农村公共服务问题及对策

引言
我国大约有70％左右的人口在农村地区，农村地区是国民经济和整个社会发展的重点和难点。

因此，农村地区的工作成为国家各项事业发展的重中之重。

这其中，农村公共服务在农村地区的经济和社会发展中起着重要的作用，农村公共服务水平的提高能显著提高农村地区经济和社会的发展水平，能增加农民的收入水平和提高生活质量。

农村公共服务水平的高低不仅是影响农村经济和社会持续发展的重要因素之一，而且是全面贯彻和落实科学发展观的一项重要内容。

农村公共服务主要是指“政府部门及其他机构等举办的，为农业经济生产、农民日常生活和农村社会发展提供的各种服务的统称。

”农村公共服务的主要目的是为了满足农民的公共需求，换一句话说，农村公共服务是农民生产和生活不可缺少的重要组成部分。

1农村公共服务的内容
1.1农村公共服务的内涵
公共服务是指政府为满足社会公共需要，为社会公众提供的范围广泛的、非盈利的一切公共产品的劳务和服务行为的总称。

公共产品是指由政府为主体的公共部门生产的、供社会全体公民共同消费、让全体消费者平等享受的公共物品。

结合对公共服务概念的界定以及中国城市和乡村二元经济结构的状况，笔者认为，农村社会公共服务是相对城市公共服务来说，用来描述农村社会公共服务各方面状况的概念。

所以，农村公共服务是指政府为满足农业、农民和农村社会经济发展的公共需要，为在农村区域内的社会公众提供范围广泛的、非盈利的公共产品的劳务和服务行为的总称。

农村公共服务的目的是为了满足农业生产、农村发展和农民生活的需要，为农村居民公共利益提供服务。

1.2农村公共服务的作用及特点
农村公共服务是为满足农业生产、农村发展和农民生活共同需要的，为农村居民公众利益服务的事务。

具有以下几个方面的特征：第一，农村公共服务的公共目标与各国的历史、传统和文化紧密相关，随时空的变化而变化，我国长期的城乡二元社会结构造成农村公共服务供给的不足，在新时期贯彻科学发展观和坚持走可持续发展的道路，实现城乡一体化的公共服务供给就是最好的体现。

当前我国农村基础设施建设与城市相比差距非常大，还不能完全适应农村经济社会发展的要求，农村公共服务需要且必须包含大量的公共基础设施类服务。

第二，农村公共服务和公共产品是由国家行政部门提供的，政府应承担起农村公共服务和公共产品供给的主要提供者的使命。

政府应保证它所服务的农村居民能够平等地享受到高质量的服务，而且每个行政层级中央、省、市、县、乡的政府都必须承担责任，对其职权所属范围内应属公共服务的内容做出明确规定。

第三,农村公共服务具有一定的非排它性和非竞争性。

根据外部性的强弱，将农村公共服务大致分为纯公共产品属性的农村公共服务和准公共
产品属性的农村公共服务。

在准公共产品属性的农村公共产品和服务领域，可以考虑引入市场竞争机制来扩大供给范围。

1.3农村公共服务的类别
要将农村公共服务作出一个科学的分类是比较困难的，特别是要从理论的纯粹角度来分类。

结合农村地区公共服务的特点和实践，可以从以下角度来对农村公共服务做一个划分：一是按照农村公共服务的性质，可以把农村公共服务分为纯农村公共服务和准农村公共服务两种。

纯农村公共服务其特点是不具有排他性，竞争性也较弱，主要表现为公众的基本利益，如农村义务教育和农村环境保护等。

但是大多数的农村公共服务是以准农村公共服务的形式存在的，这类一般具有一定的非排他性和非竞争性，如农村公共医疗服务等和农业技术推广服务等。

二是按照农村公共服务提供的层次，可以分为中央政府层级的的提供、省级政府层次的提供和基层政府层次的提供。

本文研究的农村地区公共服务，在这个角度上来看是指在国家专项扶贫资金保证下的地方性公共服务和社会力量参与的农村公共服务。

三是按照农村公共服务的功能，可以分为生产性农村公共服务、行政性农村公共服务和社会性农村公共服务。

生产性农村公共服务是指由公共部门向从事农业生产的农民提供的，用于产前、产中、产后的农村公共服务，主要包括农业公共基础设施和农业公共技术信息等：行政性农村公共服务是指为维护农村各级政府机构正常运作所提供的农村公共服务，主要包括农村公共管理和农村法律服务等；社会性农村公共服务是指以政府为主要提供主体向农民提供的理论上应与城市居民无差别的消费性公共服务，主要包括农村生活性公共基础设施、农村社会保障、农村公共文化服务等。

1.4提供农村公共服务的意义
1.4.1有利于构建和谐社会
随着我国经济社会的高速发展,经济发展的不平衡性也在不断增强,社会矛盾不断凸显,其中城乡之间和工农之间矛盾尤为突出。

如果不能妥善处理这些矛盾,有效地遏制城乡差距和贫富差距不断扩大的趋势,我国就不可能进入社会的“黄金发展期”,相反还有可能陷入经济停滞,甚至产生社会动荡。

因此,在这个当前经济社会发展的关键时期,加强和改善我国农村公共服务,有利于协调工农关系、缩小城乡差距、保持社会和谐稳定和健康发展。

1.4.2深入落实科学发展观、统筹城乡发展
科学发展观是当前指导各项工作的根本指针。

统筹城乡发展是科学发展观的基本要求之一,在推进我国经济社会协调发展中具有全局性、关键性、根本性的意义。

要实现我国城乡统筹和谐发展,必须加强和改善农村公共服务,大力推进农村公共服务体系建设。

1.4.3全面履行政府管理职能、建设服务型政府
提供公共服务是政府的基本职能之一,而要向全社会提供好公共服务,这就要求我们进一步明确政府的职能界限,使政府集中精力做好那些市场做不好、也做不了的事情,将政府职能的重心转到为公民服务上来。

而加强和改善农村公共服务,正是政府转变职能、建设服务型政府的重要途径。

1.4.4加快全面推进小康社会建设,提高农民生活水平
由于各种原因,我国城乡之间在公共服务方面存在明显差距,广大农村地区之间的生活水平也存在不同程度的差异。

在这种情况下,改善农村公共服务水平,实现公共服务的均等化,
将直接造福广大农民群众。

政府优化了农村公共服务体系以后,农民能够依据需求享受到各种优质的公共服务,这对方便广大农民,加快全面推进小康社会建设,提高农民的生活水平有极大的帮助。

2农村公共服务问题的原因分析
2.1政府在公共服务建设重视力度不足
长期以来，我国就推行了优先发展重工业的城乡非均衡发展战略，形成典型的城乡二元格局。

与此相适应，我国的公共服务供给也一直实行重城市、轻农村的城乡二元供给体制。

受这种思想影响，除国防这类关系国家全局的纯公共服务，其收益城乡居民大致能均衡分享外，其余的公共服务都采用了城乡二元分割、分享的制度，广大农民被忽略在“公共”中。

政府通过大量财政投入积极发展完善城市的基础设施建设、城市居民的社会保障建设、城市居民教育等公共服务，却忽视农村公共服务需求，造成农村公共服务主要通过农民自筹资金解决。

2.2农村公共服务的资金缺乏保障
农村公共服务供给的资金短缺，问题主要在两个方面，其一是经济基础薄弱。

农村经济发展水平整体处于较低水平，农村人口密度大，耕地有限，目前农村人均耕地面积仅为一亩多点，农业劳动生产率低下，土地产出潜力大大消耗。

其二是在有限资金条件下，资金不能有效到位。

乡镇政府机构庞大，挤占了农村公共产品供给资金。

乡镇机构改革虽然使得机构和部门数量从趋势上是减少的，但是人员却增加了，财政供养人员过多，使得财政变成了吃饭财政，无法抽出资金来提供公共产品。

乡镇政府机构庞大，人员偏多，为了支付工资和机构运行费用，挤占了农村公共产品供给资金，因此对于仅仅能保证财政供养人员吃饭的乡级财政来说，无法满足农村的公共产品需求，提供公共产品的能力很弱。

2.3 政府绩效考核缺乏科学性
目前，我国政府和官员考核采用层层下达任务的目标责任制的形式，即上级机关将经济发展等目标数字化、具体化后，以指标和任务的形式分派给下级行政组织，并以这些指标、任务的完成情况作为考核的主要依据。

这样以来，下级机关行政工作人员的升迁、荣辱与完成上级下达的任务相挂钩。

而上级政府为完成目标和任务，往往对下级机关进行加码，造成基层政府任务繁重，承受很大压力。

出于自身政绩和利益需要，各级政府对上级下达的有明确目标和要求的公共服务在供给中优先考虑，加大投入。

而对于上级政府没有明确要求或属于职责范围内自主决策的公共服务，比如农村科技、信息、职业教育服务等这类农民急需的公共服务，由于基层政府缺乏供给的动力和压力造成供给滞后。

这造成了农村公共服务供给与需求的结构失衡。

2.4农村公共服务供给渠道狭窄
农村公共服务的供给渠道是由政府提供，政府之外的农村公共服务供给渠道尚未拓展开来。

农村税费改革以后，基层政府经过积极探索为农村提供了一些公共服务，但由于体制机制不健全,再加上财力有限，基层政府的公共服务效能普遍较差，无法为农村居民提供充足的公共服务。

就现阶段农村公共服务的供给主体而言，政府一方面推卸公共责任，将公共服务的经济负担转嫁给农民，另一方面，政府又垄断农村公共服务供给，致使企业和社会力量没有进入农村公共服务供给的途径。

在不合理的政策和制度安排下，民间投资受到政府政策的排斥，难以大量进入农村公共服务的供给领域。

3农村公共服务对策及措施
3.1坚持政府主导下的公共服务有效供给
农村公共服务供给是政府的重要职责所在，因此，在农村公共服务的供给中必须要以政府为主导。

政府在农村公共服务中的主导作用体现在两个方面，一是农村公共服务的主体必须由政府来担任，即农村公共服务的组织者必须是政府，另一个是政府在农村公共服务中应承担大部分的资金。

政府在农村公共服务供给中的主导作用不是说政府要承担全部的农村公共服务，而是应“有所为有所不为”，即政府应对农村公共服务边界进行界定，清晰地界定政府在农村公共服务中应当承担的责任，避免政府在农村公共服务供给中的“缺位”和“越位”，导致政府农村公共服务投入的低效化。

如对于农村基础教育这类纯公共服务，政府应处于绝对主导地位，其资金来源应由政府全额承担；对于农村道路建设等准公共服务，由于受益范围十分有限，应由政府与农民共同承担。

3.2政府要增加对农村公共服务的投入，并保持增速的稳定
加大对农村公共服务的财政投入力度，正是我国政府不可推卸的责任。

为此，政府应当加快制定和出台保障农村公共服务供给的法律，规范政府对农村公共服务供给行为，做到农村公共服务供给有法可依，实现农村公共服务投入不因政府领导人的更换有所改变，这有助于改变政府对农村公共服务供给的投机行为。

3.3完善政府对农村公共服务供给资金的管理体制
政府财政对农村公共服务支出目前实行分块管理，部门分割比较严重，分散的资金不能有效地汇集形成合力。

再加上政府多渠道对农村公共服务进行投入，这种管理模式使得农村公共服务投资在建设内容、使用方向、服务项目安排等方面出现重复与交叉、部门条块分割、相互之间缺乏有效地协调等问题。

结果导致政府各部门在农村公共服务供给上职责不清，多头管理，难以实现财政对农村公共服务的有效支持。

因此，要实现有效地供给农村公共服务，应该对现有农村公共服务项目、资金进行整合，形成集中地农村公共服务投入，尤其是用于农村的基础设施建设的资金投入，要加强统筹安排，防止服务项目投资过于分散。

3.4积极探索农村公共服务有效供给的新模式
政府创新农村公共服务有效供给新模式，需加大政策引导，吸引社会资本进入农村公共服务市场。

政府可以通过制定、完善贴息制度、配套投入机制和以奖代补办法，通过有效地贴息方式增加农村公共服务政策信贷资金投入；通过制定优惠的农村公共服务投资政策，调动和引导各类投资主体增加农村公共服务投入，加大市场资金利用力度；探索农村公共服务资本营运的有效模式，支持社会资本投入农村公共服务建设，逐步建立多渠道的农村公共服务投入体系。

3.5加强政府与农村的交流，保证农村公共服务供给的有效性
必须改革农村公共服务供给的决策方式，建立公共服务供给的需求表达机制，充分反映农民对公共服务的偏好。

具体可采取以下措施：
①政府深入农村进行调查。

要真正了解农民对公共服务的需求偏好，政府就需要深入农村，了解农民对公共服务的实际需求。

②提高农民的组织化程度。

农民在农村公共服务决策过程中的弱势地位主要原因在于农民自身的分散性和缺乏组织性。

要改变这种情况，实现农民公共服务需求的有效满足，就必须建立真正代表农民利益，在农村公共服务决策过程中表达农民意愿的农民组织。

提高农民的组织化程度，应当在农村村民自治组织的基础上，积极发展其他类型的合法的农民组织。

3.6建立科学的绩效考核机制
提供公共服务是政府义不容辞的责任。

为农村居民提供有效的、量多质好的公共服务，在绩效考核机制上就要避免政绩化倾向，建立科学地、合理的综合考察社会各项内容的绩效考核机制。

为实现农村公共服务的有效供给，在绩效考核标准上，政府应淡化经济考核的绝对比重，建立包括农村教育、医疗卫生、社会保障服务等基本公共服务在内的综合考核标准，同时还应淡化考核标准数字化，更注重农村公共服务供给的实效标准；在绩效考核过程中，由于农民是农村公共服务的需求主体，政府应当鼓励农民积极参与政府绩效考核，赋予农民对政府及其工作人员的监督考核权力，以农民对农村公共服务的数量和质量是否满意为标准来对政府行为打分，体现农民对政府的监督。

结束语
我们面临的农村公共服务体系的矛盾和问题更具深刻性和复杂性，只有站在新的历史起点，才能进一步坚定改革农村公共服务体系的信心和决心，切实加大农村公共服务体系改革的力度，使事关全局的公共服务体系改革取得实质性突破，并由此进一步形成公共服务改革的共识，增强公共服务改革的动力。

提供农村的公共服务一定要按照农民的需求。

今后中国农村公共服务供给主体将向多元化方向发展，政府提供农村公共服务；龙头企业提供农村公共服务；合作经济组织提供农村公共服务等模式将进一步发展。

如何表达农民的需求，如何把农民的需求真正反映出来，进一步创新农村公共服务供给体系和制度，进一步完善各级政府供给农村公共服务的责任，建立起农村公共服务供给体系的长效机制，是我们在未来一段
时间农村公共服务研究工作的重点。