环境民事公益诉讼中行政机关角色的再认识

ENVIRONMENTAL PROTECTION Vol. 49 No.07 2021
近年来，我国在环境公益诉讼上进行了诸多尝试，并取得了一定成果。

作为应对新型环境侵权的产物，环境民事公益诉讼在该领域发挥着越来越重要的作用。

特别是新颁布的《中华人民共和国民法典》进一步为环境民事公益诉讼提供了一定程度的规范保障。

在民事规范中，公法规范占据重要地位，民法出现了“私法社会化”的现象，行政机关在民事活动中发挥着越来越重要的作用。

但是在民事救济中，行政机关的地位却不甚明确，特别是在公益诉讼制度之中，行政机关处于“尴尬”的境地。

不仅《民事诉讼法》对行政机关的地位没有明确的规定，而且在司法实践中，行政机关的发挥空间也有限。

与行政机关在环境行政公益诉讼中只能作为被告不同，在环境民事公益诉讼中，行政机关却扮演着不同的角色，但是这种角色并不明确。

学界对行政机关是否能够作为环境民事公益诉讼中的适格原告产生了巨大争议，对于行政机关的其他角色认定也存在不同意见。

更有学者认为行政机关不应当出现在环境民事公益诉讼之中，其认为行政机关应退出环境民事公益诉讼的舞台，并逐步走向生态环境损害赔偿
环境民事公益诉讼中行政机关角色的再认识
Re-understanding of the Role of Administrative Agencies in Environmental Civil Public Interest Litigation
■文/侯志强 王宏
摘 要 在现有环境民事公益诉讼中，行政机关的角色地位并不明确，这给诉讼顺利展开带来了一定影响。

行政机关在环境民事公益诉讼中应当扮演多重角色，实现角色的多向度拓展。

作为公共利益的代表，行政机关应当被肯定为适格原告。

作为拥有专业知识的代表，行政机关应当被明确为证人。

作为强制力的代表，行政机关应当被视作为执行协助者。

明确行政机关在环境民事公益诉讼中的定位以及角色的多重认定，有助于诉讼的顺利进行，能够为环境保护提供有力的保证。

关键词 环境民事公益诉讼；行政机关；执行协助者
诉讼的舞台[1]。

本文通过探讨行政机关在环境民事公益诉讼中发挥的作用以及其对环境民事公益诉讼进展的影响，以明确行政机关的角色定位。

鉴于环境民事公益诉讼与生态损害赔偿诉讼存在目的一致性以及本质的同质性，二者关系处于模糊状态，为了方便论述，本文对生态环境损害赔偿诉讼不予涉及。

行政机关作为适格原告的证成
起诉主体是诉讼得以开展的关键。

环境民事公益诉讼中的原告对于公益诉讼的进行至关重要。

对于作为一种维护环境利益的机制—环境民事公益诉讼来说，一般认为只有代表公共利益的机关或者组织可以作为适格的原告。

在理论上，学界对行政机关是否可以作为适格原告有很大争议。

在实践中，法院对行政机关是否具有诉讼主体资格也存在不同的认识。

立法实践
我国环境公益诉讼具有先行先试、由地方试点到全国立法并不断细化的特点。

《中华人民共和国民事诉讼法》（以下简称《民事诉讼法》）第55条对环境民事公益诉讼起诉主体
作了一定的界定，但是其表述又存在一定的模糊之处，即对“法律规定的机关”没有作出细化规定。

而纵观所有行政机关，只有《中华人民共和国海洋环境保护法》第89条规定海事部门具有起诉权。

但是海洋领域的环境公益诉讼并没有得到明确规定。

由此来看，生态环境行政机关是否能够提起环境公益诉讼就存在不确定之处。

尽管如此，《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行）》却明确了行政机关提起生态环境损害赔偿诉讼的资格。

由此来看，若把生态环境损害赔偿诉讼视为环境民事公益诉讼的一个子类型，那么行政机关作为适格原告无虞。

司法实践
研究相关法律法规，可以发现，我国基本上明确了环保组织、检察机关等的起诉主体资格，在实践中也有大量的案例可供支撑。

但行政机关的实践情况却是，除去大部分社会组织和检察机关提起的诉讼案件外，行政机关提起的诉讼案件可谓凤毛麟角，仅有限的几件。

例如，在2010年发生的昆明市原环保局诉三农农牧公司和羊甫联合牧业公司案中，昆明市原环保局以公益诉讼人身份出庭，并最终
获胜。

此外，还有贵阳市两湖一库管理局诉化工公司水污染责任案等。

从实践来看，行政机关提起的环境公益诉讼也有一定数量。

但从实际操作来看，提起环境公益诉讼的行政机关的类型偏少，目前的主体只有生态环境局和林草局两类[2]。

由此，行政机关的诉讼优势尚不能有效发挥出来。

理论争议
与其他诉讼主体相比，行政机关在环境民事公益诉讼的地位到底如何，学界对此存在不同的声音。

反对者认为若赋予行政机关起诉权，那么行政权很有可能被扩大，导致行政权在司法领域中的扩张。

而这与现代行政法的控权、限权理念背道而驰，不仅不能发挥对行政机关的制约作用，而且还成为行政机关规避责任的一种制度性工具[3]。

受到惯性及角色的影响，行政机关在诉讼中的权利极有可能被转化为权力，而非诉讼中的权利。

而且强势的行政机关可能对诉讼构造的平衡造成影响。

而支持者则认为相关行政机关虽然尚未得到法律明确规定，但是作为环境公益诉讼的原告既合乎法理，也因应实践，具有其他主体不可比拟的优势[4]。

行政机关所掌握的专业技术及知识是其他主体所不具备的。

基于专业知识以及动机角度考虑，生态环境行政机关是最适宜提起环境民事公益诉讼的机关[5]。

值得注意的是，在行政机关作为原告的环境民事公益诉讼案件中，几乎所有案件均以胜诉而结束。

其中行政干预司法的嫌疑也往往成为反对者质疑的有力观点[6]。

其实不难发现，法律条文采取了笼统表述的原因主要是基础理论研究缺乏和理论依据不充分。

从以上争议来看，可以把焦点归为两大点：一是行政权是否构成了对司法权的妨碍；二是行政机关参与司法是否是资源的浪费。

其实第二点也可以
归为第一点之中，主要焦点在对于行
政权与司法权关系的认知。

行政机关原告资格之肯定
在环境保护方面，诉讼并不是
一条最优的路径，其事后救济的特点
弥补不了环境损害的快速性。

环境民
事公益诉讼很大程度上是对环境行政
执法手段不足的一种弥补。

在行政机
关具有处罚、许可等职权的情况下，
再赋予其诉讼的权利其实是不太必要
的。

但是，我们不能就此抹杀行政
机关的诉讼资格。

行政机关在环境民
事公益诉讼中发挥出其应有的作用，
不仅是学界和实务界的期待，也是实
现国家治理体系和治理能力现代化的
要求。

在行政机关职能被不断强化以
及严格制约的现实背景下，应当承认
环境民事公益诉讼中行政机关的原告
资格地位。

一方面，这是政府的职能
所在。

维护公共利益是政府的基本义
务，环境保护需要政府部门发挥中坚
作用。

特别是在生态环境保护日益受
到重视的今天，行政机关更应当发挥
更大的作用。

依据公共信托理论，既
然公共利益可以被代表，那么作为公
益的代表，政府部门当然可以担当代
理人。

无论是行政机关，还是个人团
体参加诉讼，在成熟的司法程序面
前，都是受到平等对待的。

在公共
服务面前，目的的达成更具现实意
义，而不是纠结于何种身份上面。

从国外情况来看，个人在公益诉讼
中也享有起诉资格，能够以原告身份
提起诉讼。

与其他起诉主体相比，行
政机关具有专业上的优势。

肯定行政
机关的原告地位对于诉讼的展开意义
重大。

另一方面，行政权已受到严格
限制。

有学者以行政权可能干预司法
为由持反对意见。

但是，这种认识一
定程度上忽视了我国法律对行政权的
控制：从宪法到民事诉讼法，都有明
确的规定强调对行政权的控制。

即使
诉讼中行政权与司法权存在着张力，
也是可以协调、衔接的。

并不能因担
心权力扩张而否认行政权的运用，这
是因噎废食的做法。

再加上行政机关
具有无可比拟的优势，行政机关成为
环境民事公益诉讼的适格原告是无可
辩驳的。

当然，行政机关在多大程度
上可以提起诉讼，起诉的实质要件是
什么都应当严格规定，制定一套相应
的标准，对行政机关的起诉要件予以
明确。

行政机关作为证人角色的明晰
在对行政机关原告资格争论不休
的时候，行政机关能否作为其他角色
的讨论也在展开。

有学者主张环境保
护行政机关应以其掌握的技术和信息
为依托作为原告方证人参加环境公益
诉讼[7]。

在此观点之下，行政机关就
成了原告的支持者。

这样，一方面，
行政权对司法权的妨碍就得到降低乃
至消除。

另一方面，作为环境保护的
主要职能部门，环境保护行政机关是
公共利益代表的优势就可以有效地发
挥出来。

这种观点无疑为行政机关的
角色定位提供了一种新的思考。

从现
有的主流观点来看，行政机关在环境
民事公益中应当作为证人。

行政机关作为证人需要得到证
成。

从立法上来看，行政机关作为
证人是成立的。

《民事诉讼法》第
72条规定的“单位证人”为行政机关
作为证人提供了解释的空间。

作为单
位的一个类型，行政机关当然属于单
位证人的范围。

从更加细化的角度来
看，其他规范性文件也提供了明证。

《最高人民法院关于审理环境民事公
益诉讼案件适用法律若干问题的解释
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（2020修正）》第二十三条规定了环境责任的承担，主要是环境修复费用的确定，法院可以参考相应行政部门意见的规定。

可见，我国对司法中的行政权进行了一定的法律定位，即行政权的行使是为了更好地服务法院的审批工作，发挥着辅助人的作用。

也就是说，行政机关应当参加到诉讼当中，但是行政机关应对司法机关的工作予以配合，而不是做主要工作。

这更多的是一种义务性规定。

而且《最高人民法院、民政部、环境保护部关于贯彻实施环境民事公益诉讼制度的通知》第六条也规定了在进行环境影响评价时，法院在某种程度上可以请求相关部门进行协助。

这也一定程度上表明了法律对行政机关作为司法协助者的角色的肯定。

而协助调查等措施正是证人应当的所做行为，其契合了证人义务。

在法院的证据搜集和认定过程中，行政机关提供的文件具备证明效力。

可以看出，行政机关的证人角色是得到法律明确支持的。

行政机关所做的都是辅助性的工作，但是在一定程度上负有一定的义务。

如果说把其视为原告时，是赋予其权利；那么明确为证人地位时，则是负有义务。

这是一种权利本质观念的转变，体现了对行政机关角色本质的不同认知。

从现有的法律规定来看，行政机关在环境民事公益诉讼中以义务者身份出现似乎更为合适。

这不仅满足了行政机关参与环境民事诉讼的需求，也对行政机关形成了强有力的制约。

其以证人身份出庭作证或提供证明材料，具有天然的更强证明力[8]。

行政机关提供的意见对案件的整体推进具有重要的参考意义。

但是有一点需要注意的是，作为原告的证人，行政机关也应当监督原告的诉讼行为，或者站在一种更加客观的立场上保证证据
的客观真实。

行政机关的证人角色地位其实从环境侵权责任认定与污染物排放标准的关系也可以窥见一斑。

行政机关对污染物排放标准认定具有重要意义，特别是对地方污染物排放标准的认定具有决定性意义。

污染物排放标准对于侵权认定具有双面性，其既可以是环境侵权认定的促成要件，也可以是环境侵权认定的阻却要件。

但是，从总体上来说，污染物排放标准对于环境侵权的认定具有重要意义。

私法规范融入公法规范，或者说，私法的公法化已经成为一项共识。

污染物排放标准为污染提供了量化的参照，而这种参照也是在诸多限制条件下做出的，故存在一定的局限。

但是，污染物排放标准是针对环境制定的，体现的是对环境公共利益的维护，这也是行政部门的责任。

在侵害对象比较抽象的情况下，排放标准则成为具化的对象，其实质上充当了环境公共利益的载体。

对于污染物排放标准可以作为环境侵害的认定要件进行分析，也就是在某种程度上承认了行政规范在环境污染责任中的效力，也即行政机关的授权行为所产生的结果在诉讼中可以被作为证据使用。

在这种情况下，排放行为的存在与否可以通过污染物排放标准予以确定。

理论上，污染物排放标准并非认定侵权的必要条件，也就是说仅仅只有污染物排放标准的存在并不能认定某行为为侵权行为。

符合排污标准，只是企业排污的前提条件，而排污行为的认定应当以许可证的存在为依据。

其实办理排污许可证就暗含了企业要排污的想法以及可能排污的行为。

污染物排放标准作为一种技术规范，其在一定程度上承担了“专家意见”的功能。

在违法行为认定上，污染物排放标准构筑了
行为者举证的重要防线，而且可以作为行为是否发生的“第一道防线”而存在。

从以上可以看出，行政机关其实是发挥着支持起诉者的功能，这也契合了其证人的角色定位。

行政机关作为执行协助者的认定
从以上的论述中可以看出，行政机关在环境民事公益诉讼中扮演着比较“消极”的角色。

这不仅是行政机关的本质使然，也是法律规定的结果。

除去法律规定之外，行政机关的角色地位集中体现在《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释（2020修正）》第十一条、第十二条、第二十三条之中。

这基本上体现了行政机关诉讼辅助人的定位，即上文所述的证人的角色地位。

这也反映出行政机关在民事公益诉讼中处于边缘化地位。

但是，诉讼并不仅仅只有审理，还包括执行。

执行作为诉讼的重要阶段之一，关乎着裁判的有效落实。

在执行阶段，行政机关也应当具有明确的定位。

在执行环节，如果没有相应的义务规定，那么行政机关很有可能不会对工作予以协助。

从现实来看，我国执行难的问题依旧存在，这在环境民事公益诉讼中也是较为普遍的。

“应当对本行政区域的环境质量负责”的地方政府及相关部门却坐享其成、袖手旁观[9]。

行政机关在执行阶段不能缺位，应当对环境责任的有效落实予以协助，以有效维护环境公共利益。

从理论上来看，行政机关作为环境民事公益诉讼执行协助者具有一定的基础。

一方面，行政机关作为执行协助者可以减轻对司法权干预的压力，达到行政权的本真状态。

反对行政机关作为原告的重要理由之一就是行政权对司法权的侵入，行政机关不
应当参与到诉讼当中来。

把行政机关定位为执行的协助者，实际上是把行政机关放置到诉讼的边缘地位，在一定程度上减轻了行政机关在诉讼中的“负面”影响。

另一方面，行政机关具有相当大的强制性，可以保障责任的有效落实。

行政机关的一大优势就是权力的强制性。

行政机关享有管理权，维护公共利益可以通过行使职权来实现。

通过行政机关的执法，诸多违法行为可以得到有效遏制。

对于执法力量比较弱的法院来说，环境保护行政机关无疑可以很好地协助完成法院的裁判，以有效维护环境公共利益。

这也可以从罚款与民事赔偿这两种责任承担方式的关系上面得到支持。

前者是行政责任的代表，后者是环境民事公益诉讼败诉的后果，二者其实代表了两种不同的执行方式。

在行政处罚不足以完全解决环境问题的情况下，就要进入诉讼程序。

如果从整个环境保护的过程来看，行政处罚一直都存在。

在经历了诉讼程序之后，行政处罚则转化为了民事责任。

民事责任的执行需要行政执法的配合，否则民事责任就不能得到很好的落实。

而原告提起环境民事公益诉讼时，其诉讼请求实质上是对行政机关原先所作出的行政处罚、行政命令的转化[10]。

若从这个角度来看，环境民事责任的承担其实还是在于接受行政处罚等负担性行政性行为。

只不过行政处罚弥补了民事责任强制力的不足。

其实，从行政机关的职能也可以窥见一斑。

若被告败诉，则意味着被告违反了环境保护的规定，造成了环境损害。

那么在某种程度上，例如在行政许可的情况下，被告所致的损害就可以视为行政机关的过失所致。

如若行政机关的过失造成了环境损害，而由其他机关或者组织提起诉讼，那
么行政机关就应负有一定的责任。

如
果此时再负有执行协助者的义务，则
是可以算作对行政的一种“惩罚”，
即可以视为一种弥补。

综合来看，行
政责任处在民事责任补充者的地位。

从行政处罚作为民事责任的补充部分
也可以看出行政机关在环境民事公益
诉讼中处于辅助性地位。

结语
综上所述，行政机关在环境民
事公益诉讼中应当被定位为原告、
证人和执行协助者三种角色，实现对
行政机关角色的合理定位。

虽然对
行政机关原告角色的认定存在很大争
议，但是不能否认行政机关的原告定
位。

行政机关作为环境民事公益诉讼
的原告地位应当被予以肯定。

行政机
关作为证人应当是值得肯定的，一方
面可以发挥其自身优势，另一方面也
可以实现对行政权的制约。

从原告到
证人的角色转变是从诉讼参加人到诉
讼参与人的转变，把其作为执行协助
者则是对其更加边缘化的定位。

对于
行政机关证人角色的认知是基本性的
拓展，而把行政机关认定为环境民事
公益诉讼的执行协助者则是全面性的
拓展。

行政机关作为原告的成立是可
以得到证成的，但其是不充分的；行
政机关作为证人的认定是必要且充分
的；行政机关作为执行协助者的定位
应当被予以明确。

总的来说，可以对
它们之间的关系做一个大致的梳理，
即作为原告的行政机关与作为证人的
行政机关在某种程度上具有冲突性，
也就是说它们不能同时出现在同一案
件之中。

作为执行协助者的行政机关
则是兼容的，即作为执行协助者的行
政机关既可以是原告也可以是证人。

实现行政机关在环境民事公益诉讼的
明确定位以及角色的多重认定有助于
诉讼的顺利进行，为环境提供有力的
保护。

参 考 文 献
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（作者单位：中南财经政法大学法学院、国
家石油天然气管网集团有限公司西气东输分
公司）。