第五章：当代中国市政体制

行政首长负责制与党委制有何区别？
• 党委制与行政首长负责制的区别：党委制是党委集体领导与 个人分工负责相结合的制度。行政首长负责制是在政府工作 和其他行政领域中，由行政首长及行政主管全权负责的领导 责任制。 两者的不同主要是：①决策主体不同。党委制是集体领 导，领导的主体是集体而不是个人，个人无权决定重大问题。 行政首长负责制的决策主体是行政首长，他负有决策的全权， 拥有对决策事项最后的单独决定权。 ②领导层的关系不同。党委制下党委全体成员都是平等 的，只是分工不同，参与决策是平等的，没有上下级关系。 行政首长负责制下，正职与副职之间是上下级关系，副职向 正职负责，接受正职的领导。 ③决策原则不同。党委制是在充分讨论的基础上，严格 按照少数服从多数的原则投票表决决定重大问题。行政首长 负责制在决策过程中，行政首长也会征求各方面的意见但最 终要以他个人对问题的看法做出决定，其他人都要服从。
2004年10月28日下午，苏州市召开全市领导干 部会议，刚从吉林回来的王珉已卸任苏州市委书记， 出任吉林省委副书记，同时被中央提名为吉林省长 候选人。 而就在此前三天，西部大省陕西发生重要人事 变动，王珉的前任、已调任陕西省常务副省长两年 的陈德铭出任陕西省委副书记、代省长，陕西省原 省长贾治邦调往国务院某部门任职。 对于王珉的升迁，苏州的干部并不觉得奇怪— 他本来就是副省级干部，到苏州工作前任江苏省副 省长。苏州尽管是地级市，但由于它在江苏省无可 撼动的经济地位，江苏省委、省政府对苏州领导班 子历来‚高配‛，市委书记兼任省委常委，成为省 委核心决策层一员，比其他地级市整整高出一个级 别。
• 4）城市司法机关 我国城市司法机关由 市人民法院和市人民检察院组成。
• 市人民法院 • 1、受双重监督 • 2、根据城市的行政地位设臵 • 3、由院长、副院长、庭长、副庭长和审判员组成 • 市人民检察院 • 1、行使检察权 • 2、市人民检察院根据城市的行政地位设臵 • 3、由检察长、副检察长和检察员组成
1928年7月，中华民国政府制定并颁布了 《特别市组织法》和《市组织法》，分别规定 了特别市和普通市的组织形式。 1943年，中华民国政府修改《市组织 法》，简化了设市标准，这标志着我国市政管 理体制已基本成型。
市政管理学
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5.1.2 新中国市政体制演进
1949年新中国成立以来，我国市政 体制的历史演进，经历了建制发展、调 整收缩、停滞倒退、全面发展的曲折过 程。
凡年满18周岁并具有完全民事行为能力的 公民，均可依据公告持本人身份证申请登记， 不再设臵其它报名前臵条件。会场专设旁听席， 还向旁听公民发放会议材料，允许他们当会发 言。旁听公民对会议议题乃至政府工作意见和 建议除当会提出外，也可会后口头或书面反映， 对他们填写的《意见建议表》有专人在会后收 集、整理呈政府领导审阅后转有关部门、单位 办理，由市政府督察室定期检查办理、反馈情 况。这些意见和建议可以采纳的，要补充到常 委会决议和会议纪要中，暂时未能采纳的，也 分别由各职能部门负责向提出人解释清楚。
我国各类规模城市的数量变迁
年份 1949 1989 1998 特大城市 数量 5 28 37 大城市 数量 7 28 48 中等城市 数量 18 117 205 小城市 数量 132 275 378
2007
55
85
230
286
5.2 当代中国市政体制
5.2.1 当代中国市政管理主体
根据市政管理主体是否拥有直接制 定和执行公共政策的权力，可以将我国 的城市管理体系分为两大系统，即市政 管理的权力系统和非权力系统。
1、市政管理的权力系 2、市政管理的非权力 系统 统
1）中共市委员会 2）城市权力机关 3）城市行政机关 4）城市司法机关
1）市人民团体 2）居民委员会 3）民主党派组织和政 治协商会议 4）营利性企业 5）非营利性组织 6）市民参政
5.2.1 当代中国市政管理主体
1、市政管理的权力系统
1）中共市委员会 中共市委是市党代会闭 会期间的领导机关。市党代会每五年举行一次， 中共市委每届任期5年，执行中央和上级党组 织的指示以及党代会的决议，领导本市的各项 工作，定期向上级党委报告工作。
• 试分析市政听证会的意义？
• 结合案例，分析如何确保听证会能有效 进行？
5.2.2 当代中国市政主体的关系
• 1、市委与国家机构的关系 • 市委对市人大领导 • 市委对市政府领导 • 市委对市司法机关领导
政坛瞩目的‚苏州现象‛
三任市委书记先后担任省级要职。地 级市苏州如何成为“省长摇篮”？ 几乎在同时，两任苏州市委书记陈德 铭和王珉分别出任陕西省代省长和吉林 省委副书记、省长候选人，加上已就任 江苏省省长的前苏州市委书记梁保华， 一夜之间，地级市苏州成为省长的“摇 篮”。
• 1949年新政权诞生之初，全国共设131个建制 市，其中12个为直辖市。 • 20世纪50年代初，为了保证城市蔬菜和副食 品供应，少数大城市开始实行市领导县体制。 从1958年起，由于“大跃进”的错误，中央开 始盲目推行市领导县体制。 • 1958-1961年的决策失误和自然灾害，导致国 民经济发生严重困难。1961年，中央决定调整 市镇建制，缩小城市郊区，市领导县体制停止 推行。
事实上，陈、王二人分别主政陕西和吉林二 省，正暗合中央‚西部大开发‛和‚振兴东北‛ 两大战略决策。苏州市委研究室的一位干部说： ‚苏州的干部都觉得很光彩，这说明‘苏州经验’ 开始走向全国。‛ ‚三任市委书记出任省长，除了表明中央对 他们本人工作的肯定外，也表明了中央对苏州这 些年来经济社会发展的充分肯定。‛苏州市委一 位干部认真地说。
3、地级市
地级市是指行政级别介于省与县之 间，行政地位与地区行署相当的地方行 政建制。 我国共有地级市268个。
经国务院批准的较大的地级市，有权制定地方 性法规和规章，在管理上享有较大的自主权。
5、县级市 县级市属于基础城市，它在行政级别上相 当于县。 １９８５年我国只有３０个县级市， 2002年底，我国共有县级市442个，大多为 人口20万以下的小城市。 县级市是由“撤县设市”、“撤县该市”而 形成的。
市党代表大会 办公厅 市委员会 组织部 宣传部 市委常委 统战部 市纪律检查委员会
领导体制：集体领导与个人分工相结合
• 2）城市权力机关 市人民代表大会是市 的国家权力机关，在城市行政区域内代 表人民行使国家权力，即决定权、任免 权、监督权和地方立法权。市人大常委 会的成员不得担任市行政机关、司法机 关的职务。
第 5章
当代中国市政体制
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5.1 中国市政体制历史沿革
当代中国市政体制的鲜明特色在于， 中共市委居于市政管理的领导核心地位。
5.1.1 市政体制草创和沿革
中国的市建制出现于清朝末期。1905年，清政府派 载泽等五大臣出访北美、西欧和日本，考察西方国家 的民主宪政和地方行政制度。 1909年1月，清政府制定并颁布了《城镇乡地方自 治章程》，在历史上第一次以法律形式对城镇区域和 乡村区域进行划分。它标志着我国近代意义上的“市” 及市政管理组织的产生。
• 1966年“文化大革命”爆发后，各级国家机关 受到冲击，我国市政体制也遭到破坏，市人大 和区人大名存实亡，市政府和市辖区政府被革 命委员会所取代。 • 1979年9月，全国人大常委会决定，将地方各 级革命委员会改为地方各级人民政府。同年， 市委和市政府机构开始分署办公。 • 1982年，党中央、国务院决定在经济发达地区 改革地区行政公署体制，实行地市合并、市领 导县体制。
市政府大院没有围墙，市民见市长也 不需预约。先后建立和完善了市长接待日、 政府发言人等制度。在此基础上，市长张 立勇2004年4月在市人大会议上提出‚开放 市政府常务会议，邀请人大代表、政协委 员和市民代表旁听‛。《公民旁听市政府 常务会议试行办法》随之以政府文件出台。 据咸阳市政府秘书长刘文理介绍， 《公民旁听市政府常务会议实施细则》规 定，在会议召开的前三日，办公室要在报 纸、电视台和政府网站发布公告，将会议 时间、地点、议题、旁听报名办法等公布。
市人大
上级行政机关
专业 管理 机构
监督 管理 机构
社会 管理 机构
安全 司法 机构
内部 事务 机构
2、政府的组成（市长、副市长、秘书长、厅局长、各委员会主任 ） 3、领导体制：首长负责制
政府组成人员由同级人民代表大会及其常委会 任免。政府组成人员一般应包括，政府正、副领导 人，政府各部门的正职领导人及秘书长。
区、县人大
市人民代表大会
决定权 任免权 监督权 立法权
选民选举 代表产生
市人大常委会
全体会议
主任会议
主任、副主任、 （秘书长）、委员
1.不设区的市和市辖区人民代表大会，直接选举产生
2.按照民主集中制的原则行使职权
3）城市行政机关 我国各级市人民政府是
市人民代表大会的执行机关，是城市国家行政 机关。市人民政府领导体制实行行政首长负责 制。市长对市政府的全部工作负有全面责任， 享有全面领导权、最高决定权、人事提名权和 任免权等。
这次听证会共有400余名上海市民报名参加 听证会代表选拔，会议主持方按照公平公正原则 选定会议旁听人员。这些代表具体包括：市人大 推荐代表2名。市政协推荐代表2名。消费者代表 6名，其中，通过随机抽取方式，并经市公证处 公证，从183名报名参加听证会的消费者中产生4 名；市消费者权益保护委员会推荐代表1名；市 总工会推荐代表1名。市建委、市财政局、市民 政局、市公安局（轨道分局）等相关部门代表各 1名。由市价格学会推荐经济、技术、法律专家 代表各1名。轨道交通车站、地铁运营公司、现 代轨道交通公司代表各1名。
5.1.3 城市行政等级制度 根据宪法、法律和有关规定，我国 建制市的行政级别具有四个层次： 1、直辖市 2、副省级市 3、地级市 4、县级市
1、直辖市 直辖市是直接隶属于中央政府的地 方行政建制。在城市行政区中的地位最 高、规模最大。 目前，我国共有4个直辖市，即北京、 上海、天津和重庆。
2、副省级市 副省级市在制定和执行国民经济和社会发 展计划方面，享有相当于省级权限。 1994年2月，国务院决定将广州、武汉、 哈尔滨、沈阳、成都、南京、西安、长春、济 南、杭州、大连、青岛、深圳、厦门、宁波等 15个市的行政级别定为副省级。重庆市已于 1997年3月改为直辖市。
2、市政管理的非权力系统
非权力政 治系统
非权力社 会系统
1）市人民团体 2）居民委员会 3）民主党派组织和政治协商会议 4）营利性企业 5）非营利性组织 6）市民参政
市民旁听政府会议
2005年8月9日，在市防疫站工作的张崇英在 报纸上看到这次会议有自己关心的城市垃圾处理 的议题，就去申请旁听了。她和其他12位列席者 就坐在市长、副市长的对面，每讨论完一项议题， 市长都会问：‚列席代表有无意见？‛她和另外 一位旁听者在会上发了言，会后她还提交了治理 医疗垃圾的书面建议。自2004年6月25日以来，咸 阳市先后有202名公民和张崇英一样参加了市政府 常务会议，他们分别就中央‚一号文件‛的落实、 城市水价调整、大街小巷改造等问题，提出意见 建议75条，目前已办复57条，18条正在办理之中， 按时办复率达84%。
4个直辖市 5个自治区 2个特别行政区 22个省
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根据城市人口规模的不同，我国建制市 也可分为四个级别：
①特大城市——市区非农业人口在100万以上 ②大城市——市区非农业人口在50万—100万 ③中等城市—市区非农业人口在20万—50万 ④小城市——市区非农业人口在20万以下
据悉，上海市发展改革委（物价局）开展 的轨道交通票价调整价格听证会代表选拔工作 昨日结束，听证会代表全部产生，市发展改革 委（物价局）共聘请听证会代表20名，听证会 将于本月底召开。 为充分做好轨道交通票价调整的论证工作， 广泛听取社会各界和市民代表的意见，近日， 市发展改革委（物价局）根据《价格法》、 《政府价格决策听证办法》等有关法律法规， 开展轨道交通票价调整价格听证会代表的选拔 工作。