行政法基本原则的思考与构析——《行政法基本原则研究》(第二版)读后

湖南警察学院学报
Journal of Hunan Police Academy 2020年8月
第32卷第4期Aug.2020
Vol. 32 No.4
行政法基本原则的思考与构析
—
—《行政法基本原则研究》（第二版）读后吴攀艺
（东南大学，江苏 南京211189）
摘 要:行政法基本原则为行政法立法与司法实践奠定了牢固的基石，但对于其基本原则的界定学术界仍莫衷
一是。

从民主宪政的角度出发，行政法基本原则涵盖行政法定原则、行政均衡原则以及行政正当原则。

从两版＜ 原则》
的差异中可以看出，随着时代的发展，行政法基本原则也变得更具时代性、实践性、前瞻性以及普遍性。

而随着行政法
理论的不断深入，行政法基本原则也从重视实体规则转向重视程序公正、从重视形式正义转向重视实质正义、从囿于
法条转向法官释法,随着“民法典时代”的到来，则由相对独立走向民行融合。

关键词:行政法基本原则;法官释法;民行融合中图分类号:D922.11
文献标识码:A
文章编号:2095-1140（2020）04-0065-08
引言
行政法基本原则相关的研究在我国行政法
学界长期占据着十分重要的地位。

很长时间以
来，相当一部分的学术界人士均为此付出了大
量精力也进行了许多的探讨和研究，目前行政
法基本原则所取得进步和完善也是历代学术界
人士共同努力钻研的成果。

并且，由于行政法 基本原则会对社会生活带来一定影响，所以即
使是普通老百姓也会对其动态走向十分关心。

因此对其相关知识进行解析和探索，对我国的 法律完善和发展有着重要的意义。

“法律原则为规则与价值观的共同体
现。

”闪行政法基本原则给我国行政法的立法 与司法实践均奠定了牢固的基石，它所发挥的
标杆性的关键作用是除此之外的所有规章抑或
理论均远不能及的。

囚现代行政法的不足之处
主要在于分散、种类繁杂，这就难以和法制统 一原则相匹配，所以，行政法基本原则通常能 够作为弥补此缺陷的有效措施。

①就像叶必丰 教授指出的：“行政法不存在一套具有统一性
的法典，行政法原则便成为了特殊的角色。

” P]
从行政法学的角度来看，如果不对行政法基本
原则进行分析及探究，那么便无法深入认识行 政法，也就无法理解行政法，更别提能够熟练
使用行政法了。

国内行政法基本原则的改进及 完善也同时会对行政法的立法以及执法带来显 著的改变。

自上世纪八十年代我国恢复行政法
的研究开始，各学者关于行政法基本原则的论 述层出不穷、众说纷纭。

经过了二三十年的发
展，我国行政法学理论已日趋成熟，但现今对
于到底应该定下具体怎样的行政法基本原则， 国内学术界还是众说纷纭，未形成统一定论。

行政法基本原则本质上具有较开放的学术
讨论范围，它整体的探讨方向大部分是基于如
下几个方面的内容之上，同时具有与之对应的 结构体系：首先为对行政法基本原则缘由和研
究途径的探讨，其次是对其定义和适用区域的 探讨，最后为其可不可以被当成司法审査的参
照原则和怎样实行的探讨。

周佑勇在其所著的 《行政法基本原则研究》（下文简称《原则》）
收稿日期：2020-05-25
作者简介:吴攀艺（1995-），女，安徽蚌埠人，东南大学法学院2019级宪法与行政法学专业硕士研究生，主要从事宪法与行政
法学研究。

①参见章剑生：《现代行政法基本原则之重构》，载《中国法学》2003年第3期，第57-66页。

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法制长廊吴攀艺行政法基本原则的思考与构析
里提到，在充分了解行政法基本原则相关研究成果后，基于同宪政相比的层面来看，重点对原则的确立以及司法的适用性方面进行深入探讨分析，尽可能确立我国成熟的行政法基本原则理论;注重从法哲学的角度，进行价值、实证、对比以及宪法分析后，同时参考国外在这一方面的类似经验并与之进行辩证对比，极具创新性地首次总结出了我国行政法基本原则的详细内容，也就是行政法定原则、行政均衡原则以及行政正当原则。

所以，本文所探讨的内容，不论是理论研究，还是实践应用，在行政法学界产生的激荡和影响力是不言而喻的。

同时，本书逻辑清晰,构思新颖,观点鲜明,新见迭出，结构完整，论据充分，无不表现出作者的敏健思路与扎实功底。

笔者在拜读《原则》一书后获益匪浅，不免有感而发、抒发愚见，做出以下几个方面的探讨。

一、行政法基本原则的基本体系
“如果一个社会并非杂乱无章，而是统一的整体，那么这当中必然含有其统一法则。

”[4]目前，国内专家学者并未对行政法基本原则存在一致性观点，不过相当多的专家都表示支持的即为程序法治、行政公开、行政时效、行政统一以及行政适当这几项具体原则。

这些原则主要均基于程序意义，通过程序公平来发挥监督效用，最终均为做到真正公平公正。

周佑勇于《原则》这部著述里，围绕行政法基本原则给出了自己的独到见解。

周佑勇主要针对两个和行政法基本原则的理论做了探讨：分别是早期的“行政管理原则论”以及较新的“行政法治原则论”，且给行政法学界关于行政原则的观点进行了梳理，探索出行政法基本原则的四仇识。

第一他识:“行政法基本原则渗透进了行政法律以及监督行政法律关系里，是行政法的灵魂，给行政法的制定、改进、废除起到了引领作用”。

第二个认识：“是行政主体采取行政行为时一定要紧紧遵照的，反映于行政法规范里、最根本的法律准则”。

第三个认识：“对我国行政法的立法、执法环节，行政行为的实施环节以及行政争议的处理环节都起到引领和规范作用基石性法则。

”“渗透进每一项规范里，并且还在行政法规范之上，反映着行政法根本的价值观”。

第四个认识：“渗透进所有行政法规范的同时也被行政法规范所渗透，反映着民主宪政思想，要求行政关系的每个行政法规范均一定要按照核心准则与纲领进行。

”不过以上四个认识因为视角层面的差异，未能全面的给出行政法基本原则的建议。

此外，对于行政法基本原则的解释欠缺充分性，或者只考虑到给制度带来的影响，或者并未详细阐述其是怎样具体反映民主宪政思想的。

行政法和宪法之间通常存在密不可分的联系。

行政法规实际实施时，宪法原则早就渗透进了行政行为里。

固考虑到宪法为十分关键的法律基石，宪法思想对我国全部法律的订立及执行都起到了引领作用，所以宪法思想能够称得上全部基本法根本的标杆准则。

所以，周佑勇以宪法思想作基石并将两大法系进行了对照研究，认为行政法基本原则，即其所发挥的作用是渗透进所有行政法规里的，可以清晰的反映出行政法规本质价值与相悖之处，同时能够展现出宪法思想的民主性，是可以给行政法规的订立和执行带来引领参照作用的基本准则O 尤其注重保障了原则的“法律性”、原则的“特殊性”以及原则的“基础性”这些基本原则一定要存在的特性。

周佑勇在行政法基本原则中融合进具有民主性的宪法思想，使得行政法价值观念很好地被反映了出来。

由于行政执法时必须紧紧遵循法律来操作，也就是要保证法律形式正义，同时行政执法行为也必须合理妥当,从而保证实质以及程序的正义，故而据此订立出行政法具体的基本原则，也就是行政法定原则、行政均衡原则以及行政正当原则。

（一）行政法定原则
行政法基本原则为行政法的法哲学，能够给行政法辅以基础性的研究参考。

问周佑勇把行政法定原则又具体分成职权法定、法律优先
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以及法律保留三个原则。

职权法定原则即所有行政权力的由来和效果均一定要保证法定依凭的清晰可靠，如若不然，那么越权将没有效用，不仅会遭遇法律追究，还必须负担相应责任。

法院和别的有权国家机构能够撤销越权行为抑或是宣布该行为没有效用，同时按照法律判定对应的法律责任。

基于权力实施后果考虑，便自然产生了对相关原则的敬畏。

若是违法的权力不用考虑法律责任，则权力缘于法律、权力必须受法律约束等都会失去意义。

周佑勇考虑到职权法定原则仅仅反映出所有行政都一定得按照相应的法律作参照，但是却没有阐述这些能够起到参照作用的各“法”间存在的联系。

所以他认为，行政法定原则还需要涵盖把处理法律和行政立法关系当成重要内容的法律优先和法律保留原则。

其中，法律保留原则和英美法系“依法而治”差不多，表示于国家法律秩序区域里，部分事项一定得单独交由立法者进行规范，而行政机构不可对其进行干预。

法律保留体现了“清楚权力秩序，建立授权禁区”O 法律优先，“体现了法律在行政权中起到的关键作用，根据法律来对行政加以引领，行政效用和法律相违背的应属无效”，这一原则的意义亦受到法律及行政立法关系的约束，其注重之处在于表现法律在行政立法里起到的十分重要的作用。

综上，法律于终极内涵中体现出了其能够规范和评判行政立法行为的优势，对行政立法起到决定性的指引作用也是其必须紧紧遵循的根本标准。

（二）行政均衡原则
如今行政活动不仅涵盖公权力行政、私经济行政，而且干预、给付、计划行政等亦属于行政活动范围，反映出多样的利益角度。

行政均衡原则所针对的关系包含两种，其一为公共利益和个人利益间的关系；其二为基于前一种考虑后，深入对各异的个人利益关系进行分析和对照。

进行调整时必须做到平等以待、不可过分依靠保护的原则对所有利益关系进行调整。

并且，“平等对待原则”反映了宪法中“平等原则”于行政法里的运用。

其为行政主体在给多人采取行政行为时必须考虑到的规范，涵盖同等、区别以及比例对待等具体情况。

禁止过度原则，反映了宪法里“比例原则”的思想。

“禁止过度原则”，行政主体必须于个人利益可能会受到约束和公共利益为重的目标中做出决策，来采取一个不仅能够有利于公共利益，同时也能够让个人利益受到的约束尽可能低的方法，涵盖必要性原则以及合比例性原则。

信赖保护原则,反映了宪法里“诚信原则”的思想。

诚信原则的根本内涵为行使权利、实施行为，均必须紧紧遵循诚实和信用的标准。

（三）行政正当原则
基于形式的角度，“合法性”为行政法普遍强调之处，不过在形式合法上的着重强调，其实是想更好更清晰地反映出行政行为的民主正当。

①行政正当原则表示权利执行应该要至少满足最低层次的程序公正要求，也就是避免偏私、行政参加以及行政公开，反映出法治国家在行政行为公正实施方面的最低层次，亦为最根本的标准。

于进行行政权力实施时，经由紧遵避免偏私原则、行政参与原则以及行政公开原则等从而反映出行政的正当性。

避免偏私原则，为程序公正性里最低层次的程序正义标准于行政程序的运用。

行政参与原则的注重之处在于公平听证，也就是公平地“听取观点”O 其表示了行政主体可以听取有关人员的观点。

行政公开原则表示对行政权力进行实施的所有流程以及环节均必须采取有关人员以及社会大众可视可监督的条件来完成。

正当程序原则适用的正当性，虽不是根据程序工具价值理论就可以体现的，但亦不应该受到“程序法定”约束。

卩］较之许多专家把行政法基本原则笼统概括成合法性、民主性、行政一致性等原则，《原则》在进行行政法基本原则的具体细分时就显得十
①参见王锡锌：《行政正当性需求的回归一中国新行政法概念的提出、逻辑与制度框架》，载《清华法学》2009年第3期，第100-114页。

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法制长廊吴攀艺行政法基本原则的思考与构析
分详尽充分，显著的增加了其于司法实践环节的可行性水平。

二、行政法基本原则的理论更新
“行政权作为我国行政法学理论出发点，为'行政法所有特性的缘起之处’”o同我国行政法学界对于“适用于本国的行政法基本原则究竟为何”这个命题的解释，历经了二三十年的激烈交锋仍旧众说纷纭，而周佑勇教授《原则》一书的出现极大地推动了这一发展进程，同时对行政法基本原则在我国行政法学上所具有的关键作用及意义进行了重点叙述。

《原则》第二版参考了目前几乎大部分在行政法原则方面的探讨和文献，通过对两个版本的通读、比较，发现第二版做出了较大的修订变更。

概括来说，这主要体现在如下三个方面：
（_）更具时代性
周佑勇参考了我国学术界在行政法基本原则方面的文献资料后，通过矛盾、价值以及宪政分析，对行政法基本原则的含义以及基准等方面给出自己的独到见解，同时率先将其具体划分成行政法定原则、行政均衡原则以及行政正当原则。

卩］行政法基本原则虽系行政法的基础性原理问题，属于法理思维的范畴，书中多数原理性的观点和论述不易修订，但随着时代进步与社会更迭，相关的制度及实践亦在不断创新发展，行政法基本原则的丰富内涵与时俱进地更加透彻地彰显出来。

相关制度的创新发展主要体现在两个方面。

一是2005年以来，一部部新法的出台与调整均给行政法基本原则带来诸多影响，有效地推动了其进步和完善，如《监督法》（2006年）、《行政强制法》（2011年）、《行政诉讼法》（2014年）、《监察法》（2018年）及《宪法》（2018年）的重大修改及对我国《立法法》（2015年修订）的相关表述都体现了在中国特色社会主义法治道路新的时代内涵指引下，与时俱进的更正。

二是因近年行政法学研究的不断深入与理论体系的不断完善，作者对于一些专业术语，譬如“禁止过度”“行政比例”以及“信赖保护”等术语进行调整与修改，赋予其更为符合行政法基本原则发展路径的定义。

（二）更具实践性
因为按照原则为准绳所做的认定从根本上来说属于法的延续，也就是根据原则来建立一种新规范从而对法律进行改进及完善，衡量原则可不可以当作认定标准，应看其有无存在三个基本的规范特性一一指导特性、评价特性以及裁判特性来对其进行衡量。

①《原则》强调了理论和实践相互联系的关键作用，在行政法基本原则的宪法本源和判定标准上，对理论进行了相对全面、详细的分析论述；并且，考虑到司法实践的真实条件与背景，在怎样保证行政法基本原则能够具有较高的可行性以及适用程度方面进行了具体的实证分析和探讨。

《原则》里所做的论证与分析都基于实际情况展开,对症下药，使其体现了很高的适用价值以及可参考价值。

行政法基本原则是行政法律规范的“准绳”,其从真实社会生活中诞生，又处在实践运用的基础之上，利用实例经验和理论的互相融合，使之具有能够引领实践工作方向的“工具性”特性。

理论和实践间的相互联系和运用,让《原则》体现了很强的研究与参考价值。

《原则》第二版详细分析了大量行政法原则的典型案例，周佑勇教授首先对“案例指导”“案例与判例的辩证比较”“判例制度”等做出了细致入微地探讨，独具慧眼地剖析出了法律原则适用的不足，并指明具体的克服手段和发展路径“法官释法”，法官创造性地运用法律原则判案的重要性论述。

其次，从司法适用的层面来说，在行政法基本原则能够带来的影响方面做了详尽的理论探究以及具体的实例分析，随着典型案例司法判决的结果，行政法基本原则也逐渐根据具体的应用情况做出了改进和完善。

法官已能够基于“法定程序”通过合理
①参见陈林林：《基于法律原则的裁判》，载《法学研究》2006年第3期，第3-15页。

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借助正当程序原则进行案件断定。

①如“田永案”“张成银案”“于艳茹案”等，个案判决中不断创造性地进行“法官造法”来灵活运用法律原则判案，并发布指导性案例反作用于行政法基本原则的制度化发展。

（三）更具前瞻性
周佑勇教授充分弥补了回顾性研究的缺陷，以独具战略的眼光审度大局，准确分析行政法基本原则的发展趋势并与中国特色社会主义道路相结合，系统谋划，趋利避害，为行政法基本原则理论研究的发展奠定了坚实基础的同时，根据准确科学的判断提出了一系列建设性的建议。

结合了对目前行政法基本原则相关的理论探讨及文献资料的参考分析后，从实证的角度上升到价值层面进行深入、系统的研究,极富见地的对中国行政法基本原则进行了全新表述，并对其适用的效力根据和价值体现做出深刻剖析。

譬如根据中共十九大报告、2018年《宪法修正案》、《关于全国人民代表大会宪法和法律委员会职责问题的决定》的相关内容,以及学者胡锦光、叶海波关于设立宪法和法律委员会的相关论述，指明了宪法和法律委员会的成立必要性和对“合宪性审查”这一宪法监督方式的影响⑷；又如扩充了“建立健全法律优先监督机制”必要性的论证内容，由于《监督法》的问世进一步提出“提高相关权力机构在行政立法方面的管控力度”这一重大举措；再如专门增设了第五章，详细分析了司法判决结果给正当程序原则带来的影响，在行政法基本原则的实践运用情况方面进行了充分探讨。

对行政法基本原则的分析，为我国行政法的理论研究和科学发展做出了里程碑式的贡献，对于行政法学习者从整体上认识和把握行政法基本原则的历史和现状意义重大。

（四）更具普适性
有专家指出：“如果行政法规范在一些方面上的考虑不够全面或存在前后相悖的情况，那么行政主体必须主动按照行政法的基本标准也就是行政法基本原则来进行参照调整”[11]o 周佑勇教授立足于法律理性的普适性这一根基，通过给国际上两个法系国家中实施的行政法基本原则情况做了详细的对比分析后，概括了与之相关的常见之处以及共通之处，在行政法基本原则的含义和标准方面做出了充分又详尽的探讨，同时关注到了法律制度所具有的总体性，具有法律普适性价值基础的高度问题意识并且进行了逻辑清晰的论证，从而进一步提出科学构想，以为法律的普适性寻找较为坚实的价值基础。

首先，周佑勇教授在行政法基本原则的适用性中补充了典型个案对正当程序原则制度化推动的框架论述，增引了如2010年最高人民法院行政审判庭编写的《中国行政审判指导案例》第18号案例等等；其次，2015年新修订的《立法法》、2017年新修订的《规章制度程序条例》、2019年新出台的《外商投资法》以及2015年最高人民法院行政判决书行提字第13号的相关内容来丰富“行政职权源于法”的论述；再者，周佑勇教授增引了2019年出台的《外商投资法》第二十五条规定、2011年通过的《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定以及学者张兴祥关于“行政法合法预期保护原则研究”的论述，大篇幅地对信赖保护原则的内容进行了扩充，论证了政府在除了行政许可之外广泛众多的行政管理领域均应遵循“信赖保护原则”,体现了法之普适性的价值与内涵。

三、行政法基本原则的未来趋势
由于法学的不断前进、理论上的逐渐完善以及学术界专家学者的探索钻研，彰显代表性的法学著述也应运而生。

通读《原则》后，根据周佑勇对于行政法基本原则的深刻分析，笔者了解到行政法基本原则的在将来的基本走向：（-）由重视实体规则至重视程序公正
大陆法系的行政法重视的领域通常为行政
①参见周佑勇：《司法判决对正当程序原则的发展》，载《中国法学》2019年第3期，第27页。

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法制长廊吴攀艺行政法基本原则的思考与构析
实体以及行政诉讼方面并没有在行政程序方面有较多投入，而在重视程序公正的英美法系地区，它们的行政法的观点通常为“相信实体权利大多通过程序得到实现和保证”o特别是美国，大众对程序方面就表现得特别热衷，更有甚者觉得行政法即为能够反映行政机构行为程序的法律，而并非能够反映行政行为实体性的法律。

大陆法系在行政法上“更注重实体”的独有特征以及英美法系在行政法上“更重视程序”的独有特征，使得近现代行政法出现严格规则以及正当程序两类传统“控权”模式，而控权模式从根本上来说是规范化的具现。

凹其中，严格规则模式：基于行政活动结果出发，强调行政实体规则发挥的关键作用，依靠全面的规则起到法律在行政权方面的管控作用。

正当程序模式：基于行政活动流程出发，强调行政程序要保证可行及有效，依靠行政程序的可行性及有效性起到对行政权管控的作用。

综上所述，相比实体规则更加强调程序的公正性是行政法在将来的前进方向。

（二）由注重形式正义至注重实质正义
法律一定要保证实质正义能够及时体现。

[13]在如今行政自由评判权所涵盖的范围越来越大的情况下，要保证其不会被不合理的随意使用，英美法系的一些地区便实施了针对解决这一问题的合理性原则。

虽然此合理性原则亦为基于行政实体角度来规定行政活动一定得保证具有公正性，不过“该原则于实体角度给行政法带来的积极效用和自然公正原则于程序角度给行政法带来的影响相差无几”，目的均为实现实质正义。

因而，从价值观念来看，由以实现形式正义为目标变成以实现实质正义为目标，由仅仅关注程序正义变为不仅重视程序正义同时也强调实体正义，逐渐已是行政法基本原则在将来的另一走向。

而今，法院的审查已部分触及了实质正义但是并没有基于此进行深入的实质性审查，虽然“于艳茹案”的出现有效地弥补了这一缺陷，对审查从形式过渡到实质起到了显著的推进作用，“张成银案”之后,最高人民法院行政庭公布的第145号案例（简称“鲁信公司案”）代表司法适用正当程序原则在法解释学路径上的新尝试。

网但若想完全在司法判决中体现正当性原则依旧任重而道远。

（三）从囿于法条到法官释法
周佑勇教授通过对2010年最高人民法院行政审判庭编写的《中国行政审判指导案例》第18号案例的探讨与阐释，认为国内法院于司法推理阶段本质来说已普遍借助法律原则来对案件进行审断，所给出的案例公告无法充分展现“判例解释”的作用，不再只是单纯刻板地完全依据法律规则断案，而是要充分理解规则之中涵盖的原则，为确保把法律原则体现在“判例解释”里，就一定要保证法官群体在各方面都能够具有较强的综合素质，同时也要保证司法空间具有一定程度的独立性，故而要真正实现我国依法治国总目标，法律职业工作者所发挥的作用就显得十分关键。

问而充分发挥法官在法律职业共同体中的作用又是法律职业共同体的应有之义。

由此可见，在中国特色社会主义法治道路的指引下，对于司法改革具体发展路径之一则为充分发挥“法官释法”的作用，法官创造性地运用法律原则判案并进行重要性论述，对疑难案件进行深刻分析。

（四）由相对独立到民行融合
2020年5月280,十三届全国人大三次会议表决通过《中华人民共和国民法典》，我国正式进入“民法典时代”o民法典颁布与实施对中国法治进程有着重要意义，与行政法等国家其他领域法律规范共同构成公私法律规范，支撑着国家和社会治理。

周佑勇指出，一旦公权力介入私法领域，作为公法部门的行政法理当从幕后走向前台，通过规范公权力行使、防止权利滥用。

“民法典时代”的到来，则意味着行政法无论在基本立场、观念以及未来的发展趋势上，都必须做出积极回应和深刻变革。

丽因此，坚定行政法基本原则的作用则尤为突出。

首先，行政法基本原则中应充分体现行政法保障相对人的公法请求权这一根本目的，坚
70。