老挝社会保障制度发展历程、保障体系与中国籍员工应对策略

老挝社会保障制度发展历程、保障体系与中国籍员工应对策略
刘鑫
［摘要］老挝社会保障法律法规的制定从最初的部级规章，上升至总理府颁布的政令，再上升至体现国家意志的法律，反映老挝国家对社会保障的重视。

老挝社会保障的对象，起初仅仅是包括国家工作人员，随后扩展至企业职工，最后将农民、灵活就业者及非正规就业者通过自愿参保方式吸收进来，但3个群体缴纳的社保费比例不同，享受的社会保障待遇有一定的差别。

老挝社会保障项目主要涵盖健康保障补助、工伤或职业病补助、生育补助、疾病补助、丧失劳动能力补助、养老补助、死亡补助、遗属补助和失业补助等9项，其中，工伤或职业病补助、死亡补助、疾病补助和遗属补助具有项目类别上的创新性。

老挝社会保障制度具有典型的家庭式保障特点，即一人参保，部分社会保障待遇可以为整个家庭的成员所享受。

该特点说明老挝将传统的重视家庭的价值观融入社会保障制度之中。

此外，老挝不排斥外国劳动者参保和享受社会保障待遇，在老挝长期工作的中国等外籍员工除外交人员外，都应当在老挝参保，参照老挝企业职工缴纳同等比例的社保费用，并享受同等社会保障待遇。

然而，由于老挝经济发展水平不高，中国籍员工的保障待遇仍需要通过增加商业保险或在中国境内参保等方式予以多重叠加保障。

［关键词］老挝；社会保障；法律；家庭；中国籍员工
［作者简介］刘鑫，泰和泰律师事务所万象办公室律师，老挝万象999012
［中图分类号］D815.5［文献标识码］A［文章编号］1003－2479（2024）01-077-15
老挝是中国一衣带水的重要邻国，也是“一带一路”倡议的积极推动者①。

2021年12月3日，“一带一路”倡议重大项目中老铁路跨境货运开通，2023年4月13日，中老铁路国际旅客列车正式开行，中国与老挝的经贸往来更加频繁，中国通过老挝与东盟其他国家的经济交往更加深入，进入老挝投资的中国企业数量大幅增加②。

在此背景下，老挝中资企业的本地员工和外国员工所能享受的社会保障待遇，以及中资企业需要承担的社会保障责任范围，将是中国企业投资老挝、开展属地化经营和高质量发展必然会面临的问题。

目前，学界对老挝社会保障制度的研究较少，本文通过研究老挝社会保障法律法规，结合老挝众多中资企业的实践经验，尝试较为详细地解析老挝社会保障制度与实践操作，并总结其典型特点，以期为赴老挝的中国投资者提供借鉴，以及为中国的社会保障制度研究提供参考。

一、保障制度与主管机构历史沿革
（一）制度建立
1.规章规定。

老挝社会保障法律的制定完善是逐步发展的。

从老挝人民革命党在1975年取得夺权运动的胜利，建立老挝人民民主共和国，到1986年实行革新开放政策③，老挝政府颁布了关于政府工作人员养老金和死亡补助的临时规定。

1986年9月2日，老挝政府发布第53号、54号《雇员、军人、工人、残疾
①鹿铖.“一带一路”为老挝发展提供重要机遇［N］.光明日报，2021-11-22（16）.
②徐鑫雨，张勇.中老铁路国际旅客列车开行首月跨境旅客破万［N］.光明日报，2023-05-15（10）.
③海贤，罗琴.老挝革新开放以来社会主义建设的成就与经验［J］.东南亚纵横，2020（3）：58-68.
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人、遗属的一些社会保障与退休公务员和失去劳动能力者政策的部长委员会规定》①（以下简称第53号规章、第54号规章），该规章规定的雇员和工人在当时被视为政府工作人员。

第53号规章特别规定了为国牺牲的政府工作人员家属的保障，第54号规章规定了政府工作人员疾病、生育、死亡、遗属、失去劳动能力、养老和子女方面的保障。

2.政令规定。

1993年11月30日，老挝政府发布第178号《国家工作人员社会保障政令》（以下简称第178号政令）②，规定了国家工作人员的社会保障内容，由此取代了第53号规章和第54号规章。

1999年12月23日，老挝政府发布第207号《企业职工社会保障政令》（以下简称第207号政令）③，首次规定了国有和私营企业职工的社会保障内容，并于2001年6月1日正式实施。

2003年，老挝实行新的公务员制度④。

2006年4月20日，老挝政府发布第70号《国家工作人员社会保障政令》（以下简称第70号政令）⑤，替代第178号政令，以与新的公务员制度相符合。

3.法律规定。

老挝最新的《立法法》（2021年）将广义的法律法规分划分为14层法律位阶，法律位阶从高至低依次递减，第一位阶最高，为老挝宪法，第二位阶是国会通过的法律，政府政令位于第六位阶，部级规章、决定、指导意见位于第八位阶⑥。

法律位阶越高，表明其重要性越大。

2013年7月26日，老挝国会通过第34号《社会保障法》（以下简称2013年《社会保障法》）⑦，为老挝第一部社会保障法，第70号政令和第207号政令也被该法所取代。

2018年6月27日，老挝国会通过第95号《社会保障法》（修订版）（以下简称2018年《社会保障法》）⑧。

2018年《社会保障法》是对2013年《社会保障法》的第一次修订，也是老挝最新的现行有效的社会保障法。

2023年1月11日，老挝劳动与社会福利部发布第0060号《社会保障法实施指导意见》（以下简称第0060号指导意见）⑨，对2018年《社会保障法》的部分条款作出了详细规定。

4.其他相关的法律法规。

除了上述直接规定社会保障制度的法律法规，还有与社会保障密切相关的现行有效的法律法规，包括老挝《劳动法》⑩、老挝劳动与社会福利部颁布的第0600号《关于许可外国人进入老挝工作的决定》（以下简称第0600号决定） 等。

（二）机构沿革
老挝社会保障的主管机构由不同时期的社会保障法律法规确定。

1993年之前老挝社会保障的主管机构是由老挝财政部、社会福利与退伍军人委员会。

1993年，老挝政府在中央设立劳动与社会福利部，在各省（首都市）设立劳动与社会福利厅，在各县设立劳动与社会保障局，主管劳动与社会保障方面的事务。

①
②
③
④山明.老挝公务员招录制度改革研究［D］.昆明：云南大学，2020.
⑤
⑥
⑦
⑧
⑨
⑩2013.
2021.
1.社会保障组织与国家社会保障机构。

第207号政令规定老挝企业职工社会保障的主管机构是社会保障组织。

第70号政令规定老挝国家工作人员社会保障的主管机构是国家社会保障机构。

在2013年之前，老挝社会保障组织和国家社会保障机构两个部门同时存在。

2.国家社会保障基金。

2013年《社会保障法》规定的社会保障主管机构为国家社会保障基金，同时在劳动与社会福利部下设有社会保障局，国家社会保障基金负责社会保障的具体实施，社会保障局负责社会保障政策的拟定。

3.老挝社会保障组织。

2018年《社会保障法》规定的社会保障主管机构为老挝社会保障组织，为老挝劳动与社会福利部下属的机构。

老挝社会保障组织的管理机构为管理委员会，由1名主席、3名副主席和9名委员组成。

其中，主席由老挝劳动与社会福利部部长担任，3名副主席分别由老挝工会联合会副会长、老挝国家工商联副主任和劳动与社会福利部副部长担任，9名委员分别由老挝财政部副部长、卫生部副部长、国防部总政治部副部长、公安部总政治部副部长、老挝社会保障组织主任、2名劳动者代表及2名用人单位代表担任。

管理委员会不是常设机构，由秘书处履行日常职责，老挝社会保障组织主任兼任秘书处秘书长。

老挝社会保障组织可以在各省和各县设置垂直机构。

2001—2010年，根据参保人数和管理需要，只在老挝首都万象市以外的万象省（2003年设置）、沙湾拿吉省（2005年设置）、甘蒙省（2006年设置）、博利坎塞省（2009年设置）和占巴色省（2010年设置）等5个经济发展情况较好的省设置了分支机构；近年来，逐步拓展至老挝全国所有的省①。

二、老挝社会保障体系
（一）社会保障项目
老挝社会保障项目涵盖健康保障补助、工伤或职业病补助、生育补助、疾病补助、丧失劳动能力补助、养老补助、死亡补助、遗属补助和失业补助，总共9项补助。

目前，从保障项目数量来看，东盟国家中提供9项补助的为泰国、老挝和缅甸3个国家，属于保障项目数量最多的国家②。

从形式上来看，与中国社会保险法规定的养老保险、医疗保险、工伤保险、失业保险和生育保险5项保险相比，老挝社会保障的项目更多。

虽然老挝没有使用医疗保险、养老保险和失业保险等保险概念，但是获得补助的原理与保险方式相同，即缴纳社保费，从而获得补助。

老挝公民可以购买土地的永久使用权，且老挝土地资源充足，买地自建房是老挝人的主要居住方式，购买高层商品房的居住方式较少，因此，老挝目前没有建立住房公积金制度。

1.健康保障补助。

健康保障补助是通过提供补助，以保证参保人、参保人的配偶、参保人子女、遗属和照顾者获得健康医疗服务，如健康检查、诊断、医疗护理、康复、产前和产后服务，以及工伤或职业病的医疗护理等。

该项补助与中国的医疗保险类似，但老挝没有区分城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗等多种医保类型，所有城市和农村的参保人持社保卡等同免费就医。

此外，与中国医疗保险的不同之处还在于，只要参保人进入医院治疗，不区分工伤、职业病、疾病或生育等情况，都属于老挝健康保障范围。

①SISAMOUTH CHANTHAVONG.Reforming pension system In Lao PDR［D］.Sejong-Si：KDI School of Public Policy and Management，2011.
②夏艳玲.中国—东盟社会保障合作机制研究［J］.广西社会科学，2022（5）：41-48.
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2.工伤或职业病补助。

工伤或职业病补助是指在发生工伤或职业病的情况下，提供健康保障补助、疾病补助、丧失劳动能力补助、死亡补助和遗属补助。

该项补助与中国的工伤保险在概念上存在差异，在中国，首先需要确认疾病为职业病，然后再申请职业病确认为工伤，职业病是工伤的一种类型。

在老挝，工伤与职业病是两种并列类型，不需要有职业病认定为工伤的过程。

同时，老挝工伤认定条件更为宽松，在工作时间工作场所内外或临时休息场所发生的或上下班途中发生的事故造成伤害的均认定为工伤①。

与泰国、新加坡和文莱实行工伤的雇主责任不同，老挝和越南的工伤保险制度相似度较高，并且设立的初衷也都是为了安置革命战争中伤残的军人②。

3.生育补助。

生育补助是指在分娩、流产、死胎或收养不满3个月的新生儿作为养子女时提供的补助。

生育补助包括每次分娩应支付的一次性生育补助和按月支付的生育津贴，以替代女性企业职工在法律规定的产假期间的工资收入。

中国的生育医疗费需要进行报销程序，而老挝则直接将生育医疗纳入健康保障，除此以外，中老两国的生育保险内容相似。

4.疾病补助。

疾病补助是给参保人因工伤或职业病、非工作相关事故和其他疾病而在医疗和康复期间的补助，以替代参保人因医疗和康复而被暂停的工资收入。

中国的社会保险法律对于职业病以外的疾病没有单独明确相应的险种，而将部分重大疾病的医疗纳入医疗保险。

老挝将疾病和事故分为两种，一种是工伤或职业病，另一种是非工伤或职业病以外的疾病或事故，由此，将可能造成参保人身体健康受疾病或事故伤害的所有情况，都纳入老挝社会保障范围。

5.丧失劳动能力补助。

丧失劳动能力补助是指参保人因工伤或职业病、非工作相关事故或其他疾病等原因导致丧失劳动能力，以及精神障碍、器官或肢体丧失情况下给予的补助。

中国和其他东盟国家多将丧失劳动能力作为工伤导致的后果之一，列入工伤的保障范围。

老挝则将丧失劳动能力的原因扩大至非工致残，而且精神障碍也在补助范围内③。

6.养老补助。

养老补助是指向符合条件的参保人按月发放养老金，不符合领取养老金条件的，发放一次性养老补助。

中国的养老保险包括职工基本养老保险、城镇居民社会养老保险、新型农村社会养老保险、企业补充养老保险和个人储蓄性养老保险，越南和泰国、新加坡的养老保险也有个人自愿性养老保险和公积金等多种不同形式。

与中国和其他东盟国家相比④，老挝的养老补助形式较为单一。

7.死亡补助。

死亡补助是指参保人及参保人配偶或子女死亡时，给予参保人和参保人家属办理葬礼的补助。

中国法律规定，在涉及参保人本人死亡情况下，其家属可以获得丧葬费和抚恤金，没有规定参保人配偶或子女死亡时可以获得补助或抚恤金，这是中老两国关于职工补助的不同之处。

此外，中国和其他东盟国家大多将死亡列入工伤范围，也就是因工死亡⑤。

老挝则将死亡从工伤中独立出来，这就扩大了保障的范围，不仅包括因工死亡，还包括其他各种原因的死亡。

8.遗属补助。

遗属补助是指向已故参保人的配偶、子女和父母按月提供的补助。

依据法律，中国因参保人死亡原因不同，遗属待遇不同：参保人因工死亡的，供养亲属可以按月领取抚恤金；参保人因病、非因工死亡的，遗属可以领取一次性抚恤金。

老挝则没有作出区分，无论参保人因工或因病死亡，遗属均可
①2013.
②张协奎，刘伟，黎雄辉.东盟国家的工伤保险制度［J］.广西大学学报（哲学社会科学版），2015（5）：71-79.
③张协奎，刘伟，黎雄辉.东盟国家的工伤保险制度［J］.广西大学学报（哲学社会科学版），2015（5）：71-79.
④张锡镇.泰国人口老龄化问题与养老制度［J］.东南亚纵横，2021（4）：5-15.
⑤张协奎，刘伟，黎雄辉.东盟国家的工伤保险制度［J］.广西大学学报（哲学社会科学版），2015（5）：71-79.
以按月领取补助。

9.失业补助。

失业补助是指在参保人失业期间按月提供的补助，以替代工资收入。

在中国，领取失业保险的最长期限为24个月；在老挝，领取失业保险的期限较短，最长为12个月。

在东盟国家中，老挝的失业补助与越南的失业保险较为相似①。

（二）社会保险费缴纳
1.缴费方式。

老挝社会保险费是综合费率，综合费率即对应全部9个项目，按照月工资总额的固定比例缴费，没有如中国医疗保险、生育保险等按各自不同的缴费比例。

老挝社会保险费的缴纳基数具有下限和上限标准。

下限标准为法定最低月工资标准，当前的老挝法定全国最低月工资标准为130万基普②，2023年10月1日提高至160万基普。

上限标准为老挝社会保障组织确定的金额，当前的上限金额是月工资450万基普，即如果参保人的月工资高于450万基普，按照450万基普作为缴费基数。

老挝社会保险费为按月缴纳，对于企业职工，缴纳的方式是企业在社会保障组织开通社保号，按月代扣代缴。

实践中也可以由企业职工自行缴纳，企业职工按月缴纳或累计几个月一次性缴纳的情况均存在。

社会保险费缴纳按照缴纳的对象分为3个群体，一是国家工作人员群体，二是企业职工群体，三是自愿者群体。

缴纳社会保险费后，参保人可以取得一张社会保险卡，社会保险卡记载参保人的姓名、社保号信息，国家工作人员、企业职工和自愿者3个群体的社会保险卡记载内容相同，以外观颜色进行区分，分别为黄色、蓝色和绿色。

中国的社会保险卡类似于银行卡，具有支付功能。

与中国的社会保险卡不同，老挝的社会保险卡仅为参保人身份的证明，不具有支付功能，参保人通过向医院或相关部门出示社会保险卡进而享受社会保险待遇。

2.国家工作人员缴费比例。

根据2015年老挝《公务员法》，公务员是指获聘任或被选举或被任命在党组织、国家机构、建国阵线、退伍军人联合会、中央和地方团体组织、老挝驻外国和驻国际组织机构工作的领取工资或津贴的干部或职员，该工资或津贴列入政府预算。

军人、警察、国有企业职工和政府合同制员工不适用老挝《公务员法》，军人和警察为单独的序列③。

军人、警察和公务员按照同等比例缴纳社会保险费，享受同等的社会保障待遇，在此统称为国家工作人员。

1993年之前，老挝国家工作人员享受社会保障待遇，但不需要缴纳社会保险费，由政府全额承担④。

1993—2006年，老挝国家工作人员的缴费比例为月工资总额的12.5%，其中，单位承担6.5%，个人承担6%⑤。

2006年之后，老挝国家工作人员的缴费比例为月工资总额的16.5%，其中，单位承担8.5%，个人承担8%，而单位承担的8.5%由老挝财政部统一拨付⑥。

3.企业职工缴费比例。

企业职工群体的构成为从事生产、经营、贸易或服务行业的依据老挝法律注册的各类企业的员工（包括老挝国有企业的员工）。

2013年之前，老挝企业职工的缴费比例为月工资总额
①冯奕强，黎雄辉.东盟国家失业保障制度研究［J］.东南亚纵横，2011（6）：83-87.
②基普为老挝法定货币，按照老挝外贸银行（BCEL）2023年9月8日的汇率为人民币1元=2714基普，1美元=19766基普。

③2015.
④SISAMOUTH CHANTHAVONG.Reforming pension system In Lao PDR［D］.Sejong-Si：KDI School of Public Policy and Management, 2011.
⑤
⑥2018.
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的9.5%，其中，单位承担5.5%，个人承担4%①。

2013年之后，老挝企业职工的缴费比例为月工资的11.5%，其中，单位承担6%，个人承担5.5%②。

4.自愿者缴费比例。

自愿者是指自愿参保的个人，主要有农民、商贩和灵活就业者等。

自愿者的年龄不得低于14岁，不得高于60岁。

自愿者需要自行选定缴费月工资标准，并与老挝社会保障组织签订一年期的参保协议，参保协议一年一续签，参保两年后可以变更选定月工资标准，首次签订参保协议时不得选择最高的450万基普月工资标准，社会保险费的缴纳比例为选定月工资标准的9%。

老挝自愿者社会保险缴费基数与缴费金额见表1。

表1老挝自愿者社会保险缴费基数与缴费金额
（单位：万基普）
序号1 2 3 4 5 6 7 8缴费基数（月工资标准）
450
270
260
250
240
230
220
210
缴费金额
40.5
24.3
23.4
22.5
21.6
20.7
19.8
18.9
序号
9
10
11
12
13
14
15
16
缴费基数（月工资标准）
200
190
180
170
160
150
140
130
缴费金额
18
17.1
16.2
15.3
14.4
13.5
12.6
11.7
资料来源：老挝社会保障组织官网，网址：https：//.
（三）社会保障待遇与享受条件
1.健康保障补助。

健康保障补助待遇适用于参保人、参保人配偶（如果配偶未参保）、参保人未满18周岁的子女或已满18周岁但不满23周岁仍在学习阶段的未婚子女。

如果参保人死亡的，其配偶和子女仍可以享受健康保障补助至参保人死亡后3个月。

在成为国家工作人员并参保后，国家工作人员及其符合上述条件的配偶、子女即可享受健康保障补助待遇。

企业职工、自愿者及其符合条件的配偶、子女缴纳社会保障满1个月以上，可以享受健康保障补助中的工伤或职业病健康保障补助；缴纳社会保障满3个月以上，可以享受其他疾病或事故的健康保障补助。

参保人在参保后可以领取社会保障卡，同时需要从所在地的多所政府公立医院中就近选择一所作为选定的定点医院。

健康保障补助待遇的享受方式是前往参保人选定的政府公立定点医院，参保人出示身份证件和社会保障卡，参保人家属出示身份证件和户口簿，即可免费就医，不需要有额外的申请程序，不需要预先支付费用，不存在医疗保险报销流程。

突发疾病或紧急情况的，可以前往最近的公立医院就医，不受选定的医院限制。

2.工伤或职业病补助。

由于工伤或职业病导致身体组织或器官缺失、失去劳动能力或精神疾病，需要入院治疗或恢复，从而停止工作，可以享受工伤或职业病补助。

如果工伤或职业病是参保人故意造成
①
②2013.
的，不能享受工伤或职业病补助。

老挝国家工作人员参保后，以及企业职工缴纳社会保险费1个月以上，可以享受工伤或职业病补助。

自愿者不享受工伤或职业病补助待遇。

工伤或职业病补助的申请方式为，参保人需要在工伤或职业病发生或医疗检查或出院之日起90天内向所在地的社会保障组织提出补助申请，并提交以下资料：制式申请表；制式用人单位证明；医院证明；参保人的社会保障卡复印件、身份证或户口簿或护照复印件；收款银行卡或存折复印件；如果是委托他人申请的，需要提供授权书。

3.生育补助。

女性国家工作人员或男性国家工作人员未参保的妻子怀孕满2个月以上，在分娩、流产和死胎情况下可以享受正常月工资待遇和一次性生育补助。

非法流产的不享受一次性生育补助。

企业职工和自愿者在过去12个月内缴纳社会保险费满6个月以上，女性企业职工、女性自愿者或男性企业职工的妻子、男性自愿者的妻子在分娩、流产或死胎情况下可以享受一次性生育补助。

过去12个月内缴纳社会保险费满9个月以上，在分娩、流产、死胎或收养3个月以下新生儿为养子女的情况下，可以享受一次性生育补助和月度生育津贴。

合法收养3个月以下的新生儿作为养子女的，可以享受不超过3个月的月度生育津贴。

一次性生育补助的标准为参保人按月工资缴纳社会保险费的60%，可以领取1个月。

例如，某甲按照月工资200万基普缴纳社会保险费，可以领取的生育补助为120万基普。

按照2013年老挝《劳动法》，生育单胞胎的产假为105天，生育多胞胎的产假为120天。

生育月度津贴的标准为参保人按月工资缴纳社会保险费的80%，生育单胞胎的可以领取3.5个月（105天），生育多胞胎的可以领取4个月（120天）。

例如，某乙怀孕生产单胞胎，按照月工资200万基普缴纳社会保险费，可以领取560万基普（200万基普×80%×3.5个月=560万基普）。

因此，怀孕生产单胞胎，可以领取的总金额为一次性生育补助加上生育月度津贴的总额。

例如，某丙怀孕生产单胞胎，按照月工资200万基普缴纳社会保险费，可以领取的总金额为680万基普（120万基普+560万基普=680万基普）。

同时，某丙的月工资是200万基普，生育月度津贴为160万基普，差额为40万基普，该差额部分需要由某丙的用人单位承担。

由于老挝社会保险缴纳基数最高限定为450万基普，对于月工资高于450万基普的，用人单位需要承担更多的费用。

例如，某丁月工资为1000万基普，社会保险缴纳基数为450万基普，生育月度津贴为360万基普，差额部分为640万基普，需要由用人单位承担。

老挝生育补助的申请程序为，在胎儿出生或出院之日90天内向所在地的社会保障组织提出补助申请，并提交以下资料：制式申请表；制式用人单位证明（自愿者不需要）；参保人的社会保障卡复印件、身份证或户口簿或护照复印件；收款银行卡或存折复印件；医院证明文件，在国外出生或非医院出生的提交县级内政部门出具的出生证明；如果是委托他人申请的，需要提供授权书。

4.疾病补助。

国家工作人员享受疾病补助的条件是已经被停发工资，并有内政部的停发工资证明和医疗证明。

企业职工被用人单位停发工资，持有用人单位的停发工资证明及医疗证明，缴纳社会保险费满1个月以上，可以领取工伤和职业病补助；过去6个月内缴纳社会保险费满3个月以上，可以领取其他疾病或事故的补助。

国家工作人员领取疾病补助的标准为，领取因疾病停发工资以前6个月平均工资的80%，6个月后仍没有恢复的，可以继续领取因疾病停发工资以前6个月平均工资的70%。

满一年后，仍没有恢复的，不再给予疾病补助，需要对其进行健康检查，评估是否构成失去劳动能力。

如果企业职工因工伤或职业病导。