浅析政府投资项目竣工结算中高估冒算的成因及对策

浅析政府投资项目竣工结算中高估冒算的成因及对策
摘要：结合政府投资项目竣工结（决）算审计工作实际，通过近几年的高核减
率事实，揭露政府投资项目普遍存在高估冒算的现象，分析造成高估冒算的原因，并提出个人对遏制高估冒算的建议，供政府投资项目管理者参考。

关键词：政府投资项目竣工结算高估冒算成因对策
笔者从事政府投资项目竣工结（决）算审计工作近十年，最大的感受是所在
地区政府投资项目竣工结算中高估冒算特别严重。

虽然通过竣工结（决）算审计
最后一道把关，核减了大量工程造价，节约了大量财政资金，但是政府投资项目
高估冒算的问题仍未得到根本性的改善，财政资金的安全仍存在风险。

一、政府投资项目竣工结算中高估冒算的现状
近年来，笔者所在地区政府投资项目竣工结（决）算审计由最初全市的“必审制”到只审计投资额50万元以上的项目，再到撤镇设区新增4个区审计局后，只
审计市级财政资金的项目，但审计任务仍然繁重不堪，审计效率不高。

其中一个
重要原因是送审项目高估冒算非常严重，耗费大量时间，严重制约审计效率。

经统计，2014年共完成政府投资项目竣工结（决）算审计308个，总金额25.42亿元，审减工程造价4.83亿元，核减率19%；2015年共完成227个，总金
额40.41亿元，审减工程造价12.20亿元，核减率30.19%；2016年共完成232个，总金额30.33亿元，审减工程造价9.48亿元，核减率31.26%；2017年共完成结（决）算审计88个，总金额6.42亿元，核减工程造价1.35亿元，核减率21.03%；完成清算项目2个，总金额20.86亿元，核减工程造价5.27亿元，核减率25.26%。

四年来，共核减工程造价33.13亿元（含清算5.27亿元），年平均核减率分
别为19%、30.19%、31.26%、21.03%（清算25.26%）。

由此可见，高估冒算成了
政府投资项目的普遍现象，只靠事后结（决）算审计把关，难以有效遏制。

二、政府投资项目竣工结算中高估冒算的成因分析
1.施工企业的利益驱使
追求利润最大化是施工企业的终极目标和永恒主题。

仅从加强管理、缩短工期、降低成本等方面做文章，收效有限，且政府投资项目有很多无法预料和控制
的事情。

因此千方百计从收效甚快的工程结算上做文章，采取虚报工程量、高套
定额子目、虚报材料价格等手段，虚报工程结算金额，企图蒙混过关，套取更多
财政资金。

2.中介机构及预算员受利益驱使，成为施工企业的帮凶
部分政府投资项目的施工单位无预算员，项目竣工后，临时委托一家中介机
构或预算员个人为其编制竣工结算书。

一方面，由于项目建设过程中预算员未参与，且施工单位资料不完整，导致预算员编制的结算书与项目实际不符；另一方面，中介机构或预算员编制结算书的收费以其编制的总造价为计费基数，促使预
算员为获得更高报酬而人为制造高估冒算；另外，部分施工老板及预算员认为不
管编制多少，结算审计中都会核减，故人为抬高工程造价。

3.监理、代建单位履职尽责不到位
部分监理、代建人员不负责任，对施工过程中的工程签证、隐蔽工程资料把
关不严，甚至与施工单位相互串通，弄虚作假。

此外，目前大部分项目的监理和
代建单位未对施工单位编制的结算书进行严格有效的审核。

4.业主单位技术力量薄弱，责任意识淡化
业主单位作为项目建设第一责任人，未把好第一关。

一方面，业主单位在招
投标文件、招标控制价及工程量清单、施工合同、工程签证、材料价格审核等管
理不到位，为施工单位高估冒算留下隐患；另一方面，实行政府投资项目必审制后，业主单位责任意识淡化，认为反正有审计最后把关，充当起中间人、传递员
的角色，把责任都丢给了审计部门。

5.缺乏高估冒算制约机制
笔者所在地区至今未出台高估冒算惩罚机制，一定程度上纵容了高估冒算的
行为。

对高估冒算施工单位抱有侥幸心理，审计发现了就减掉，没发现就赚到了。

其成本和风险几乎为零，致使施工单位肆无忌惮、乐此不彼。

对高估冒算的行为，业主、代建、监理、设计、中介等单位也未受到相应的责任追究。

三、遏制政府投资项目竣工结算中高估冒算的对策
1.强化设计质量的监管，提高施工图设计的深度和准确性
图纸是施工的依据，也是计价的主要依据。

开工后任何施工图纸的修改都会
影响造价。

加强对设计图纸的论证和审查，杜绝边勘察、边设计、边施工的“三边”现象，深化设计，杜绝设计错误，遏制人为的设计变更，减少不必要的设计变更
导致的造价损失。

2.加强施工图预算编制的管理，提高工程量清单编制质量
一是提供充足的施工图预算编制时间，防止时间仓促导致编制的工程量清单
粗劣，存在过多的缺、少、漏项及少算、多算工程量的现象；二是与委托编制工
程量清单的中介机构签订施工合同，严格约定编制质量，明确要求参与编制的预
算员的资质和水平，同时要求中介机构内部的复核把关。

编制的工程量清单要全面、清晰、准确的描述投标人需要完成的工程内容，要完整地体现施工图纸、符
合工程施工实际，还要有一定的预见性。

尽量减少由于工程量清单的问题导致投
资的增加。

3.确保招标控制价的科学合理，减少不平衡报价
招标控制价能有效控制项目投资，防止恶性投标带来的投资风险。

招标控制
价的确定是否科学合理，一定程度上决定了项目的投资。

编制招标控制价时，对
能确定价格的材料、设施设备，尽可能的确定价格，尽量减少暂定价，防止结算
时要求高价而被动；对项目造价中占比较大、工程量较大的子项及权重较大的材料、计日工等要格外慎重，提高招标控制价的准确性。

评标时，要着重关注上述
内容，防止投标单位利用招标控制价和工程量清单的瑕疵，采用不平衡报价。

4.加强施工现场管理，合理控制设计变更和工程签证
一是对合同价范围内的工程建设内容，严格要求按图施工，防止出现偷工减料、以次充好的情况；二是对合同价外新增内容，要严格控制管理。

对施工单位
提出的设计变更，严格审批和论证，分清变更的原因和责任，防止项目建设过程
中各方受利益驱使相互串通，随意变更。

对施工单位提出的工程签证，要对照现
场实际，严格审核。

此外，工程签证要及时，不要长时间后再补签，否则无法核
实真实性，给施工单位弄虚作假提供方便。

5.强化业主单位责任意识，统筹各方力量，形成管理合力
工程建设项目是一个系统工程，专业性强，建设周期长，仅仅某一方的努力
远远不够，需要充分发挥项目业主的主导作用，积极督促代建、勘察、设计、监理、施工、中介等单位履职尽责，第一时间发现项目建设过程中的问题，及时整改，减少损失。

一是把政府投资项目竣工结算核减率纳入业主单位年度考核指标，对单位评优评奖产生影响；二是对相互串通、弄虚作假的业主单位，实行责任追
究制。

单位一把手作为第一责任人连同当事人一起，进行行政问责。

6.建立政府投资项目高估冒算不良行为惩处机制
联合发展、住建、财政、纪委监察委、人事、审计部门，共同出台政府投资
项目高估冒算不良行为处理处罚规定。

一是根据核减率大小将高估冒算划分为不
同等级，并结合同一施工单位在一定时间内发生高估冒算的次数，实行不同的处
理处罚方式。

根据高估冒算的等级和次数，处理处罚方式可分为：一是处以核减
金额一定比例的罚款；二是对高估冒算不良行为进行公示和定期通报；三是实行“黑名单”制。

对严重不良行为的施工单位和中介机构及预算员，划入“黑名单”，
一定时间内禁止承接政府投资项目工作；对违法违纪的，严格依法处理。

政府投资项目高估冒算不仅增加结算工作量，也增加财政资金被套取的风险，需要各部门充分的重视，制定对策，提高管理，早日遏制这种不良行为。