关于我省县域经济高质量发展的几点思考

关于我省县域经济高质量发展的几点思考作者：山西省城市经济学会
来源：《前进》 2020年第3期
山西省城市经济学会
党的十九大明确提出，我国经济正由高速增长阶段转向高质量发展阶段。

县域经济是县级行政区划范围内的区域经济，是城镇经济与农村经济的结合体，是推动我国国民经济加快实现高质量发展的重要基础。

在新时代，要推动我省经济跟上全国经济步伐迈入高质量发展阶段，关键要加快推进我省县域经济实现高质量发展。

一、我省推动县域经济高质量发展任重道远
（一）我省县域经济发展现状。

我省地处内陆地区，煤炭、铝矾土等资源丰富，属典型的资源型经济，“一煤独大” 的产业结构特征明显。

2016年以前，特别是2012年前后，受国内外市场环境变化、煤炭等能源价格持续走低以及政治上“塌方式”腐败等因素影响，我省经济发展遇到了较大困难，经济增长乏力，一度出现“断崖式”下跌，导致我省GDP总量排名和增速排名均居于全国靠后位置。

在这样的大背景下，我省县域经济发展也积累了诸多短板和问题：
一是县域经济综合实力薄弱，富民与强县协调性较差。

我省县设置多、体量小，一些县人口不足10万。

在全国百强县排名中，我省每年只有一两个县能够进入，且排名靠后。

多数县GDP长期徘徊在10亿元左右、财政收入徘徊在2—3亿元范围，个别县至今财政收入不过亿元，县域居民收入只有全省的85%左右，只有全国的60%左右，强县与富民都面临重重困难。

另一方面，在一些所谓的工业强县，由于都走的是嵌入式资源开发型工业化道路，强县与富民矛盾突出。

如某工业大县，2018年财政收入50多亿元，在全省加上城区共117个县市区排名位列前10，但城镇居民可支配收入只是所在市的88%、全省的78%，农村居民可支配收入只是所在市的60%、全省的53%，属国家级贫困县。

二是工业基础薄弱，结构不合理。

所谓“无农不稳，无工不富”，工业是县域经济发展的主要动力。

据统计，2018年全国百强县工业增加值合计为5.03万亿元，在生产总值中的占比高达52.4%。

而我省各县工业基础普遍较弱，相当一部分县工业只有为数不多的几户小微企业，且处于产业链的低端，经营困难；所谓的几个工业强县，都产业结构单一，多为煤炭、焦化、冶金等资源型产业，制造业极不发达，缺乏特色优势产业，相互间以及与全省产业结构雷同化严重，无法形成良好的比较优势、竞争优势和规模效应、集聚效应。

三是环境、资金约束压力突出。

在国家坚决打好污染防治攻坚战的统一部署下，据统计，仅2019年，我省已整治“散乱污”企业18269家，进一步加大了县域经济发展的压力。

我省长期处于经济欠发达地区，县级财政普遍紧张，缺乏积累，很多县要依靠中央财政的转移支付过日子，根本无力进行经济发展的基础建设投资。

同时，我省地质环境复杂，交通基础设施差，也制约着县域经济的发展。

（二）高质量发展的内在要求。

根据党的十九大精神，所谓高质量发展，是体现新发展理念的发展，创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，相互贯通、相互促进，对县域经济发展提出了新的更高要求。

从宏观层面理解，高质量发展是指经济增长稳定，区域城乡发展均衡，以创新为动力，实现绿色发展，让经济发展成果更多更公平惠及全体人民。

一是表现为增长的稳定性，避免出现大起大落的波动。

在推动经济高质量发展的同时，保持一定的速度和规模依然重要。

二是表
现为发展的均衡性。

就经济体系而言，国民经济重大比例关系要合理协调；就发展动力而言，
创新要成为推动高质量发展的主要动力，不断推动经济发展从规模速度型向质量效益型转变；
就城乡区域发展而言，高质量发展需是城乡之间、区域之间的均衡协调。

三是表现为环境的可
持续性。

高质量发展要求兼顾生产、生活与生态，要求以绿色发展理念为指导，在创造更多物
质财富和精神财富的同时，要创造更多优质生态产品，满足人民日益增长的美好生活需要，包
括优美生态环境的需要。

四是表现为社会的公平性。

要坚持以人民为中心的发展思想，坚持发
展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享。

从产业层面理解，高质量发展是指产业布局优化、结构合理，不断实现转型升级，并显著
提升产业发展的效益。

一是产业素质不断提升。

高质量发展意味着要大力提升产业素质，形成
健全的现代产业体系。

二是产业结构不断优化。

产业实现高质量发展，要求产业组织结构日益
优化，一二三产业结构合理，并且不断深化融合发展。

三是创新驱动产业升级。

创新是第一动力，是建设现代化经济体系的战略支撑。

实现高质量的创新发展，就要在中高端消费、创新引领、绿色低碳、现代供应链、人力资本服务等领域培育新的增长点、形成新动能。

四是质量效
益不断提升。

质量与效益提升是高质量发展的内在要求，要以最小的要素投入、资源消耗产出
最大的质量效益，并不断提升可持续发展的能力。

对照高质量发展的本质要求，基于我省县域经济发展阶段及其特征，不难发现我省县
域经济发展距离高质量发展，不论是发展方式转变、经济结构升级、动力结构转换，还是质量、效率与速度、规模的统筹，抑或是生产、生活、生态的协调，都尚有很大的距离，加快推进县
域经济向高质量发展迈进，任重而道远。

二、推进县域经济高质量发展应注意处理好几个关系
（一）应处理好国家区域经济发展战略与县域经济发展的关系。

习近平总书记高度重
视区域经济发展，先后部署实施了京津冀协同发展、长三角一体化发展、粤港澳大湾区建设等
一系列重大的区域经济发展战略，推动我国经济发展的空间结构和产业的整体布局不断优化。

县域经济作为区域经济的基本单元，必须自觉融入、主动服务区域经济的整体战略布局，学会
围绕国家和区域经济发展实施“公转”，要努力作为一份子共同下好区域经济发展“这盘大棋”，这是我们从事县域经济工作者的使命；同时，也要密切结合自身实际，从自身资源禀赋
出发、从自身实力特色出发，在区域经济的整体战略安排下，加快自身的实力提升和特色打造，下好县域经济发展“这盘小棋”。

（二）应处理好城市群引领与县域经济发展的关系。

一方面，要认识到在当今时代城
市群引领一国经济和社会发展，已经成为大势所趋。

这其中，纽约湾区、旧金山湾区、东京湾
区是世界级城市群引领发展的典型代表。

纽约湾区是世界金融中心和国际航运中心，GDP总量
达16575亿美元；旧金山湾区是全球科技之都，GDP总量达8000亿美元，是美国经济最为活跃
的地区；东京湾区，是日本的政治、经济、产业中心，GDP总量约18000亿美元。

正是着眼于
城市群的引领作用，我国把推动城市群发展摆上了重要战略地位，先后批复了粤港澳大湾区、
长江三角洲城市群等多个城市群发展规划，其中中原城市群规划和关中城市群规划将我省的长治、晋城、运城、临汾纳入其中，为我国经济高质量发展注入了活力。

但同时也要看到，我国
幅员辽阔，经济发展的区域差异很大，城乡二元化差异明显，而城市群的辐射半径相对有限，
这决定了我国经济发展不能只依靠城市群“一条腿走路”，县域经济作为我国经济发展的基础
单元，在高质量发展中必然扮演着重要角色。

推进县域经济高质量发展，必须以城市群为引领，主动融入经济带和城市群发展的整体框架中，努力发挥特色优势，更多分享经济带和城市群发
展的红利，以此加快打造自身的核心竞争力。

（三）应处理好县域经济发展与解决三农问题的关系。

县域经济以县城为核心、镇乡
为枢纽、广大农村为腹地，产业上涵盖工业、服务业和农业，地域上包括城镇和乡村，是城乡
土地、资源、人口、资本、信息等要素集聚集群集成的有机体，是提升城乡统筹和一体化发展
的关键所在。

在推动县域经济高质量发展上，必须把三农问题摆在突出位置，正确把握和处理
好大力发展城镇工业、服务业和农业的关系，正确把握和处理好加快人口县城化与村镇布局调
整优化的关系，正确把握和处理好强县和富民的关系，正确把握和处理好在农业领域一产、二产、三产的融合发展问题。

尤其是我省很多县的发展水平还比较滞后，巩固脱贫攻坚成果的任
务还很重，为确保全面建成小康社会的宏伟目标能顺利实现，必须要更加重视“三农”工作，
努力推动农村与全省一道开启现代化建设的新征程。

三、关于加快我省县域经济高质量发展的路径选择
（一）实施以城带乡战略，统筹推进中心城市与县域经济协调发展。

我省城乡差异较大，发展的不平衡性问题突出，必须把发挥中心城市、城市群的引擎作用和加强县域经济的基
础配套作用有机衔接起来，以城市群引领技术创新、产业升级并反哺县域经济，以县域经济发
展为城市群建设提供基础支撑，实现城市群与县域经济的良性互动、协调发展。

只有这样，才
能推动我省经济高质量发展行稳致远。

推动我省县域经济高质量发展，一要主动融入区域经济
和城市群辐射体系，注重用城市先进生产力带动参差不齐的县域经济加快发展，在“一主三副
六市域中心”城市、城市群的牵引下，精准定位、当好配角、错位发展，拓展发展空间，赢得
发展主动权。

二要积极对接城市经济体系，转变发展路径，改变高耗能高污染的发展方式，坚
持绿色发展，加大引进新兴产业力度，带动传统产业改造升级，实现量增与质强并进，切实走
出发展迟缓的困局，明显增强综合实力和整体竞争力。

三要强化特色发展，以自己的特色发展
对接大市场，发挥好县域资源、人力、文化、区位的特色优势，做大做强县域产业支柱，不断
强化县域经济自身实力和活力，打造和提升自身的核心竞争力，摸索并走出县域自己的高质量
特色发展道路。

（二）实施大县城战略，持续推进就地城镇化。

县城是县域经济的主战场，是县域经
济的火车头，还是统筹城乡发展、实现就地城镇化的重要依托。

建设大县城，一靠产业带动，
二靠公共服务保障，三靠基础设施支撑。

产业上，不仅要加大招商引资力度，培育发展现代化
大工业，推进工业向园区集聚集群发展，而且要充分利用人口城镇化所创造的消费市场需求，
加快发展劳动密集型农产品加工业、生活性服务业这类富民性产业，推动农产品加工业精细化、特色化、功能化发展和服务业专业化、品质化发展；公共服务上，要提升教育、医疗、文化服
务水平，统筹好公共服务资源在县城集中与其他乡（镇）村优化布局的关系，引导县域人口向
县城集中，大幅提高就地城镇化水平；基础设施上，一方面要把县城基础设施规划建设纳入区
域总体规划，完善“铁、公、机、网”设施，在实现县城通高速公路的基础上，加快通高铁和
5G全覆盖，另一方面要以县城为枢纽，加快县域基础设施体系完善和上档升级，加强县城基础
设施规划建设和管理，率先发展智慧基础设施，增强县城的承载力、吸引力、辐射力和综合服
务力。

（三）实施创新驱动和乡村振兴战略，积极构筑以富民产业为主的县域经济体系。

高
质量发展阶段，经济增长的动力结构正在由投资拉动的外推型向消费和创新驱动的内生型转换，县域经济高质量发展同样必须顺应这一趋势、适应这一要求。

首先必须大力发展工业，切实增
强县域经济高质量发展实力。

要统筹推进县域城镇化和工业化，利用好县域空间大、资源多的
优势，紧紧围绕城市大工业产业链，实施创新驱动战略，聚焦发展基础性、配套性、补链延链
性产业，重点发展装备制造业，加快发展劳动密集型特色轻工业，形成具有县域特色的现代制
造业体系。

其次要大力发展现代服务业，以县城、集镇为中心，培育发展现代生活性服务业，
创造就业岗位，满足人民群众多样化、个性化、品质化生活需求；围绕大工业和产业聚集区，
培育发展现代生产性服务业，丰富县域产业体系，降低流通交易成本。

以全域旅游示范区创建
为引领，大力发展以农村游为重点的旅游业。

再次要实施乡村振兴战略，着力发展现代农业。

农业是县域经济的基础，农业兴则县域兴，农业强则县域强。

要加快发展农产品深加工业。

从
国际经验看，现代农业强国农产品加工转化率超过85%，农业产值与加工产值的比例是1∶3.4，
而我国仅为1∶2.3。

我省与发达国家的差距则更大，有很大潜力可挖。

要推进农产品品牌化，
围绕我省的小米、陈醋、苹果、红枣、核桃等特产，打造一批在全国叫得响的知名品牌，提升
农产品附加值。

要推进农业生产集中化，加快农村土地流转试点，推进土地资源集中管理、集
中使用、共享收益，实现农业生产的集中化和现代化。

要走合作发展之路，创新以合作社为平
台或介质农业领域一、二、三产业一体化发展模式，探索实现农民增收、产业发展和集体经济
增强同步发展的路径。

（四）实施民营经济大发展战略，激发县域经济高质量发展活力。

发展壮大县域经济，是促进城乡协调发展、全面建成小康社会的有效途径，而发展壮大县域经济的首选战略、最关
键举措就是大力发展民营经济，民营经济是县域经济发展的潜力和希望，并正在成长为县域经
济的主体和主导力量。

从我国目前县域经济发展的总体态势来看，一个县域经济的民营经济成
分的多少、发展的好坏直接决定着县域经济的总体实力和发展活力。

要认真贯彻落实习近平总
书记关于“两个毫不动摇”“三个没有变”重要论述，实施县域民营经济大发展战略，把民营
经济打造成为县域经济的主引擎、增加县域就业的主渠道作用和统筹提高县乡财政和县域居民
收入的重要途径。

首先要不断完善和优化县域民营经济发展的软硬环境，从根本上消除阻碍县
域民营经济发展的体制性和政策性障碍，营造民营经济做大做强的良好舆论氛围、法治环境和
服务生态。

其次要进一步建立和完善适合县域民营经济发展的融资体系和信用体系，聚焦民营
经济发展过程中遇到的融资难融资贵等问题，支持建立以县域民营企业为服务对象的中小金融
机构特别是中小型专门银行，建立健全企业信用体系，完善担保和再担保机构及机制。

再次要
积极引导和提高县域民营企业的现代化管理水平，通过提高民企老板的综合素质、依靠科技进
步做优企业、加快民企现代企业制度改造力度，来解决传统的县域民企管理体制和发展方式越
来越不适应高质量发展要求的问题，推动县域民企实现产权结构由单一化向股份化转变、决策
由老板向职业经理人转变、企业班子由家族化向专业化转变、企业经营由粗放型向集约型转变，切实增强县域民企的活力和竞争力。

（五）实施改革赋能战略，完善县域集聚要素整合资源的体制机制。

在完善扩大省直
管县试点体制的同时，进一步扩大县域经济社会管理权限。

合理调整省、市、县行政权限，实
行简政放权，把省、市可以下放的项目建设、资金使用等部分审批权限直接下放到县一级，赋
予县级政府更大的经济自主权和决策权。

适当精简申报、审批事项、程序和环节，对于一些项目，不论资金来源于哪一级，都应由县级政府负责项目决策和实施，着力解决当前项目建设中
不顾实际、搞一刀切，项目管理部门分割、资金分散等问题，不断提高建设项目经济效益和经
济带动力。

同时理顺与省级垂直部门的管理，给予县一级政府一定范围的优惠政策制定权，从
而进一步增强县级党委、政府对县域经济发展的调控能力。

（执笔人：山西省政协原副主席、山西省城市经济学会会长张璞）
责编：边积步。