改革开放以来我国应对海洋灾害的体制变迁

比如天津市筹集资金将 已经存在百余年 的、保护
各个 特定 目标 的 、分 散 的 防潮海 挡 连接 成 一个 总
门分工负责”的新体制。中央政府的职能由处理
一
切具体工作变为主要负责研究制定 国家减灾工
指导 地方 开 展减 灾 工作 ，推 进减 灾 国际交 流与合
长３ ５ ０ ｋ ｍ的整体 防潮海堤 ，把天津市海 岸防御
风暴潮 的能 力提 高 到能 防御 ２ ５年 到 ５ Ｏ年一 遇 的 风暴 潮位 的标 准 。建 成后 的海堤 不但 防御 了若 干 次 严 重 的温 带 风 暴 潮 ，而 且 成 功 地 防 御 了 １ ９ ９ ７
作 的方针 、政策 和规划 ，协调 开展重 大减灾 活动 ， 作 ，组织 、协调全 国抗灾救灾工作 ，负责灾 害管理
收稿 日期 ：２ ０ １ ４ — １ １ － ０ ８
与财政部开始在全 国推行救灾经费包干制度 ，首 批是在甘肃 、宁夏 、西藏 、新疆 、青海 、贵州 ６ 省 （ 自治区）进行试点 ，随后推广到全 国，救灾
经 费包 干制 度 就是 指 中央 直接 把救 灾 款项 包 给省 （ 区） ，由省 （ 区） 直接 掌握 和安排 。 救 灾经 费 包干 制度 在 一定 程 度上 调 动 了地方
的协调和组织工作ｌ ２ ｌ 。而具体的应灾工作 ，则 主
要 由地方政 府统一 领导 ，各 职能部 门分 工负 责 。 以２ ０ ０ ８年 的青 岛 浒 苔 灾 害 为 例 ，２ ０ ０ ８年 ，
年第 １ １ 号特大台风风暴潮对天津地区的袭击 。１ ５ １
潮 、海 浪 、海 冰和 赤潮 灾 害 为 主 ，绿 潮 、海 岸侵
ｌ 改革开放 以来 ，我 国应 对海 洋灾
害的政府体制变迁
１ ． １ 逐步 建立 中央 政府领 导 下的灾 害分 级 管理 体
制
蚀 、海水人侵与土壤盐渍化 、咸潮人侵等灾害也
均有不同程度发生 。各类海洋灾害造成直接经济 损失 １ ６ ３ ． ４ ８ 亿元 ， 死亡 （ 含失踪）１ ２ １ 人。 ”［ １ １
海洋 经济 与文 化
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改革开放 以来我ቤተ መጻሕፍቲ ባይዱ国应对 海洋灾 害的 体 制变迁
张 瞳
（ 中国海洋大学社会科学部 青 岛市 ２ ６ ６ ０ ０ ３）
摘
要：我 国是一个海洋灾害频发 的国家 ，改革 开放 以前 ，我 国应对海洋灾害体制 的特点是 ：中央政府统
揽一切具体工作 。这种体制在 一定历史时期发挥过巨大的作用 ，但是 ，随着经济社 会的发展 ，这种体制越
包袱 。 改 革开 放后 ，我 国逐 渐改 变 了过 去 中 央政 府
统揽 一切 工作 的应 灾体 制 。 １ ９ ８ ３ 年 开始 ，民政部
灾体制不断变化 ，越来越呈现 出 “ 集权”与 “ 分
权 ”相 结 合 ，政 府 力 量 与非 政 府 力 量 相 互 协 调 、
共 同应 灾 的特点 。
指导地方开展减灾工作 ，推进减灾国际交流与合
作 。同 时 ，经 国务 院 同 意 ，国家 减 灾 委 员会 还 成立 了 国家减灾 委 国家委 员会 。
政府救灾的积极性 ，但是 中央政府统揽一切的应
灾 制度 并 没有 得到 根本 改 革 ，随着 改 革开 放 的不
“ 国家减灾委员会”等机构 的设立 ，为更 有
为 了 应 对 频 发 的 海 洋 灾 害 ，新 中 国建 国初 期 ，我 国就建 立 了 以中 央政 府统揽 一 切 应灾 的工
我 国改革开放 以前的应灾体制是 中央政府统
揽 一 切具 体 工 作 ，虽 然有 利 于 权 力 的集 中统 一 ， 在特 殊 的历 史 时期 起 到 了积极 的作 用 ，但 却 使得 应灾 工作 中 的一些 具体 政 策缺 乏 规 范性 ，不 利 于 发挥 地 方政 府 的 主动性 和 积极 性 ，不 利 于应 灾 工
来越体 现出它的局限性 。改革 开放 以来 ，我 国应对海洋灾害体制逐渐 向 “ 中央政府 简政放权 、应灾体制社
会化”的方向发展 。拟从 “ 改革开放以来 ，我 国应对海洋灾害的政府体制变迁” 、 “ 改革 开放以来 ，我 国
应 对海洋灾 害体制的社会 化改革 ”和 “ 未来我 国应对海洋灾害体制改革 的前景展望 ”３个方 面，论述改革
级 管理 体 制改 革 。伴 随着 应灾 体 制 的改革 ，在应 灾 工作 中 ，逐 渐形 成 了 “ 中央政 府统揽 全 局 ，总 体 指 挥 ，地方 各级 政 府统 一 领导 ，各 有关 职 能部
性建设也包括建立灾害预警机制等的非工程性建
设 。在 工程性 建 设方 面 ，改 革开 放 以来 ，各 沿 海 省 、自治 区 、直辖 市 都 斥 巨 资修 建或 重 建 海 堤 ，
开放以来我 国应对海洋灾害体制变迁及其改革的前景展望 。 关键词 ：海洋灾害 ；体制 ；变迁
我 国是 一个 海 洋灾 害频 发 的 国家 ， 由于我 国
海岸线绵长 ，沿海人 口众 多 ，社会经 济发展迅 速 ，因此重大海洋灾害每年都会给我 国带来大量
的人 员 和财 产损 失 。 ４ ２ ０ １ ３年 中 国海 洋 灾 害公 报》 中指 出 ： “ ２ ０ １ ３年 ，我 国海 洋 灾 害 以 风暴
效地应 对 海洋 灾 害 ，减少 海 洋灾 害所 带来 的损 失
奠定 了基础 。
断深化 ，原有 的应 灾体 制 已经 逐渐 不 能适 应 社会
经 济 的迅速 发展 。 １ ９ ９ ６年 ，国家 民政部 召 开全 国
减灾 工作 既 包括 建设 堤 坝等 防灾 设 施 的工 程
民政厅 （ 局）长会议 ，强调要深化救灾工作的分
作为特点的应对海洋灾害的体制 。这种体制在一
定 的历史 时 期 、经 济 条 件 下发 挥 了 巨大 的作 用 ， 但 是 随 着 经 济 的不 断 发 展 ，特 别 是 改 革 开 放 以 来 ，随着极 “ 左 ”的错 误 思想 被 纠正 ，我 国的应
作的灵活开展 ，还给 中央政府背上了沉重的财政