理信息化发展战略规划框架（2018- 2022年）》中明确指出未来五年信息化发 展任务和战略总体框架，任务艰巨。

但我 国互联网发展起步较晚；低温、低气压等 恶劣自然环墳对新材料、新技术和新装备 的研发要求要求越来越高；5G通信技术和 IPv6组网技术还未完全普及，应急管理信 息化建设还有很长的路要走。

(一）加快建设完备的硬件环境
如同虚拟经济离不开实体经济，软件 技术的发展离不开硬件环境的支撑，例如 5G技术的普及离不开基站和电缆的布局、互联网离不开网络终端设备等。

近些年，无线通信、量子通信和物联网应用等新技 术的发展造成通讯频率越来越高，对于硬 件设施的要求也越来越“苛刻”。

政府部 门对接企业，加大资金投入力度，加快各 种必要的硬件设施的生产，包括电缆的使 用、网络设备的配备、ipv6组网技术的应 用、5G基站的布局等，真正实现信息网络 基础设施全覆盖，为核心技术铺展开来提 供完备的硬件支撑。

(二）建立应急管理大数据应用平台
建立应急管理大数据应用平台，对 接国家数据中心进行数据资源的共享交
表二应急救援队伍分类
突发事件级别应急救援队伍
重特大突发事件中国人民解放军、武警部队、国家级综合性和专业性应急救援队
重大突发事件国家级综合性应急救援队、消防救援总队、专业性应急救援队
较大突发事件消防救援支队、大队、中队，专业性应急救援队、社会（民间）救援队
一般突发事件消防救援大队、中队，社会（民间）救援队、志愿者
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换，并部署应急管理云，搭建云计算平台 对有效数据进行统一整合和治理；各有关 部□和企业完善相关应用系统，将各自地 区的安全生产和防灾减灾等隐患风险和基 础信息逐步接入，有针对性地获取有效数 据，建立通用的各类突发事件风险库和案 例库。

如针对危化、非煤、工贸等各行业 的风险隐患信息资源库和大数据可视化系 统，对各类突发事件进行监测预警，真正 做到风险隐患的在线实时监测和超前预警 预报，为消除数据孤岛提供平台支撑。

(三）研发各类应急救援产品
突发事件种类繁多，其发生机理和演 变过程也不尽相同。

应急救援产品在突发 事件应急处置过程中发挥着重大作用。

政 府应对接优秀企业，针对各类突发事件进 行前期需求分析，加快针对应急预警监测、应急处置救援、应急安置保障等各类应急 救援产品的研发，真正实现对突发事件的 快速感知、超前预警、处置高效。

(叫）建设一体化疴急通彳3网络
通信网络便捷化助力应急救援高效化，应加快形成天、空、地、海“一体化”应急通信网络，建设包括卫星通信网、无 线通信网、应急专网、互联网和政务内外 网在内的天地一体化的应急通信网络，全方位监测自然灾害的演变过程和基础设施 的受灾情况，并为灾后恢复重建工作进行 技术支持和可行性分析。

研发各类智能化 卫星应急通讯车，当突发事件来临时，空 中搭建临时基站保障应急通讯，
在海洋、森林等地表环境铺设和维护 基站难度大、费用高，政府可加大通讯卫 星的研发使用或支持企业开展商用卫星网 络。

利用卫星进行高科技精准定位，对突 发事件进行实时监测，并返回一手真实的 图像、语音和视频等信息，使得应急指挥 中心能实时获取到现场真实情况和终端位 置信息，真正地实现信息化指挥作战。

(五）大力培养应急信息化人员
应急管理信息化人员不仅需要有丰富 的应急管理专业知识储备，还需具备运维 专业能力，如可熟练操作办公软件、精通 一二种编程语言和掌握网络基础知识等，才能真正去保障服务的质量、效率和成本。

应定期组织各类专家定期对现有应急信息 化人员进行交叉学科知识的培训。

此外，国家应出台相关的政策，鼓励和支持应急 信息化人员在体制内的培养和任用，让制 度为他们保驾护航。

四、完善应急法律体系，确保 工作依法开展
新中国成立70多年以来，我国已累 计颁布并实施了 70多部应急管理相关法 律法规和550余万件应急预案。

任何成文 的规定都是为了实践所用，应急法律法规、应急预案包括应急规划文本的可操作性应 反复考量，是否只是停留于表面形式或者
表=彳化应S、救援产品分类
产品类别
突发_|»丨1监测颅汽类救援实战类
城乡内涝、洪灾水位监测系统、洪水预警系统、无人机直升机、对讲机
森林、草原、城市防火卫星遥感、红外热像仪直升机、机器人、灭火弹、
对讲机
山体滑坡、隧道岩石塌
方边坡雷达、探地雷达
激光扫描仪、机器人、对
讲机
危化品泄露、爆炸无人机、GPS、GIS机器人、对讲机
地震卫星遥感、地震观测台、地下流体观测
台生命探测仪、对讲机
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及叫说忽饩理法律规范体系
宏观层面，无详细具体、现实可行的东西；其次这三者 是否真的在应急管理工作中被参照，各环节和措施是否 落实，这些问题亟待思考。

(一）加快制定出台疴急管理综合性法律
新中国成立70多年以来，我国应急管理法律体系经 历了前30年的初步探索、改革开放后的大发展、重大公 共卫生事件和自然灾害事件的考验，发展到现在面对多 灾种的应急综合治理新局面，应急管理法律体系在历史 的发展和重大实践的考验中不断地建立健全和修订完善。

但目前尚未出台一部真正意义上的应急管理综合性法律，《突发事件应对法》和其他各类单行性法律不能很好地 统筹各类突发事件的处置工作。

在组建应急管理部的大 背景下，应急管理相关法律法规标准建设面临新挑战，需加快制定应急管理综合性法律统筹和保障各项应急管 理管理工作正常有序开展，并保障各项制度的正确实施。

《应急管理法》必定是横向统筹各类突发事件，纵向涉 及突发事件事前、事发、事中和事后的各项立法环节。

(二）修订完善应急管邱关的法律法规
自古以来，我国人口基数大，幅员辽阔，突发事件多发频发；新时期，不确定性因素增加，突发事件复合叠加；机构改革后，各部门 的职能又进行了很大的变动和调整，相关 法律法规的修订工作还有很长的路需要 走。

各级政府和部门应依据中办、国办的 法律法规和意见，出台各自的实施细则。

对现有法律法规进行系统梳理，并修订不 适应实践发展的单行性法律和其他相关法 律条款或规定，如完善《突发事件应对法》中对于重特大事故中的刑事追究问责制 度、完善紧急状态下公民基本权益的保障 和救济补偿制度等。

使应急管理相关法律 能真正为各类突发事件的全流程管理提供 有价值的理论和法律依据；同时各单灾种 法律在分类做专业深度的时候，也能从综 合统筹应急工作的角度去修订和立法。

(三）严格依掘法律进行地;、V:急处置
法治国家不仅要有法可依，更要有 法必依、执法必严、违法必究。

针对突发 事件应急处置来讲，健全的法律体系保 障各项工作依法有序开展。

普通公民依 法办事和维权，国家公职人员依法行政。

应急法制作为“一案三制”的核心组成 模块，各级政府和企业应严格依据各类 应急管理法律法规，依法对突发事件进 行全流程的管理。

减少人员的伤亡和经济的损失是我们的初衷和使命，应急管理体系改革必将 不断深化。

不久的将来，各个部门必将职 责明确，人员编制到位，应急智库做大做 强，救援队伍专常兼备，健全的应急法律 体系保障工作依法有序开展，各类高科技 应急产品助力国家应急管理体系和能力现 代化。

圆
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