国有企业土地经营管理及开发模式研究

国有企业土地经营管理及开发模式研究
摘要：文章就国有企业土地经营管理的现状及存在的问题，分析了当前国有企业土地开发利用的模式以及在开发利用过程中需要注意的问题进行了探讨，对国有企业开发利用土地，最终实现土地的保值增值提升企业整体经营水平有一定参考意义。

关键词：国有企业土地资产开发利用
2019年，国务院办公厅发布了《关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的指导意见》，文件中提出，土地市场是我国现代市场体系的重要组成部分，是资源要素市场的重要内容。

国有企业因多年的发展以及历史原因，在几十年的发展过程中积累了大量土地。

改革开放以来，随着城市化的不断推进，这些土地的价值日益凸显，企业储备的土地成为了企业发展以及经营转型的重要战略资源。

但因为种种原因，企业的土地开发利用不充分，未能发挥应有的价值。

当前如何促进土地资源的优化配置和节约集约利用、加快工业化和城镇化进程成为企业和政府都较为关注的一个话题。

2020年，中共中央、国务院发布了《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》，文件提出，“扩大国有土地有偿使用范围.....充分运用市场机制盘活存量土地和低效用地，研究完善促进盘活存量建设用地的税费制度。

以多种方式推进国有企业存量用地盘活利用。

”当前，盘活国有企业存量土地，促进土地的开发利用已成为政府和企业都十分重视的工作。

以上两个意见的出台及文件相关措施的细化，
为众多国企盘活利用闲置土地带来了新的发展机遇。

本文就当前
国有企业土地经营管理的现状及存在的问题、国有企业存量土
地开发模式分析、国有企业土地开发经营中应注意的问题这三方
面进行分析讨论。

一、国有企业土地经营管理的现状以及存在的问题
土地作为企业赖以生存发展的重要生产资料，在国有企业日
常经营中往往没有产生应有的经济价值。

主要表现在：
1、国有企业的土地分布零、散，因历史或政策原因部分土地
产权界定不清，或荒置太久长期被外部如周边农民侵占，农民长
年在土地上生产播种甚至盖房，多年后企业再对土地主张权利，
须做好村民的解释、补偿工作，且须通过法律途径再次确权，时
间较久，在确权完成前，土地均无法利用，影响了土地开发利用
的效率。

2、国有企业历史储备的土地大多为划拨用地，开
发利用手续复杂，约束条件多，土地可开发利用的项目受限较多，开发利用困难重重，基于以上原因，不少土地长期闲置，未能产
生经济价值。

3、国有企业在发展过程中，通过兼并其他企事业单位，获得
了稀缺的土地资源，但因历史原因，企业内部存在土地多头管理
的情况，没有一个统一的土地归口管理部门，管理主体不清晰，
不仅容易导致权责不清，更不利于企业从宏观层面对土地的整体
规划、开发和利用。

另一方面，由于没有专门的土地归口管理部
门，当土地面临政府征收补偿时，企业较为被动，无法从企业整
体利益最优化为企业争取利益。

4、土地开发利用的过程涉及繁冗复杂的法律、政策等，国有企业（房地产开发企业除外）往往缺乏熟悉土地相关政策法
规的专业人才，严重制约了土地的利用开发的效率和效果。

5、国有企业的土地时常面临被政府征收的风险。

国有企业大
部分存量土地一般为划拨土地，少部分为出让用地，随着城市的
更新，这些土地时常因市政建设项目如修建道路、桥梁、绿地、
广场、学校等公益项目，面临被部分或整体征收的风险。

有些土
地因涉及政府重大项目，考虑到社会效益，国有企业甚至不得不
先行让地施工。

二、国有企业存量土地开发模式分析
随着城市化进程的不断推进，原先偏远的土地因城市的扩张
和新的市政规划的兑现，土地的商业价值也越发凸显。

国有企业
囤积的大量土地如不加以科学地开发利用，对企业和社会而言都
会造成极大的资源浪费。

因此，充分利用当前国家的政策和政府
的规划，结合自身的优势和业务发展需要，因势利导地通过各种
方式积极盘活国有企业的闲置土地，发掘企业土地开发的潜在
价值，提高存土地资源配置效率,是国有企业开展资产运营、提
高资产运营效率的重要方式之一。

当前国有企业土地开发主要存
在以下几种模式：
1、国有土地划拨转出让。

因历史的原因国有企业的存量土地
大多为划拨用地，取得土地的成本很低，但也是因划拨土地的性
质决定了土地使用权在行权时存在多方面的限制。

为最大化地发
挥土地的价值，企业可依据自身业务发展和资产经营的需要，将
划拨土地使用权变性为出让土地使用权。

土地的变性将为后续利
用存量土地进行一系列项目开发扫清法律、政策障碍。

具体做
法根据划拨土地价格与土地现行市场价之间的价差，补交土地出
让金，通过合法方式为划拨土地使用权补办土地出让手续，最终
取得出让土地使用权。

土地性质变更后，土地权利人享有完全的
出让土地使用权，可依据自身业务的发展需要，依法对土地进行
商业项目开发，也可在土地二级交易市场对土地使用权进行抵押、转让、出租等。

经过变性后的土地，企业可自行进行商业开发，
修建商场等商业配套。

实现了将闲置土地变为可持续产生现金流
的优质商业物业的华丽转身。

或者将土地进行商品房开发或者建
设职工保障性住房。

既盘活了闲置的土地资产，又提高了职工的
福利水平和员工的归属感，实现了土地的资产增值，实现经济效
益和社会效益双丰收。

2、土地出租。

在国家法律法规政策允许的范围内，企业将暂
时没有开发利用长期闲置的土地一定期间的土地使用权有偿出租
给其他企业，来获得一定出租收入的一种土地开发形式。

土地的
出租不仅可短时间、低成本地盘活沉睡的闲置土地资源，有利于
国家集约用地的要求，同时还可以降低土地的管理成本。

租金收
入也为企业扩大再生产提供了资金。

3、国有企业用出让土地出资入股，联合与自己具有优势互补
的其他优质企业成立合资公司，进行多元化经营。

土地作价入股，即以土地使用权经过资产评估后作为资本入股投入新设的公司。

入股前，国有企业应委托具有土地评估资质的评估公司进行评估。

通过双方优势资源的结合，一方面国企为合资方带去了他们最为
稀缺的土地资源，自身的闲置土地资源也被激活；另一方面合作
方带来了国企欠缺的技术、资金、先进的管理经验和项目开发经
验等，通过这样的强强结合，扬长避短，这种模式是国企探索多
元化发展、多业态经营的一种路径。

4、国有企业的土地置换。

土地开发利用很重要的一个
环节就是对企业存量土地进行优化。

在我们国家，因为历史原因，国有企事业单位往往占有着一个城市较为中心的地段的优质土地。

一方面随着城市的发展这些企业的经营业态可能已经不符合城市
规划的要求，如有一定污染的工厂等，须外迁。

另一方面，这些
企业对区位要求并没有那么高，而企业的经营发展又亟需大量资金。

在这种情况下，企业可与政府进行“土地置换”。

即将对土
地地理位置要求不那么高的工业企业外迁入郊区的工业园建设新
的厂房、办公场所等，腾出中心城区的土地由政府收储开发商业
等第三产业，即“退二进三”。

通过这种方式，企业获得土地
级差收益，既解决了企业扩大再生产的资金问题，又解决了城市
中心发展亟需增加建设用地的供应的问题。

本质就是通过企业对
土地的整体调整将土地资源优化的一种经营方式。

三、国有企业土地开发经营中应注意的问题
1、土地开发利用必须符合国家政策、法规的规定。

土地开发利用须符合国土空间规划和用途管制要求。

不能擅自改变土地原有的用途，不能突破土地的原有规划和容积率等的规定。

如果确实需要变更土地用途时，必须按政策法规的相关规定层层审批。

依法依规向城市的自然资源管理部门申请变更。

2、国有企业在对土地进行经营、处置过程中，要坚持公开、公平、公正的程序。

区位优质的土地作为稀缺的资源，它的开发利用往往关联了巨大的经济价值。

要保证国有资产的保值增值，国有企业在土地的出租、抵押、转让过程中就务必要坚持公开、公平、公正的程序。

在客观条件允许的地方，国有企业建设用地使用权的转让、出租、抵押等要在土地二级市场交易平台进行交易。

要防止土地处置过程中的权利寻租行为。

3、土地面临政府征收时，要通过多种方式力争企业利益最大化。

国有企业既要履行国企责任，支持城市建设发展，也要明确企业作为市场经营的主体，要兼顾企业自身的发展和利益。

国有企业在面临土地被政府征收的情况下，可通过以下几方面的工作，力争企业利益最大化：一是面对必须征收的土地，向政府争取按最高补偿标准获得补偿。

二是面对土地征收时，尽量坚持“去芜存菁”的原则。

将那些开发价值不高或者开发成本很大，或者零散的土地交由政府征收，针对优质地块力争保留自用。

三是面对土地征收时，尽量争取“以地换地”。

尽量争取在同等位置安排同等大小的地块给企业作为发展用地。

做好上述工作考验企业与政府的博弈、谈判能力。

四、结论
国有企业的存量土地是企业转型发展的重要战略资源，
保护好、利用好这些土地，充分发掘土地的潜在价值，不仅能助
推企业的扩大再生产，也利于实现土地资源的优化配置和节约集
约利用，助力地方经济高质量发展。

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