韧性视角下城市发展问题研究

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韧性视角下城市发展问题研究
文杨艳
(华中科技大学公共管理学院，湖北武汉430074)
摘要：城镇化进程的加快，打破了原有的发展平衡环境，城市发展面临诸多风险，而軔性城市是总结反思灾 害问题处理情况、在灾害和外部环境冲击时，能够通过基本特性、自我修复等方式，仍能保持城市原有的运 行环境。

城市初性能够减少自然灾害威胁，缓解经济发展带来的社会矛盾，提升城市规划和社区建设能力，但城市在发展过程中存在社会主体协同不足，环保监督不到位，规划与实际不相符，智能融合程度缓慢，责任主体权重不清，制度体系不规范等问题，基于軔性城市理念，从培育社会、经济、工程、技术、组织、制度初性6个方面出发，提出城市发展路径和举措，促进城市可持续发展。

关键词：城镇化；初性城市；可持续发展
近年来，一系列有关城镇化进程的政策出台，促 进经济的快速发展，城市已成为影响一个地区经济发 展和竞争力的重要因素，城镇化建设加快，打破了原 有的环境平衡，城市面临灾害、事故、危机、社会矛 盾逐渐增多的趋势。

城市作为人口规模集聚、经济社 会结构复杂、文化相互交织、资源环境发展不平衡的 复杂体系，具有非常大的不确定性和脆弱性，亟需解 决城市问题。

学者们纷纷提出城市治理的相关方案，其中韧性城市理论引起关注，韧性理念兴起和日趋成 熟，更好地评估城市的抗风险和恢复能力，为城市可 持续发展提供了发展方向。

1韧性城市理论研究
“韧性”源于拉丁文，意为“弹回”，最早应 用与工程领域随后逐渐得到发展应用于生态与社会领 域。

1973年加拿大霍林将韧性引入到生态系统，将 軔性认知理论由单一平衡态推向多平衡态，并且与不 同学科结合，其中与公共管理学科相结合将韧性理论 应用与城市治理研究中。

唐皇凤等认为韧性城市是城 市中的个体、社区、机构、城市机能及城市系统无论 受到何种突发性冲击都能够具备生存、适应和成长的 能力；肖文涛等认为初性城市是在面对自然和社会的 冲击下，城市能够凭借其动态平衡、冗余缓冲和自我 修复等特性，保持抗压、适应和可持续发展的能力。

参照学者们的研究可以理解韧性城市是总结反思灾害 问题处理情况、在灾害和外部环境冲击时，能通过基 本特性、自我修复等方式，保持城市原有的运行环境。

韧性城市的研究，学者多基于韧性理论视角下研究城市灾害管理、城市规划和社区建设情况，芦恒建 构社会韧性，分析重大公共危机时城市如何应对；庄 国波等以人工智能时代为背景，研究城市钿性与应急 管理。

城市在发展过程中会出现自然和事故灾害、公 共卫生和社会安全等问题，文章从軔性城市理论角度 出发，分析城市可持续发展过程中存在的问题，提出 优化城市治理提供发展此路和路径，促进城市可持续发展。

2城市发展的风险特征
城市发展处于高负荷工作状态，城市发展风险呈 现以下特征：（1 )多样性，城市发展会出现自然灾害，突发公共卫生事件、灾害事故以及由于大规模的人口 流动向城市空间转移，社会矛盾显现，面临着巨大的 挑战；（2)复杂性，城市风险的出现不只是影响城 市发展的单方面，而会影响城市社会、经济、文化与 环境等多方面，矛盾之间往往会很复杂；（3 )扩散性，在全球化进程中，人口、资本、技术、资源等要素的 跨域流动，会增加跨域地区的风险，如发生传染病时，跨地区流动会增加传染病感染风险，风险有时候偶尔 发生，会引发一系列的其他风险；（4 )高度不确定性，快速的城市化打破了原有的环境平衡，突发性风险具 有太多未知数，不知道其成因，后续具体演变成哪种 状态以及如何应对具有不确定性。

3韧性视角下城市发展存在的问题
初性城市是由物质系统和人类社区组成的可持续 网络，它不是从单方面去分析城市发展状况，而是从
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多角度考虑城市发展，不同学者从不同角度去分析韧 性城市建设情况，建立不同指标评估韧性城市发展水 平，全球100初性城市项目用4个方法提供打造韧性 城市所需的资源根据韧性城市特征及目标以及评估标 准，本文从社会、环境、工程、技术、组织、制度6 个方面分析城市在发展过程中存在的问题。

3.1社会軔性：社会主体协同不足
城镇化进程加快，城市常住人口与户籍人口比例 结构发生改变，城市主体存在利益冲突，新市民归属 感不高，户籍问题得不到有效解决，基本医疗教育公 共服务不能享受；旧市民接纳欠缺，在一定程度上社 会主体城市收入、教育程度、理念以及居住环境等方 面存在差距。

不同主体之间对城市公共安全的认知情 况不同，居民参与城市治理积极性减少。

我国城市社 会治理结构单一，多元社会治理模式尚未形成。

我国 目前实行的应急管理体系，政府主体之间不能有效协 同，当出现城市公共安全时，地区或职能部门往往着 眼于本地区或本部门的危机处理，各地区或部门资源 难以协作。

3.2环境韧性：环保监督不足
政府常将经济发展作为政绩考核标准，忽略了环 境生态的影响，出现先发展后治理的现状，城市承载 能力处于高负荷状态，环境和生态得不到平衡发展，政府出台了一系列有关绿色转型升级的相关政策，但 往往是“治标不治本”，环保问题得不到有效监管，出现天灾与人祸交替出现，气候变化、资源、生物多 样性减少和污染排放引发水污染空气污染等问题，造 成灾害严重、范围广泛等影响。

3.3工程韧性：规划与实际情况不符
城市工程韧性即应对突发公共事件时，基础设施 能够及时应对且不会发生不可逆和极端脆弱状态，防 止居民灾害生活水平不会大幅下降。

但是在以政绩为 基础条件下，城市空间布局没有对关键性基础设施进 行超前规划和预留空间，往往为了眼前利益投资建设 短期见效快的项目，随着城市后期更新和改造，城市 防灾减灾基础设施建设滞后，人口涌入，加重了本就 脆弱的基础设施的负载能力，不符合后期的需求，造 成空间资源浪费。

城市空间规划设计不合理，多种规 划处理同一主体，杂乱无章。

有的防灾减灾基础设施 为了节约成本、赶工期，存在质量参差不齐现象，如 城市排水系统不及时更新与改造，下雨天容易形成城 市内涝问题。

3.4技术韧性：智能融合缓慢
城市技术韧性是城市治理过程中是否使用先进技 术预测或评估灾害风险情况以及制定防灾减灾方案。

十九大报告提出建设数字中国以来，强调城市治理和 应急管理应着眼于信息资源利用和技术支撑，但我国很少有城市建立智能化风险预警平台，缺乏科学预测 和跟踪机制。

城市人工智能和普及率低，城市风险不 能及时处理数据，后期维修技术难以保障，技术人员 缺乏专业化水平和跨学科技术，城市风险评估缺少第 三方专业团队，造成制定的方案和协调资源等工作误判。

3.5组织韧性：责任主体权责不一致
城市组织韧性是指当发生危机时，城市各主体之 间是否具有行动力配合政府共同应对城市危机，提供 前期预防，后期应急处理和救助服务等支持。

由于我 国在应急组织方面科层结构不同，各部门在应对风险 时，采取不同的政策，各部门之间不能相互配合，导 致组织责任分散，出现问题时互相推卸责任，各部门 及居民对韧性城市和风险的认知不同，会出现很多现 象。

同时我国组织结构是自上而下的，上下级信息传 递问题出现偏差，如上级向下级传达信息，这些信息 不能反映实际情况，下级缺少话语权，当出现危机时，下级向上级请示，错过应急处理黄金时间，造成危机 逐渐扩散。

3.6制度軔性：制度体系不规范
城市制度初性通常是指通过不断学习总结相关经 验，分析灾害发生原因，及时调整城市自身结构和功 能，建立应急管理机制，防止灾害再次发生。

一方面 制度存在滞后性，城市应急制度与方案未能够结合当 地实际情况制定，当出现城市问题时，城市管理者往 往凭借经验去处理；另一方面，制度通常需从多角度 进行考虑评估，但在出现风险时，制度环节表现出衔 接不畅，城市管理者通常从单方面进行考虑短板突出，行政决策摇摆不定，同时目标执行度模糊不清。

4提升城市可持续发展路径
4.1培育社会韧性，增强社会主体协同
城市由多要素组成，增强社会主体协同需要改善 城市主体之间的社会关系，而社区是维系社会关系的 重要载体，伴随着城乡人口的大量涌入，传统的社会 关系发生改变，更需要加强社区邻里关系建设，搭建 邻里之间互帮互助平台，让社区居民熟悉起来，营造 良好的和谐氛围。

并且需要发动社区力量组建志愿者 团体宣传城市公共安全知识，并且风险事故后及时对 社区居民进行心理健康疏导，增强居民抗风险意识，提升社区抗风险能力，提高社会韧性。

4.2提升城市经济韧性水平，保护环境
经济是城市发展的根本动力，经济軔性表现为城 市在发展过程中坚持绿色发展，改变传统的粗放式经 济发展方式，转变经济发展理念，促进产业转型升级。

要求城市在发展过程中保持经济与环境、资源与生态 保持平衡，考虑城市承载力，加强环境保护监督力度，
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对污染排放超标企业进行处罚。

提高城市主体环境保 护意识。

4.3完善空间规划与基础设施建设相统一
城市在制定城市发展规划时，应结合城市发展的 实际情况，韧性理念，以及韧性指标体系和可持续发 展目标等，坚持“多规合一”的原则。

城市空间规划 布局要从整体出发，考虑多方面，避免单一要素，应 考虑城市短期和长期发展需求。

总体来看，短期规划 应尽量满足城市居民基本生活需要，完善城市防灾减 灾基础设施建设。

在规划过程中应结合城市人口密度 分布情况以及充分利用现有基础设施，合理布局。

通 过技术创新、整改、兼并重组等方式对企业进行改造 或者搬迁。

制定绿色发展规划，根据行业特征与结构，科学合理布局相关产业，探索出一条适合城市发展的 道路。

4.4加强灾害应急系统监测与评估
在人工智能时代，城市发展应以智能化信息平台 为技术支撑，加强灾害应急系统监测与评估。

各部门 应支持灾害监测工作的幵展，完善灾害应急系统，增 强灾害应急的及时性和准确性；利用第三方专业人员 及技术开展灾害源头追溯和治理，找到灾害产生原因，完善应急系统监测工作；运用大数据、云计算、人工 智能等模型识别灾害，推理灾害路径、影响范围和程 度、模拟分析灾害方案、疏散路线以及灾害损失预测，提高灾害预测与评估精准性和便利性。

平时做好灾害 预防演练和宣传培训，在演练过程中，确保疏散秩序 良好，平时宣传培训中，培训居民识别危机和自救方 法，提高居民自救、防灾减灾能力。

4.5倡导多元合作主体参与机制
面对日益复杂的城市发展环境，单凭政府力量难 以应对城市复杂的发展环境，应形成以政府为核心，医疗机构、科研院所、媒体、公民、志愿者等社会组 织相互配合的、多元协同的、共建共治共享的公共治 理模式。

当出现自然灾害或者突发公共卫生事件时，应该号召具有奉献精神、服务意识的居民组建志愿者 团队，共同应对城市公共危机；媒体应及时发布权威 准确的新闻，避免谣言的出现，造成群众恐慌；医疗 团队参与救治，科研院所加强科研攻关，社会组织根 据组织结构特征，充分发挥自己的力量，组织动员、调配各种资源和物资等，积极调动群众的积极性，倡 导多元合作主体合作，共同解决城市发展问题。

4.6建立健全防灾减灾体系
城市发展受到外界冲击时，面临着巨大的压力，能否建立防灾减灾体系成为城市发展的重要因素。

城 市应急预案在遵循“一案三制”的基础上，应该明确方案的实施条件和过程，设置疏散方案，调动物资，
保障各种物资充足等措施。

建立防灾减灾绿色通道，
优先保障老人、儿童、残疾人安全，设置受灾补助金，
对口帮扶救助人员。

当城市出现突发事件时，政府应
尽快建立信息发布机制，通过电视、网络、信息公布
栏、新闻发布会等方式，及时将事故进展情况和原因、
将采取哪些措施去应对等内容向社会公布，避免社会
出现恐慌。

建立网络舆情机制，灾后谣言对社会恶劣
的影响，完善举报机制，官方自媒体账号应及时发布
准确的消息，阻断谣言的传播途径。

5结语
城市治理需要从多方面考虑，并且需要结合城市
的目标和特征制定适合城市发展的方案，韧性理论包
含经济、社会、文化、环境等多个方面，在遇到城市
公共安全事件时能够及时发挥自己的修复特性，将损
失降到最低，韧性城市建设对我国未来城市的发展提
供新的运行机制，有利于促进城市可持续发展。

作者简介：文杨艳（1996-),女，籍贯：贵州黎平，
学历：硕士研究生，研究方向：区域与城市可持续
发展，公共政策。

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