南昌市西湖区住房保障和房产管理局、龚鑫城乡建设行政管理：其他(城建)二审行政判决书

南昌市西湖区住房保障和房产管理局、龚鑫城乡建设行政管
理:其他(城建)二审行政判决书
【案由】行政行政管理范围行政作为其他行政管理行政行政行为种类其他行政行为
【审理法院】南昌铁路运输中级法院
【审理法院】南昌铁路运输中级法院
【审结日期】2020.09.28
【案件字号】(2020)赣71行终317号
【审理程序】二审
【审理法官】陈榕朱映红涂相荣
【审理法官】陈榕朱映红涂相荣
【文书类型】判决书
【当事人】南昌市西湖区住房保障和房产管理局;龚鑫
【当事人】南昌市西湖区住房保障和房产管理局龚鑫
【当事人-个人】龚鑫
【当事人-公司】南昌市西湖区住房保障和房产管理局
【代理律师/律所】刘省辉江西朗秋律师事务所;杨强江西朗秋律师事务所;黄进江西中天律师事务所
【代理律师/律所】刘省辉江西朗秋律师事务所杨强江西朗秋律师事务所黄进江西中天律师事务所
【代理律师】刘省辉杨强黄进
【代理律所】江西朗秋律师事务所江西中天律师事务所
【法院级别】中级人民法院专门人民法院
【字号名称】行终字
【原告】南昌市西湖区住房保障和房产管理局
【被告】龚鑫
【本院观点】上诉人西湖区房管局作为南昌市西湖区人民政府的地产管理职能部门，具有依法审查办理本辖区内公有住房承租权有偿转让、承租权变更登记等手续的法定职责。

【权责关键词】合法冻结第三人关联性改判
【指导案例标记】0
【指导案例排序】0
【本院查明】本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。

二审期间双方均未提交新的证据。

【本院认为】本院认为，上诉人西湖区房管局作为南昌市西湖区人民政府的地产管理职能部门，具有依法审查办理本辖区内公有住房承租权有偿转让、承租权变更登记等手续的法定职责。

根据《江西省城市公有房屋管理办法》、《南昌市公有住房承租权有偿转让实施细则》、西湖区房管局印发的《关于公有住房承租权有偿转让补充规定（暂行）》的相关规定，办理公有住房承租权更名应提供经公证的同户籍家户籍家庭成员意见；租赁、使用纠纷的公有住房承租权不得转让；承租人死亡，配偶及子女要求过户的，必须提供家庭成员证明，同时家庭成员必须一同到属地房管所签字同意过户。

本案中，案涉公有住房自1991年5月22日至今，均由万美容（承租人）或其亲人实际使用居住。

在万美容去世五年后，其四个子女申请办理承租权更名手续，但因家庭内部未能协商一致，存在房屋租赁、使用纠纷，万美容之女龚香妹申请冻结过户，致更名手续无法办理。

两年后，龚鑫作为万美容的曾孙，以其为共同居住两年以上家庭成员及其母亲和叔叔一家（龚东海、胡蓉、龚婷菲）均同意为
由，申请办理案涉公有住房承租权更名手续，即案涉更名申请。

对于龚鑫的更名申请，根据在案证据，其并未按相关公房承租权转让的规定出具相关证明材料，且在案涉申请之前万美容之女龚香妹已提出异议并申请冻结过户，存在房屋租赁、使用纠纷，故龚鑫的更名申请不符合前述规范性文件的规定，上诉人经审查后决定暂时不予办理更名手续并无不当，龚鑫的诉讼请求无事实和法律依据，依法应予驳回。

需要指出的是，上诉人以信访处理的方式对案涉更名申请作出决定，虽然未影响当事人相关权利的行使，但形式上存在瑕疵，上诉人应在今后的工作的予以改进。

另，公有住房承租权是我国长期以来实行住房福利化的产物，属于我国住房制度改革的遗留问题。

根据现行相关政策及前述三份规范性文件的规定，承租人取得公有住房租赁权后，非因特定事由，房屋管理部门不得终止公有住房租赁合同；公有住房的承租人对公有住房拥有实际控制与支配的权利，经出租人同意，可以通过交换、转租、有偿转让等方式获得收益；对公有住房进行征收时，承租人可以直接获得征收安置补偿权益。

即公有住房承租权实际上具有独立的财产性质，属于用益物权性质的财产权，公有住房承租人变更行为涉及原承租人的重大居住权益及其他合法权益，其实际效果与导致不动产物权变动的行政行为类似。

上诉人在没有法律法规可以直接适用，相关规范性文件规定不够明确的情况下，沿用南昌市长期公有住房行政管理中形成的符合法律法规及政策规定的惯例，在家庭成员未能协商一致时暂时不予办理公有住房租赁权更名手续，对于公有住房管理的稳定及原承租人合法权益的保护具有积极意义，且不影响家庭成员居住权的实际行使，并未减损相对人的合法权益或增加相对人的义务，应当予以尊重。

综上，上诉人的上诉请求成立，本院予以支持。

龚鑫的诉讼请求无事实和法律依据，依法应予驳回。

原审判决认定基本事实清楚，但适用法律、法规不当，依法应予改判。

依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项规定，判决如下：
【裁判结果】一、撤销南昌铁路运输法院（2020）赣7101行初109号行政判决；二、驳回龚鑫的诉讼请求。

一、二审案件受理费各50元，由被上诉人龚鑫负担。

本判决为终审判决。

【更新时间】2022-09-25 04:05:15
【一审法院查明】原审法院经审理查明：自1991年5月22日，原告的曾祖母万美容租住被告西湖区房管局所有的案涉房屋。

原告及其父亲龚春平、母亲傅小红，与万美容同户籍并共同居住在此房屋，同户籍的家庭成员还有原告的叔叔龚东海、婶婶胡蓉、堂妹龚婷菲。

1998年1月23日，原告父亲去世后，随祖父龚荣根一起生活。

2012年2月11日，万美容去世。

此后，案涉房屋的租金一直由龚荣根支付，被告所辖筷子巷房管所收取了相应的租金。

案涉房屋目前由原告的叔叔龚东海、婶婶胡蓉、堂妹龚婷菲居住。

2019年7月12日，原告的母亲傅小红、叔叔龚东海、婶婶胡蓉、堂妹龚婷菲出具《我们反映的客观事实和真实意思表示》，一致同意将案涉房屋的承租权转让给原告。

2019年8月7日，原告向被告提交《申请书》，请求被告办理更名手续，被告将原告《申请书》移交其所辖筷子巷房管所办理。

2019年8月22日，该房管所以《信访事项处理意见书》认定本案为继承纠纷、公有住房承租权有偿转让，“……暂时不予办理。

"2019年9月10日，原告向被告提交《复查申请书》。

2019年10月14日，被告作出西房信复字[2019]10号《信访事项复查意见书》：“维持西湖区筷子巷住房保障和房产管理所关于龚鑫信访事项的处理意见。

"。

原告认为此处理意见属于认定事实错误，适用法律错误。

故向原审法院提起诉讼，请求变更案涉房屋承租人为龚鑫。

另查明，万美容生前生育四个子女，分别为龚荣根、龚香莲、龚香妹、龚水莲。

2017年3月21日，龚荣根、龚香莲、龚香妹、龚水莲向筷子巷房管所提出“申请报告"，要求将案涉房屋的承租权转让给龚荣根。

同日，龚荣根、龚香莲、龚香妹、龚水莲向筷子巷房管所提交了“公房住房过户转让承诺书"后，龚香莲、龚香妹、龚水莲作为转让人，与受让人龚荣根签订了“南昌市公有住房承租权有偿转让合约"。

2017年3月22日，龚香妹向筷子巷房管所提交报告“……对原签字反悔，不予承认。

……申请冻结过户……"再查明，龚香妹出生于1950年12月13日，与其丈夫蔡兴武同户籍共同居住在江西省南昌市青山湖区罗家镇江西氨厂新区某某某某某某，户籍登户籍登记载明：5年8月11日，因其他原因由江西省南昌市安义县迁来本市。

万美容为户主的常住人口登记表记载：龚香妹1968年10月25日迁宁冈县，并无迁
回该户籍的户籍的记载。

【一审法院认为】原审法院认为，根据《江西省城市公有房屋管理办法》第三十一条第二款“签订、变更、终止租赁合同的，第三人应当向房屋所在地市、县人民政府的地产管理部门登记备案"的规定，同时，根据南昌市西湖区人民政府办公室《关于印发西湖区住房保障和房产管理局职能配置、内设机构和人员编制方案的通知》规定，被告作为负责本行政区域内直管公有房屋的房产行政主管部门，依法负有本辖区内直管公有住房承租权转让审批、登记备案的法定职责。

根据《江西省城市公有房屋管理办法》第三十条第二款“住宅用房承租人在租赁期间内死亡后，其共同居住两年以上的家庭成员要求履行契约的，可以继续承租并办理更名手续"的规定，本案中，原承租人万美容在案涉房屋租赁期间内死亡后，符合申请条件的原告提出继续承租案涉房屋申请时，被告却将该申请以信访事项移交其所辖筷子巷房管所处理，在筷子巷房管所作出《信访事项处理意见书》后，又针对原告的要求，以《信访事项复查意见书》的形式作出的行政行为，明显不当。

直管公房承租权是国家为了保障公民居住权而提供的一项具有重大财产利益的权利。

作为直管公房的行政机关，应切实履行相应的承租权转让审批手续，将国家这项保障民生的惠民政策用好。

故，被告对原告提出的申请，应依相应的规定，尊重查明的事实，审查相应的条件，重新作出相应的处理。

综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条的规定，判决责令被告南昌市西湖区住房保障和房产管理局在本判决生效之日起60日内，依法对南昌市西湖区石头街13号514室房屋承租权有偿转让审批重新作出行政行为。

【二审上诉人诉称】上诉人西湖区房管局上诉称：一、原审判决违背不告不理的原则，判决事项超出诉请所涉及的审理范围，被上诉人一审诉请系要求判决上诉人变更涉案房屋承租人，从法律角度分析，被上诉人提出该诉请系其认为行政机关作出不予变更登记的作为行为错误，请求法院撤销或变更该错误的作为行为，并责令行政机关积极履行变革等级，属于撤销作为的形成之诉，故一审亦是围绕原告是否符合公房承租权变更登记条件，但判决事项中绕开该诉请及争议焦点进行裁判，仅判决责令上诉人于60日内依法对被上诉人提出的申请重
新作出行政行为，该判决事项与被上诉人一审诉请所涉及的法律关系没有必然的关联性，超越了审理范围，违反了不告不理审判原则。

二、本案是信访事项依法不属于行政诉讼受案范围，上诉人作出《信访事项复查意见》并无不当。

三、上诉人是依据《南昌市公有住房承租权有偿转让事实细则》的规定作出不予变更登记，上诉人认为案涉房屋属于直管公房，直管公房承租权属于一种类物权性质，该类房屋可以进行房改变成私房，应参照物权变更的形式，本案应按照继承方式变更。

故请求二审法院撤销原审法院判决，驳回被上诉人的诉讼请求。

综上，上诉人的上诉请求成立，本院予以支持。

龚鑫的诉讼请求无事实和法律依据，依法应予驳回。

原审判决认定基本事实清楚，但适用法律、法规不当，依法应予改判。

依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项规定，判决如下：
南昌市西湖区住房保障和房产管理局、龚鑫城乡建设行政管理:其他(城建)二审行政判决
书
南昌铁路运输中级法院
行政判决书
(2020)赣71行终317号当事人上诉人（原审被告）南昌市西湖区住房保障和房产管理局，住所地江西省南昌市西湖区抚生路某某某某楼某某，统一社会信用代码113601030145206645。

法定代表人胡海，该局局长。

委托代理人刘省辉，江西朗秋律师事务所律师，执业证号13xxx110843101。

委托代理人杨强，江西朗秋律师事务所实习律师，实习证号36011904110110。

被上诉人（原审原告）龚鑫。

委托代理人黄进，江西中天律师事务所律师，执业证号13xxx710778839。

审理经过上诉人南昌市西湖区住房保障和房产管理局（以下简称西湖区房管局）
与被上诉人龚鑫不履行变更公租房转让审批法定职责一案，不服南昌铁路运输法院（2020）赣7101行初109号行政判决，向本院提起上诉。

本院立案后依法组成合议庭审理了本案，通过书面阅卷、询问当事人等方式对本案进行了审理，现已审理终结。

一审法院查明原审法院经审理查明：自1991年5月22日，原告的曾祖母万美容租住被告西湖区房管局所有的案涉房屋。

原告及其父亲龚春平、母亲傅小红，与万美容同户籍并共同居住在此房屋，同户籍的家庭成员还有原告的叔叔龚东海、婶婶胡蓉、堂妹龚婷菲。

1998年1月23日，原告父亲去世后，随祖父龚荣根一起生活。

2012年2月11日，万美容去世。

此后，案涉房屋的租金一直由龚荣根支付，被告所辖筷子巷房管所收取了相应的租金。

案涉房屋目前由原告的叔叔龚东海、婶婶胡蓉、堂妹龚婷菲居住。

2019年7月12日，原告的母亲傅小红、叔叔龚东海、婶婶胡蓉、堂妹龚婷菲出具《我们反映的客观事实和真实意思表示》，一致同意将案涉房屋的承租权转让给原告。

2019年8月7日，原告向被告提交《申请书》，请求被告办理更名手续，被告将原告《申请书》移交其所辖筷子巷房管所办理。

2019年8月22日，该房管所以《信访事项处理意见书》认定本案为继承纠纷、公有住房承租权有偿转让，“……暂时不予办理。

"2019年9月10日，原告向被告提交《复查申请书》。

2019年10月14日，被告作出西房信复字[2019]10号《信访事项复查意见书》：“维持西湖区筷子巷住房保障和房产管理所关于龚鑫信访事项的处理意见。

"。

原告认为此处理意见属于认定事实错误，适用法律错误。

故向原审法院提起诉讼，请求变更案涉房屋承租人为龚鑫。

另查明，万美容生前生育四个子女，分别为龚荣根、龚香莲、龚香妹、龚水莲。

2017年3月21日，龚荣根、龚香莲、龚香妹、龚水莲向筷子巷房管所提出“申请报告"，要求将案涉房屋的承租权转让给龚荣根。

同日，龚荣根、龚香莲、龚香妹、龚水莲向筷子巷房管所提交了“公房住房过户转让承诺书"后，龚香莲、龚香妹、龚水莲作为转让人，与受让人龚荣根签订了“南昌市公有住房承租权有偿转让合约"。

2017年3月22日，龚香妹向筷子巷房管所提交报告
“……对原签字反悔，不予承认。

……申请冻结过户……"再查明，龚香妹出生于1950年12月13日，与其丈夫蔡兴武同户籍共同居住在江西省南昌市青山湖区罗家镇江西氨厂新区某某某某某某，户籍登户籍登记载明：5年8月11日，因其他原因由江西省南昌市安义县迁来本市。

万美容为户主的常住人口登记表记载：龚香妹1968年10月25日迁宁冈县，并无迁回该户籍的户籍的记载。

根据原、被告的诉辩意见，争议的焦点为：原告是否符合案涉房屋承租权有偿转让的条件。

一审法院认为原审法院认为，根据《江西省城市公有房屋管理办法》第三十一条第二款“签订、变更、终止租赁合同的，第三人应当向房屋所在地市、县人民政府的地产管理部门登记备案"的规定，同时，根据南昌市西湖区人民政府办公室《关于印发西湖区住房保障和房产管理局职能配置、内设机构和人员编制方案的通知》规定，被告作为负责本行政区域内直管公有房屋的房产行政主管部门，依法负有本辖区内直管公有住房承租权转让审批、登记备案的法定职责。

根据《江西省城市公有房屋管理办法》第三十条第二款“住宅用房承租人在租赁期间内死亡后，其共同居住两年以上的家庭成员要求履行契约的，可以继续承租并办理更名手续"的规定，本案中，原承租人万美容在案涉房屋租赁期间内死亡后，符合申请条件的原告提出继续承租案涉房屋申请时，被告却将该申请以信访事项移交其所辖筷子巷房管所处理，在筷子巷房管所作出《信访事项处理意见书》后，又针对原告的要求，以《信访事项复查意见书》的形式作出的行政行为，明显不当。

直管公房承租权是国家为了保障公民居住权而提供的一项具有重大财产利益的权利。

作为直管公房的行政机关，应切实履行相应的承租权转让审批手续，将国家这项保障民生的惠民政策用好。

故，被告对原告提出的申请，应依相应的规定，尊重查明的事实，审查相应的条件，重新作出相应的处理。

综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条的规定，判决责令被告南
昌市西湖区住房保障和房产管理局在本判决生效之日起60日内，依法对南昌市西湖区石头街13号514室房屋承租权有偿转让审批重新作出行政行为。

二审上诉人诉称上诉人西湖区房管局上诉称：一、原审判决违背不告不理的原则，判决事项超出诉请所涉及的审理范围，被上诉人一审诉请系要求判决上诉人变更涉案房屋承租人，从法律角度分析，被上诉人提出该诉请系其认为行政机关作出不予变更登记的作为行为错误，请求法院撤销或变更该错误的作为行为，并责令行政机关积极履行变革等级，属于撤销作为的形成之诉，故一审亦是围绕原告是否符合公房承租权变更登记条件，但判决事项中绕开该诉请及争议焦点进行裁判，仅判决责令上诉人于60日内依法对被上诉人提出的申请重新作出行政行为，该判决事项与被上诉人一审诉请所涉及的法律关系没有必然的关联性，超越了审理范围，违反了不告不理审判原则。

二、本案是信访事项依法不属于行政诉讼受案范围，上诉人作出《信访事项复查意见》并无不当。

三、上诉人是依据《南昌市公有住房承租权有偿转让事实细则》的规定作出不予变更登记，上诉人认为案涉房屋属于直管公房，直管公房承租权属于一种类物权性质，该类房屋可以进行房改变成私房，应参照物权变更的形式，本案应按照继承方式变更。

故请求二审法院撤销原审法院判决，驳回被上诉人的诉讼请求。

二审被上诉人辩称龚鑫二审期间未提交书面答辩意见。

上诉人西湖区房管局提起上诉后，原审法院已将各方当事人提交的证据材料随案移送本院。

本院查明本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。

二审期间双方均未提交新的证据。

本院认为本院认为，上诉人西湖区房管局作为南昌市西湖区人民政府的地产管理职能部门，具有依法审查办理本辖区内公有住房承租权有偿转让、承租权变更登记等手续的法定职责。

根据《江西省城市公有房屋管理办法》、《南昌市公有住房承租权有偿
转让实施细则》、西湖区房管局印发的《关于公有住房承租权有偿转让补充规定（暂行）》的相关规定，办理公有住房承租权更名应提供经公证的同户籍家户籍家庭成员意见；租赁、使用纠纷的公有住房承租权不得转让；承租人死亡，配偶及子女要求过户的，必须提供家庭成员证明，同时家庭成员必须一同到属地房管所签字同意过户。

本案中，案涉公有住房自1991年5月22日至今，均由万美容（承租人）或其亲人实际使用居住。

在万美容去世五年后，其四个子女申请办理承租权更名手续，但因家庭内部未能协商一致，存在房屋租赁、使用纠纷，万美容之女龚香妹申请冻结过户，致更名手续无法办理。

两年后，龚鑫作为万美容的曾孙，以其为共同居住两年以上家庭成员及其母亲和叔叔一家（龚东海、胡蓉、龚婷菲）均同意为由，申请办理案涉公有住房承租权更名手续，即案涉更名申请。

对于龚鑫的更名申请，根据在案证据，其并未按相关公房承租权转让的规定出具相关证明材料，且在案涉申请之前万美容之女龚香妹已提出异议并申请冻结过户，存在房屋租赁、使用纠纷，故龚鑫的更名申请不符合前述规范性文件的规定，上诉人经审查后决定暂时不予办理更名手续并无不当，龚鑫的诉讼请求无事实和法律依据，依法应予驳回。

需要指出的是，上诉人以信访处理的方式对案涉更名申请作出决定，虽然未影响当事人相关权利的行使，但形式上存在瑕疵，上诉人应在今后的工作的予以改进。

另，公有住房承租权是我国长期以来实行住房福利化的产物，属于我国住房制度改革的遗留问题。

根据现行相关政策及前述三份规范性文件的规定，承租人取得公有住房租赁权后，非因特定事由，房屋管理部门不得终止公有住房租赁合同；公有住房的承租人对公有住房拥有实际控制与支配的权利，经出租人同意，可以通过交换、转租、有偿转让等方式获得收益；对公有住房进行征收时，承租人可以直接获得征收安置补偿权益。

即公有住房承租权实际上具有独立的财产性质，属于用益物权性质的财产权，公有住房承租人变更行为涉及原承租人的重大居住权益及其他合法权益，其实际效果与导致
不动产物权变动的行政行为类似。

上诉人在没有法律法规可以直接适用，相关规范性文件规定不够明确的情况下，沿用南昌市长期公有住房行政管理中形成的符合法律法规及政策规定的惯例，在家庭成员未能协商一致时暂时不予办理公有住房租赁权更名手续，对于公有住房管理的稳定及原承租人合法权益的保护具有积极意义，且不影响家庭成员居住权的实际行使，并未减损相对人的合法权益或增加相对人的义务，应当予以尊重。

综上，上诉人的上诉请求成立，本院予以支持。

龚鑫的诉讼请求无事实和法律依据，依法应予驳回。

原审判决认定基本事实清楚，但适用法律、法规不当，依法应予改判。

依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项规定，判决如下：
裁判结果一、撤销南昌铁路运输法院（2020）赣7101行初109号行政判决；
二、驳回龚鑫的诉讼请求。

一、二审案件受理费各50元，由被上诉人龚鑫负担。

本判决为终审判决。

落款
审判长陈榕
审判员朱映红
审判员涂相荣
二〇二〇年九月二十八日
法官助理余周洋
书记员刘程琦
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