企业合规视域下检察建议的现实困境与应然转向

企业合规视域下检察建议的现实困境与
应然转向
摘要：近年来，立足于服务保障经济社会高质量发展，贯彻落实“少捕慎诉
慎押”的刑事司法政策，检察机关改变了以往“重打击，轻预防”的治理方式，
在办案过程中积极延伸检察职能，将涉案企业犯罪治理与检察建议制度进行有机
结合，推动企业犯罪治理由传统的冲突对抗模式向合作治理模式转型。

本文立足
于企业合规检察建议的运行现状，对其存在的专业性、针对性不强，约束力、强
制力不足，后续监管缺位等诸多问题提出针对性建议，以期切实发挥合规检察建
议对督促、引导和帮助涉案企业建立有效合规计划的作用，真正做到防范、化解、控制企业合规风险。

关键词：企业合规；检察建议；检察履职；合规整改
前言
检察建议是检察机关依法履行法律监督职责，参与社会治理的重要方式。

2019年，最高人民检察院发布了新修订的《人民检察院检察建议工作规定》(以
下简称“《规定》”)。

《规定》第5条将检察建议分为再审检察建议、纠正违
法检察建议、公益诉讼检察建议、社会治理检察建议和其他检察建议。

社会治理
检察建议立足治罪与治理并重，针对单位存在违法犯罪隐患与监管漏洞而提出，
旨在解决单位犯罪预防问题。

检察机关在办理涉企刑事案件过程中，发现涉案企
业存在制度不健全、管理不完善等情况，依法向涉案企业制发关于建立或完善合
规管理体系的检察建议在性质上应属于社会治理检察建议的范畴。

有学者将这一
种具有推动企业合规功能的社会治理检察建议称之为“企业合规检察建议”。

检察机关通过向涉案企业制发检察建议的方式，积极延伸检察职能，以监督者和
把关者的角色参与到企业内部治理中，并承担起督促、引导和帮助涉案企业进行
合规整改的职责，从而实现预防和减少犯罪的目标，达到法律效果与社会效果的
有机统一。

近年来，为了服务保障经济社会高质量发展，贯彻落实“少捕慎诉慎押”的
刑事司法政策，检察机关努力克服“重打击、轻预防”的治理短板，不断优化监
督方式，积极延伸检察职能，将涉案企业犯罪治理与检察建议制度进行有机结合，助力企业犯罪治理。

在这一过程中，检察机关充分发挥主导作用，帮助企业识别
潜在风险、消除制度隐患、改善经营模式、预防再次犯罪，使得企业合规检察建
议不仅具备犯罪处理功能，还兼具了企业治理功能。

此外，企业合规检察建议将
企业对合规计划的履行情况作为是否继续追诉的重要考量因素，这一正向激励作
用不仅能够推动企业强化风险识别，堵塞制度漏洞，还能对企业未来犯罪起到较
好的预防作用，促使检察建议由传统的事后治理功能向事前预防、事后治理相结
合的功能转变。

正文
1.企业合规视域下检察建议的运行现状
1.1根据制发时间划分
作为公诉权的重要组成部分，不起诉权在涉企刑事案件中的充分运用，无疑
能够在降低诉讼成本、避免“水波效应”等方面发挥积极作用。

从理论上看，基
于检察职能的不同样态，企业合规检察建议可以在审查逮捕环节、审查起诉过程中、不起诉决定作出时以及提出公诉后分别提出。

然而从检察机关制发检察建议
的实际运行情况来看，检察机关在审查逮捕环节及提出公诉后鲜有向涉案企业提
出合规检察建议。

因此，实践中以“检察建议前置”模式和“检察建议后置”模
式区分更为适宜。

“检察建议前置”模式，即将检察建议置于不起诉决定之前，
将传统“诉讼外”的检察建议引入到“诉讼内”，将刑事合规嵌入检察建议之中，不仅丰富了检察建议的内涵，还强化了检察建议的履行效能。

在这一模式下，检
察机关通常采取实地走访、座谈等方式对涉案企业存在的制度、管理漏洞提出针
对性的合规整改建议，要求企业在一定期限内提交合规整改报告或合规计划，并
将合规整改的实际履行情况作为是否作出不起诉决定的重要考量因素。

在“检察建议后置”模式下，检察建议通常在不起诉决定做出之后或者与不
起诉决定同时作出。

这种不起诉决定是基于企业犯罪情节轻微，依照《刑事诉讼
法》第 177 条第 2 款作出的相对不起诉，而未将企业合规整改的履行情况作为
是否提起公诉的考量因素。

换言之，一旦检察机关作出不起诉决定，则意味着刑
事诉讼程序终结，此时检察机关就缺乏有效的威慑手段来督促涉案企业积极履行
合规计划。

就检察机关而言，这种模式并未突破现有法律的框架，不具有合法性
风险。

但该模式下检察机关先作出相对不起诉决定，难以保证企业后续整改力度
及效果，容易造成企业犯罪成本降低的情况。

1.2 根据制发对象划分
随着涉案企业合规改革工作的全面铺开，检察机关在针对不同适用对象选择
办案模式方面，形成了繁简分流的合规监管模式。

有实务专家提出，对于规模较大、整改要求较高的企业，应按照完整的范式程序，选任第三方监管人对企业开
启监督考察；对于整改要求较低的小微企业，可以采取简式程序，即通过向企业
制发合规检察建议来提出整改方向，并根据企业后续的整改情况作出相应决定。

向涉案企业制发检察建议，不仅能够促使其完善内部管理，更为其后续制定合规
计划和整改方案提供思路和借鉴。

检察建议的制发对象并不限于涉嫌犯罪的单位，实践中对于被害单位也可通
过制发检察建议的方式引导企业建章立制或对经营过程中存在的制度漏洞与隐患
进行整改，从而实现犯罪预防的目的。

某区检察官在受访时表示，对于涉企类案
件基本上采取“一案一建议”。

无论企业是作为犯罪嫌疑单位，还是被害单位，
只要企业在经营管理上存在制度漏洞的情况都会向企业制发检察建议，并要求企
业提供整改报告，后续通过跟踪回访、定期派员警示教育的方式进行监督。

又如，深圳市宝安区检察机关在办理某起职务侵占案件中，发现该公司在反舞弊领域的
合规建设方面存在制度漏洞，遂向该公司发出检察建议，建议其开展风险排查、
完善职责履行机制、加强企业合规管理，并及时跟踪回访协助企业建立反舞弊合
规管理等内控机制。

这类检察建议充分发挥了检察机关履行社会治理的职能。

检
察机关不再是“就案办案”，而是开始承担起督促、引导和帮助企业建章立制、
进行合规整改的责任，以减少和预防企业违法犯罪。

在这一过程中，检察机关所
担当的角色不仅是犯罪的追诉者和人权的保障者，同时也是企业建立和完善合规
管理机制的积极推动者。

除此之外，检察建议还可以作为检察机关对企业合规整改的后续制约手段。

检察机关在对涉案企业作出不起诉决定后，可以通过向主管行政机关制发检察建
议的方式，建议其提升对该企业的监管等级、加大监管力度，在一段时间内持续
重点监管该企业，从而对企业施加一定的外部压力，督促企业将合规整改的效果
有效落实，形成常态化机制。

由此可见，企业合规检察建议还有利于强化不起诉
后的跟踪监督，在确保企业合规整改的持续性、有效性方面发挥了积极的作用。

2.制发企业合规检察建议的现实困境与应然转向
2.1检察建议的专业性、针对性不强
与传统的检察建议相比，检察机关向涉案企业制发的企业合规检察建议不仅
是刑罚的补充手段，还包含着企业治理的内容。

传统检察建议未能从企业管理制度、犯罪预防角度深入调查分析企业犯罪的原因，导致难以从根本上解决或预防
此类犯罪再次发生。

而企业合规检察建议旨在通过走访、调研等方式深入分析企
业犯罪原因及经营管理过程中存在的漏洞，从而有针对性地对涉案企业合规整改
提出建议，为后续的合规工作提供方向和指导。

然而企业治理具有高度专业性、
综合性和跨学科性，检察官虽然是法律专家，但并非企业经营管理的专家，仅仅
通过调查、走访等措施作出的检察建议仍然是从外部视角审查企业经营管理活动，难以深入到企业管理内部。

实践中，检察建议的内容可以区分为“具体指向型”
和“概括引导型”。

“具体指向型”检察建议的内容较为明确、具体，通常直接
指出企业在经营管理中存在的法律风险和制度漏洞，具有较强的指导性。

但事实上，承办检察官往往不具备相应的企业管理经验和专业知识，作出具体指向型检
察建议难度较大，并且在前期需要耗费大量时间、精力调查企业情况。

此外，当
检察官提出的具体指向型检察建议欠缺专业性和可行性时，不仅不能解决涉案企
业在经营管理中存在的法律风险和体制漏洞，反而会损害企业的经营自主权，不
利于合规整改工作的顺利开展。

而“概括引导型”检察建议则缺乏针对性，对企
业具体如何建立合规计划的介入程度较低，容易导致后续监督考核内容不清晰，
从而使得检察建议流于形式。

为了提升检察建议的质量，未来检察机关可以从以下几个方面努力。

首先，
检察机关制发的合规检察建议要突出问题意识。

检察机关在审查证据或者提前介
入公安机关侦查过程中，要善于挖掘和归纳合规风险点，注意收集和把握与企业经营管理相关的证据材料。

承办案件检察官在制发检察建议前还需要充分了解、掌握涉案企业的实际情况，采取实地走访、座谈调研、举办听证会等形式，知悉违法、犯罪发生的原因和涉案企业发展潜力，对涉案企业进行综合了解，帮助涉案企业根据自身的性质、业务和风险等进行整改，减少检察建议出现内容空洞、缺乏实操性的局面。

其次，检察官在提出具体指向型检察建议时，可依据《检察建议规定》第14条之规定，通过咨询专业人员、行业协会或相关行政部门，听取专业意见等方法弥补其相应专业技能储备上的欠缺。

再次，检察机关在向涉案企业制发检察建议的过程中应注重协商因子的引入，改变单方面依靠检察职权的惯常做法，在制作合规检察建议的过程中应强化沟通，就整改事项、整改期限以及合规监管方式等重要事项充分听取涉案企业的意见。

随着认罪认罚从宽制度的深入推进，“在以公检法三机关分阶段审查把关案件为基调的刑事诉讼架构下，一种由检察机关主导并以听取辩护方的意见为主要协商方式的量刑协商机制，开始成为中国刑事诉讼的新常态机制”。

对于涉案企业而言，检察建议的内容与其后续整改工作息息相关，听取涉案企业的意见有利于增强其对检察建议的可接受性，强化内容的科学性，从而促进检察建议履行，增强其制度刚性。

2.2 检察建议的约束力、强制力不足
在“检察建议前置”模式下，形成了一种企业以实施有效合规整改换取不起诉的局面，不起诉成为企业建立合规体系的重大激励机制。

正因为存在这种强大的外部激励机制，检察建议的“刚性”才得以提体现。

然而在“检察建议后置模式”下，检察机关对企业作出不起诉决定后，再向涉案企业制发检察建议，要求其进行合规管理体系建设，此时检察建议必然会面临着约束力不足的问题。

合规整改能否得到有效执行需要依赖于企业自身自觉性和外部监督保障，即便涉案企业未按照检察建议的要求对企业的经营管理漏洞进行整改，检察机关也缺乏有效的制约手段。

在司法实践中，对企业或自然人作出不起诉后，因其不履行检察建议而被检察机关重新提起公诉的案件微乎其微。

因此实际上提起公诉难以成为检察机关对拒不履行合规计划的企业进行制约的常规手段。

当检察建议的制发对象为非涉案企业时，检察建议的约束力则进一步削弱。

社会治理类检察建议本身属于“柔性权力”，既不具有强制执行力，也不具备惩罚威慑力。

因此，此类建议
能否得到认真对待，很大程度上取决于被建议单位的配合程度。

至于被建议单位
是否会积极配合合规整改工作则具有较大的不确定性。

有实务专家表示，“虽然
大多数被建议单位在接到检察建议后，都给予了回复，但有的无后续整改措施；
有的纠正措施非常笼统，程式化、虚无化；有的表态整改而并无实际行动；还有
的甚至在态度和行为上对检察建议进行抵制。

”借助外力的方式在一定程度上能
够发挥督促、惩戒的作用，但是这一方式是否具有持续性和可行性，还有待考证。

由此可见，一旦失去激励因素，检察建议的效果则难以得到有效保障。

为了提升检察建议的效能，首先要增强合规检察建议的激励因素。

具体而言，检察机关在不同诉讼阶段可以采取不同的激励措施。

在审查逮捕阶段，检察机关
可以在审查批准逮捕或者办理羁押必要性审查时，审查和考量涉案企业的合规管
理情况，并在涉案企业已经存在较为完善的内部控制和管理机制，或者具有完善
合规管理的意愿时，对涉案企业经营管理人员不采取逮捕措施，或者变更为非羁
押性强制措施。

而在审查起诉阶段采取“检察建议前置”模式无疑是最优的选择。

将检察建议嵌入刑事不起诉中，结合涉案企业对检察建议的履行情况来决定是否
作出不起诉决定，以此最大程度地发挥合规检察建议的激励作用，保障其制度效能。

其次，需强化行政执法与刑事司法的衔接。

检察机关应加强与其他司法机关
和行政执法机关的协同配合作用,以文件会签、联席会议等方式,强化检察建议在
行政执法和司法办案过程中的作用力和影响力，探索运用线索移送、检察建议等
方式，推动行政监管部门积极履职，共同督促涉案企业加强合规管理；与纪检监
察机关建立健全违法违纪线索移送衔接制度,对于运用检察权仍不能保障的检察
建议,及时诉诸纪检监察手段,给予保障落实。

2.3检察建议的后续监管缺位
效果是检察建议的落脚点和生命线。

若检察机关在制发检察建议后不能对涉
案企业合规整改进行持续监管，就容易出现“纸面合规”、“花钱买刑”、流于
形式的问题。

在实际运行过程中，由于合规考察期的限制，检察机关通常只能够
对企业作出的合规整改方案进行把关，对于企业后续整改措施是否到位，合规整
改对企业的业务规模、经营方式是否产生实质性影响，是否达到预防企业再次违
法犯罪效果等方面则缺乏有效的监督。

此外，以检察机关回访为主的监管方式并
不具有可持续性。

对涉案企业的合规整改进行跟踪考察、主动回访展现了检察机关履行监督职责的积极态度，但这种方式也将不可避免地增加其工作量。

随着涉案企业合规改革工作的全面推进，制发检察建议也将逐渐走向制度化，如何确保检察机关有足够的监管动力、能力和耐力，如何克服案多人少的矛盾进一步激化等都是亟需解决的问题。

针对企业合规检察建议后续监管不足的问题，可以尝试建立企业定期报告机制，搭建持续动态的监控程序。

为了保证监管的持续性和有效性，可以采取以“企业定期报告为主，检察机关主动回访为辅”的方式。

对于检察建议的落实情况及后续跟进工作，则需要独立专员进行监管、督促，并定期向检察机关汇报说明涉案企业合规整改情况，协助企业合规检察建议的积极落实，从而推进合规计划的执行，从根本上帮助、引导、监督涉案企业建立或完善企业合规管理体系。

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