上海市人大及其常委会关于《上海市节约能源条例（修订草案）》的说明

上海市人大及其常委会关于《上海市节约能源条例
（修订草案）》的说明
文章属性
•【公布机关】上海市人大及其常委会
•【公布日期】2009.05.19
•【分类】立法草案及其说明
正文
关于《上海市节约能源条例（修订草案）》的说明
——2008年12月24日在上海市第十三届人民代表大会常务委员会第八次会议上
上海市经济和信息化委员会主任王坚
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
我受市人民政府委托，就市人民政府提请市人大常委会审议的《上海市节约能源条例（修订草案）》作如下说明：
一、修订的必要性
随着社会经济的高速发展，本市对能源的消耗与需求急剧增加，能源问题已经成为本市社会经济发展的重大问题。

其中，节约能源是解决能源问题、保障能源安全的主要路径之一。

1998年9月22日市十一届人大常委会第五次会议审议通过了《上海市节约能源条例》（以下简称原《条例》），对本市贯彻实施《节约能源法》，建立节约能源的相关制度，推进节能工作，起了重要的作用。

市政府在贯彻实施节能法律、法规过程中，采取一系列措施推进节能工作。

一方面，大力推进产业结构调整，淘汰高耗能的落后产业；另一方面，抓重点用能单位的节能管理，推进重点节能工程和节能技改。

原《条例》明确了本市节能监察机构的法律地位，授权其开展节能执法和监察工作，对本市发挥专业化节能执法队伍的作用提供了法律支撑。

十年中本市节能监察机构对工业企业监察近760家，提出意见或建议2000多条，提出建议的节能潜力，可节标煤约38.7万吨，其中节电约1.2亿度。

此外，还对650多家非工业用能单位，如宾馆、商场、医院、大学、政府机关及机场等公共建筑开展节能监察。

随着节能管理领域不断拓展，节能管理工作不断深入，原《条例》已显滞后。

为了适应节能工作的新形势和国家对节能工作的新要求，市人大常委会、市政府在2006年相继发布《关于进一步加强节约能源工作的决定》（以下简称《决定》）、《关于进一步加强本市节能工作的若干意见》（以下简称《若干意见》）等相关文件。

近年来，本市根据《决定》和《若干意见》的要求，进一步明确节能工作的方针和任务，建立健全能源工作领导和协调机制，落实工作责任，分解节能目标，开展节能考核。

同时，采取了一系列措施推进节能工作：一是加快产业结构调整。

发展低能耗高附加值产业，淘汰高耗能工艺、技术、设备和产品，实施固定资产投资项目能耗审核制度。

二是推进节能技术进步。

加强节能科技攻关，加大节能技术改造力度，鼓励可再生能源开发利用。

三是强化节能管理。

抓好重点用能单位的管理，实施用能产品能效标识制度，加强能源统计和计量管理。

四是加强节能政策引导。

设立节能减排专项资金，支持节能技术研究开发、节能技术和产品的示范与推广等。

2007年10月28日十届全国人大常委会第三十次会议审议通过了新修订的《中华人民共和国节约能源法》（以下简称新《节约能源法》），并于2008年4月1日起施行。

新《节约能源法》对节能工作的调整范围作了扩展，从过去重点调整工业领域节能，推向工业、建筑、交通、公共机构等多领域的全社会节能，同时构建了更为完善的节能管理制度，并注重市场化机制的运用和强调节能技术的开发、推广。

为了更好地适应节能工作的新形势、新要求，全面贯彻实施新《节约能源法》的要求，在全社会多领域推进节能工作的局面下理顺和完善节能工作的管理体制，同时，为了更好地总结、提炼本市近年来在节能管理工作中的经验和行之有效的做法，推动全社会节约能源，实现本市经济社会全面协调可持续发展，有必要对原《条例》进行全面修订。

二、起草经过
2008年2月，市经信委组织市节能监察中心等单位组成了立法调研起草小组，对原《条例》的修订作了广泛而深入的调研。

在修订起草过程中，起草小组多次召开由行政管理部门、重点用能单位、相关领域专家参加的座谈会、论证会；同时，实地考察了多家重点用能单位，还对国内外的节能工作经验作了学习研究。

在此基础上，对《条例(修订草案)》进行了多次修改。

《条例(修订草案)》起草修改过程中，市人大常委会领导十分重视，多次听取起草情况汇报，并对完善《条例(修订草案)》提出许多意见、建议。

市人大有关专门委员会积极参加了《条例(修订草案)》修改的调研、讨论工作。

三、立法的指导思想和体例
（一）立法的指导思想
《条例(修订草案)》的立法指导思想是，按照新《节约能源法》的立法宗旨和要求，结合本市节能工作实际，对原《条例》进行全面修订，从而为推动全社会节约能源，提高能源利用效率，保护和改善环境，加快建设节约型社会，促进本市经济社会全面协调可持续发展，提供法律保障。

（二）立法的体例
《条例(修订草案)》是在原《条例》基础上，按照本市实施新《节约能源法》的实际需求进行的全面修订。

因此，既没有采用原《条例》的体例，也没有完全按照《节约能源法》的体例。

分别是第一章总则；第二章节能管理，主要明确节能管理的一般制度规范；第三章合理使用与节约能源，主要明确重点节能领域以及重点用能单位的具体管理制度；第四章激励措施；第五章法律责任和第六章附则，共七十九条。

需要说明的是，《条例(修订草案)》没有设置“节能技术进步”专章，而是将推进节能技术进步的具体措施纳入各个重点领域节能管理的章节之中。

比如，在工业节能中，明确通过促进节能设备、节能技术的应用和推广（第三十、三十一、三十二条），提高能源利用效率。

再如，在工业领域、建筑领域、交通运输领域均规定采取具体措施支持可再生能源的利用（第三十三、四十、四十四条），通过用能结构的变化，实现节约能源。

为保证这些节能技术进步的具体措施能够有效落实，在第四章中明确相关激励保障措施。

这些具体制度构成了《条例(修订草案)》节能技术进步的内容。

四、需要说明的问题
（一）关于管理体制
由于以往节能工作更多集中在工业领域，所以，原《条例》规定，上海市经济委员会是本市节能工作的行政主管部门，负责全市节能工作的监督和管理。

而新《节约能源法》将节能工作推向全社会、多领域，因此，规定了节能工作实行主管和分管相结合的管理体制。

为界定主管部门与分管部门之间的关系以及他们各自的职责分工，《条例(修订草案)》第四条根据上位法的规定，在突出节能主管部门对全市节能工作承担综合协调和监督管理职能的同时，明确市经信委、建交委、商委、机管局、旅游局等部门分别负责各自管理领域的节能管理工作。

由于本次政府机构改革之后，市政府相关部门的职能分工尚在研究制定之中，本市节能工作的主管部门以及相关部门在节能工作方面的分工尚未确定。

因此，《条例(修订草案)》第四条第二款对本市节能工作主管部门采取虚写的方式，即表述为“市和区县人民政府主管节能工作的部门负责本市行政区域内节能工作的综合协调和监督管理。

”
此外，由于公共机构节能管理中的对象具有多元性，除国家机关外，还包括全部或者部分使用财政性资金的学校、医院、科研院所等公共机构。

因此，《条例(修订草案)》根据《公共机构节能条例》的规定，将机关事务行政管理部门与教育、科技、文化、卫生、体育等行政管理部门的节能管理职责也进行了分工（第四十五条）。

（二）关于节能宣传
节能不是一时的权宜之计，而是长期的战略方针。

构建节约型城市，不仅要从经济、技术、法律、行政等方面采取有效措施，提高能源利用效率，也需要通过宣传教育，用节能的消费理念引导人们改变思想观念和消费行为习惯，动员全社会力量积极参与。

因此，《条例(修订草案)》针对政府、能源生产经营单位、学校、社
区、新闻媒体的不同功能，规定了不同的节能宣传责任（第八条）。

并且为倡导家庭和个人在日常生活中使用节能产品，本市支持节能服务机构、行业协会以及节能产品设计、生产、销售单位，推广节能产品，指导用户正确使用节能产品，引导节能型消费（第九条）。

（三）关于节能目标责任制、节能考核评价制度和节能自愿协议
新《节约能源法》明确，国家实行节能目标责任制和节能考核评价制度，将节能目标完成情况作为对地方人民政府及其负责人考核评价的内容。

为适应当前节能工作形势，增强紧迫感、责任感，抓好重点领域节能工作，确保本市完成国家下达的节能目标，《条例(修订草案)》明确，市人民政府应当根据全市年度节能计划，向行业主管部门和区、县人民政府下达节能目标（第十四条）。

此外，市人民政府应当向纳入市级节能监控的重点用能单位下达节能目标；区、县人民政府应当向纳入本区、县节能监控的重点用能单位和其他用能单位下达节能目标（第十七条）。

《条例(修订草案)》还明确，以节能目标完成情况和节能措施落实情况，作为对行业主管部门和区、县人民政府及其负责人年度考核评价的内容（第十八条）。

通过对节能目标等约束性指标的考核，促进本市领导干部树立正确的政绩观，推动行业主管部门和区、县政府切实把发展转入全面协调可持续的轨道。

许多国家在长期的节能管理实践中的经验表明，只有促使相对人的积极配合、主动节能，才能收到良好效果。

因此，为发展更加灵活的政府与企业的节能协作关系，改变政府单方下达节能指标的行政管理方式。

《条例(修订草案)》规定，接受市或者区、县政府下达节能目标的用能单位，可以与市或者区、县人民政府签订节能自愿协议，承诺在规定期限内，通过节能技术改造等措施，超额完成下达的节能目标。

并且，签订节能自愿协议的用能单位，按照协议约定超额完成下达的节能目
标的，市或者区、县人民政府可以按照超额完成的节能量进行奖励（第六十五条）。

建立在节能目标责任制基础上的节能自愿协议制度，在保证节能目标有效落实的同时，增强了行政行为的灵活性，从行政奖励的角度出发，促使用能单位对自己提出更高要求，变被动节能为主动节能。

（四）关于高耗能特种设备的许可管理
锅炉等高耗能特种设备广泛应用于社会生产和人民群众生活，是我国经济建设的重要基础设备，但是，普遍存在能源利用效率不高的问题。

例如，由于我国锅炉设计和制造的水平较低，不注意节能，造成锅炉运行效率不高，能源浪费相当严重，与发达国家相比，平均能耗高出5%-10%。

如果能从源头实施节能监管，每年可节煤1亿吨以上。

根据《行政许可法》第十二条第一项的规定，对直接涉及生态环境保护等特定活动，需要按照法定条件予以批准的事项，可以设定行政许可。

因此，《条例(修订草案)》第二十三条规定“高耗能特种设备的设计文件应当包括与节能相关内容”，“高耗能特种设备在安装、改造和重大维修后，应当进行能源效率检测”。

为提高行政许可的效率，《条例(修订草案)》将新设的许可与特种设备安全监察的相关许可环节相结合，既方便相对人，也保证节能许可的有效落实。

（五）关于公共机构能源消耗定额管理和办公电器配备标准
新《节约能源法》对公共机构能源消耗定额管理作出了原则规定。

为了使这项制度更具有操作性，《条例(修订草案)》第四十七条对这项制度进行了细化。

主要是明确了负责制定能源消耗定额的主体，机关事务管理部门会同相关部门负责制定同级国家机关的能源消耗定额，教育、科技、文化、卫生、体育等行政管理部门在机关事务行政管理部门的指导下，主要负责制定本系统内除国家机关以外其他公共机构能源消耗定额。

除此之外，考虑到公共机构的用能设备主要集中在办公电器，
为防止配置不必要的办公电器所造成的能源浪费，《条例(修订草案)》还补充规定，在制定能源消耗定额的同时，还需要制定公共机构办公电器配备标准。

（六）关于优化能源消费结构
为促进可再生能源利用，优化能源消费结构，提高能源利用效率和改善环境质量。

《条例(修订草案)》在工业节能、建筑节能、交通运输节能等重要领域，均鼓励使用可再生能源。

一是关于可再生能源发电。

明确本市电网企业应当与取得行政许可或者报送备案的可再生能源发电企业签订并网协议和购电协议，优先全额收购其电网覆盖范围内可再生能源发电项目的上网电量（第三十三条）。

二是关于住宅建筑使用可再生能源。

明确本市新建六层以下住宅建筑，符合规定条件的，建设单位应当为全体住户配置太阳能热水系统（第四十条）。

三是关于交通清洁能源的推广与应用。

鼓励开发、生产、使用低耗能、低污染的节能环保型汽车和清洁能源汽车；鼓励超级电容在城市公交和建设工程、环卫特种车辆等方面的应用和推广（第四十四条）。

并且为鼓励用能单位使用可再生能源，《条例(修订草案)》规定，在对节能目标考核评价范围内的部门或者单位进行考核评价时，可以将可再生能源利用量从实际用能量中扣除（第六十三条）。

（七）关于节能专项资金
加强节能工作，需要政府采取激励政策加以引导和推动。

新《节约能源法》明确，中央财政和省级地方财政应当安排节能专项资金，支持节能技术研究开发、节能技术和产品的示范与推广等。

本市已设立节能减排专项资金，为此，《条例(修订草案)》主要从以下几个方面对专项资金作出了规定：一是关于专项资金的用途。

明确专项资金用于节能技术改造和技术升级、淘汰高耗能的落后生产能力、鼓励可再生能源和新能源利用、支持开展合同能源管理、节能技术和产品的示范和推
广、节能宣传培训、节能奖励等方面（第五十七条）。

二是关于专项资金管理和使用的具体办法。

明确应当确保专项资金管理和使用的科学性和公正性，提高资金使用效益，并授权市人民政府制定具体办法。

目前，市政府及相关部门已制定《上海市节能减排专项资金管理办法》等多个配套性管理办法。

三是关于专项资金的监督管理。

明确市节能主管部门对专项资金支持项目的节能情况进行监督、检查和组织评估，市财政、审计部门对专项资金的使用情况和专项资金支持项目执行情况负责监督、稽查和审计（第五十八条）。

（八）关于授权执法
原《条例》明确上海市节能监察中心负责本市节能方面的日常监察工作，并授权实施行政处罚。

鉴于上海市节能监察中心在对用能设备、重点用能单位执法等方面已经具有丰富的执法经验，而且，国家有关部门正在起草的《节能监察办法》也拟明确节能监察机构的定位，允许节能主管部门授权或者委托节能监察机构进行节能方面的日常监察工作，并行使相应的行政处罚权。

因此，《条例(修订草案)》将新《节约能源法》规定由节能主管部门行使的部分行政处罚权授权上海市节能监察中心行使，分别是《条例(修订草案)》第六十七、七十、七十三、七十四条，以及第六十九、七十五条的部分内容。

此外，对于《条例(修订草案)》新创设的行政处罚事项，也部分授予上海市节能监察中心行使，分别是第七十一条以及第六十九、七十五条的部分内容。

按原《条例》的规定，市节能监察中心承担全社会的节能监察工作，但实际上偏重于工业企业的节能监察。

建筑、交通、公共机构节能监察主要由相关部门自行承担。

随着节能工作从工业领域推向全社会，本市节能监察工作也需要扩展到各个领域。

市政府将在研究本市节能监察体制的基础上，考虑本市节能监察机构的体制，以及执法力量统一配置和整合问题，理顺关系，提高执法效能。

《条例(修订草案)》及以上说明，请予审议。