公共危机与政府管理的政治责任_张斌

第26卷第1期
V ol 126　N o 11长春师范学院学报(人文社会科学版)Journal of Changchun N ormal University (Humanities and S ocial Sciences )2007年1月Jan 12007
公共危机与政府管理的政治责任
张　斌,左　宁
(长春师范学院政法学院,吉林长春　130032)
[摘　要]任何国家都可能会面临自然或人为因素引发的公共危机。

在对这些公共危机进行处置管理
时,政府需要承担政治责任。

这种政治责任可以分为积极政治责任与消极政治责任。

积极政治责任是
主动承担型的政治责任,对应的是服务型政府。

消极政治责任是被动承受型的政治责任,对应的是官
僚制政府。

在公共危机管理中,公众需要一个富有积极内涵的服务型政府。

[关键词]危机管理;政治责任;政府
[中图分类号]D63011 [文献标识码]A [文章编号]1008-178X (2007)01-0015205
[收稿日期]2006-10-22
[作者简介]张　斌(1958-),男,吉林长春人,长春师范学院政法学院副教授,法学博士,从事政治学研究。

后冷战时期,国际社会中非传统安全威胁凸显为人们关注并防范的重点,任何国家都可能面临各类自然或人为因素引发的公共危机。

在面对危机时,作为国家意志和权力的执行机构———政府,应该承担自己的社会管理职能,也就是承担必须的政治责任。

就此而言,官僚制政府与服务型政府有着截然不同的理念。

以人为本,还是以权为本?这一问题直接关系到二者承担政治责任的价值取向和行为方式。

不同的政治责任承担方式有着不同的社会结果。

下文将就这些问题展开初步的探讨。

一、危机管理中的政府责任
所谓危机管理,是指非社会常态状况下的政府管理运作模式。

它正逐步受到世界各国政府的关注和重视。

美国学者罗森豪尔特认为,危机是指“对一个社会系统的基本价值和行为准则架构产生严重威胁,并且在时间压力和不确定性极高的情况下必须对其关键决策的事件。

”[1]
危机可以分为自然危机和社会危机,还可以分为针对社会制度基本结构的危机和针对具体行为规范或价值观的危机。

战争、灾害、动乱、恐怖活动、以及某些重大案件和丑闻等,都不同程度地威胁到社会秩序和基本价值体系的稳定,都是危机的表现形式之
一。

危机状态通常具有突发性、不确定性和灾害性,如地震、洪水等自然灾害,骚乱、恐怖事件等社会性动乱,火灾、环境污染、核事故泄露等人为事故以及传染病、战争等突发事件都会使社会发生公共危机,这就需要全社会,特别是政府加以特殊地应付和管理,承担相应的政治责任。

“责任是为团体服务的功能。

”[2]引而申之,政治责任就是政府为社会公众服务的功能,是政府与生俱来的,这种功能通过政府公务人员的作为得以施行和实现。

面对危机的威胁和危害,政府必须要承担政治责任,深入研究危机的特点,积极采取应对措施,全力抑制危机扩散,疏导缓解公众恐慌,最大限度降低损失,尽早消除危机的危害。

同时,危机消除后,根据危机预控及应对的经验总结,政府还要继续研究危机的本质,严密监控危机的状态,制定出详细、实用的危机预控与应对方案,并建立危机档案,特别类危机还需反复进行危机演练,不断增强危机防范能力,预防危机的再次危害。

上述一系列研究、预控及应对的活动就是危机管理。

在危机出现时,政府要承担起政治责任,这是由于:
11保障公共安全是政府的责任
维护公共安全是国家的重要职能之一。

国家起源的一个重要因素就是社会需要一个权力机构维护公共安全,将社会冲突控制在一定秩序所允许的范围内。

霍布斯认为,在国家产生以前,人类社会处于一种无序的自然状态。

在这个自然状态中,人们出于趋利避害、自我保存的本能,会互相争斗,互相伤害,从而形成一切人反对一切人的战争状态。

因此为了最终的自我保存,人们不得不订立契约,让渡自己的一部分权力给一个公共机构,以便于处理彼此间的事务,这个公共机构就是国家。

17世纪的英国政治思想家洛克也认为,国家之前的自然状态虽然是一个比较完备的状态,但是由于人类偏私的天性,自然法不能妥善地解决人们彼此之间的矛盾和伤害,因此人们需要签订彼此合作与信任的协议,从而产生国家。

马克思主义认为,国家是社会发展到一定的历史阶段,阶级矛盾不可调和的产物。

随着社会日益分成不可调和的对立面,社会需要有一种超越社会的力量控制社会秩序,使其不至于失控,维护公共安全。

这个超越社会的力量就是国家。

因此,在突发公共危机状态下,政府作为国家权力的执行机关,首要的任务与职能就是承担政治责任,维护公共安全,发挥其社会管理功能。

21以人为本的需要
保障公共安全是以人为本,维护人的基本权益的体现。

公共安全是人的一种心理氛围,一种存在状态,是政府为社会提供的人身权和财产权的保护。

生存权与发展权是最基本的人权。

所谓人权,是指在一定的社会历史条件下每个人按其本质和尊严享有或应该享有的基本权利,就其完整的意义而言,就是人人自由、平等地生存和发展的权利,或者说,就是人人基于生存和发展所必需的自由、平等权利。

从理论上说,人权(Human Rights)首先是一个政治概念,其次它又发展成为一个法律概念。

“人权”一词从出现至今已有700年的历史,在这漫长的历史长河中,人权概念内涵随着历史的发展而不断变化,从根据资产阶级人性论产生的以生命权、人身自由权、私有财产权、追求幸福权、反抗压迫权、选举与被选举权以及言论、出版等多项政治自由权为主体的第一代人权概念,到社会主义国家和国际共产主义运动下形成的以经济、社会、文化权利为主的第二代人权概念,特别是在第二代人权概念上发展起来的、以发展权为核心的集体人权概念,极大地丰富了人权理论。

但人权与特定的基础相联系。

当出现突发公共危机时,人的生存权和发展权必然受到威胁,政治系统出现裂缝,进而有失去均衡的危险。

此时的政府作为政治系统的核心,就要承担政治责任,使系统恢复到均衡状态,保障面临危机威胁人群的基本生存权和发展权。

31政府在危机中要体现公信力
公信力是政府的影响力与号召力。

它是政府行政能力的客观结果,体现了政府工作的权威性、民主程度、服务程度和法治建设程度。

同时,它也是人民群众对政府的评价,反映着人民群众对政府的满意度和信任度。

政府公信力具有重要的作用。

首先,它是社会主义市场经济秩序的基础。

信用是现代市场经济的基石和灵魂,完善的信用制度是市场经济正常运转的基础条件;不讲信用,社会主义市场经济就无法存在。

社会主义市场经济秩序依赖于全体社会成员对普遍性的行为规范的遵守和信任。

政府是社会秩序与市场秩序的维护者,政府不守信用,就会破坏整个社会信用的基础。

由此可见,加强政府信用建设是构建社会信用体系的关键。

其次,它是政府治理社会的基本要求。

政府公信力实质上是人民群众对政府履行公共职责情况的评价,同时也是对政府合法性的检验。

信用政府能够增强人民群众的社会信任感和归属感,政府失信则会导致人民群众对政府信任的丧失,从而造成社会普遍失信,削弱政府的合法性。

第三,它是社会稳定与发展的前提条件。

政府公信力是构建和谐社会的重要组成部分,也是落实科学发展观的必然要求。

政府作为社会信用体系建设的示范者、倡导者和组织者,只有具备较高的公信力,才能将依法治国与以德治国统一起来,正确处理改革、发展、稳定的关系,促进经济社会的全面、协调和可持续发展。

在公共危机管理中,政治需要承担巨大的政治风险。

由于现代社会危机爆发时破坏力巨大,所以公共危机管理成为民众与舆论关注的焦点。

公共危机管理是否成功,已经关系到政府的执政能力与公共管理能力,也就是前述的政府公信力。

因此,政府只有积极承担政治责任,履行自己的公共职责,才会形成良好的政府
公信力。

41危机管理体现政府实现和谐社会的意志和能力
从历史上看,统治者往往只重视国家安全,而忽略了公共安全。

历史上的每一次自然或人为的灾难都会对社会生产力造成巨大的破坏。

社会矛盾激化,社会动荡,社会处于一片失衡与无序状态中。

而且公共危机一般来势凶猛,往往给社会造成重大影响,给公众的生命和财产造成巨大损失。

由于个人的力量在强大的危机面前显得微不足道,无法与巨大的灾难相抗衡,由于政府掌握着制度安排和制度实施的合法权力,拥有层级化、组织化、专业化程度很高的组织体系和法律授予的合法政治权力,具有强大的政治动员能力和组织能力,其他任何个人或非政府组织都无法与之相比,因此,政府应该积极承担政治责任,进行危机决策和处理,恢复人与自然、人与人、人与社会之间的和谐,塑造一个和谐的社会。

这个社会是一个民主和善治的社会(善治即是使公共利益最大化和社会管理过程和管理活动),是一个法治的社会。

社会生活的和谐,必须有稳定安宁的社会政治环境和有条不紊的社会生活秩序。

在现代的市场经济和民主政治条件下,社会生活的井然有序不能再建立在“传统的稳定”之上,而是建立在“现代的稳定”之上。

传统的稳定是一种静态的稳定,其主要特点是把稳定理解为现状的静止不动,并通过抑制的手段维持现存的秩序。

与此不同,市场经济所要求的现代的稳定则是一种动态的稳定,其主要特点是把稳定理解为过程中的平衡,并通过持续不断的调整来维持新的平衡。

在危机管理中,没有政府的这种高度政治责任感,这种稳定与调谐就无从谈起,和谐社会也就无法形成。

二、危机管理中的政治责任形式
所谓政治责任,应当是政治官员履行制定符合民意的公共政策、推动符合民意的公共政策执行的职责,以及没有履行好这些职责时所应承担的谴责和制裁。

前者是积极意义的政治责任,后者是消极意义的政治责任。

这种对政治责任的界定虽然狭义,但能够使政治责任这个概念的涵义相对明确。

在危机管理中,前者是主动承担型的政治责任,后者是被动承受型的政治责任;前者来源于内因的自觉,后者来自于外力的强制;前者对应于服务型政府,后者对应于官僚型政府。

所谓服务型政府就是民主的政府、透明的政府、结果导向的、勇于承担政治责任的有限政府。

它讲求的是顾客导向。

而所谓官僚制,其创立者马克斯・韦伯最初的本意是指一种理想类型的组织结构的形态及其行为模式。

其中,合理合法的权力或职权是官僚制组织的核心要素,以合理合法的权力为基础的官僚制组织是最有效地进行管理的组织形式。

然而,随着历史的发展,韦伯的官僚制组织日益演变成日常意义上的文牍主义、墨守陈规、效率低下的组织现象。

采取这种制度的政府就是官僚制政府,相应地也就成了这些贬义词的载体。

在危机管理中,尽管服务型政府和官僚制政府都承担政治责任,都是由政府这一权力主体实施危机管理。

但是二者却有着更多的区别:
(一)价值理念的差异
在危机管理中,服务型政府承担政治责任的价值取向是以人为本、效益优先。

服务型政府彻底强调“民本位”、“权利本位”和“社会本位”,以追求社会和公民公共利益,解决社会公共问题,有效满足社会公众的需求为己任,将服务作为自己的根本使命、义务和责任。

要不要服务、要什么样的服务、要多少服务、要什么样的服务方式,以及服务结果的评判等问题,都以公众为中心。

其公共政策突出公共利益,主要是提供企业和社会力量无力(具有规模成本性、成本沉淀性、消费的非分割性)或不愿解决(具有消费的非排他性导致成本收益的不对称)而又对社会公众和社会发展具有必要性公共产品。

在突发公共危机的状态下,服务型政府更是以公众利益无小事为原则,积极承担政治责任,从公众最现实、最直接、最关心的问题抓起,积极进行危机处理,以人文关怀精神切实解决公众生产生活的实际困难,权为民所用、情为民所系、利为民所谋。

与此相反,官僚型政府由于其“官本位”、“权力本位”、“政府本位”的思想作祟,价值取向是以权为本,一切都以本体为中心,在危机管理中消极被动地承担政治责任,对公众利益态度冷漠,权为己所用,情为己所系,利为己所谋。

(二)方法途径的差异
著名社会学家吉登斯认为,“在全球化背景下,国际社会已经演变为高风险社会。

随着科技进步,整个社会运行越来越建立在高科技的基础之上,飞机失事,电脑病毒,甚至一次停电就可能造成重大危机。

伴随着社会高风险性,政府的危机处理能力受到极大考验。

”[3]因此,在危机管理中,政府危机管理技巧与实施危机管理的方法途径日益重要。

服务型政府的本质要求承担政治责任时,政府的行为要具有合理性与合法性,做到公平公正;实行政务公开,避免暗箱操作,实行信息公开,使公众便于监督政府行政,从而减少腐败。

因此,在危机管理中,服务型政府承担政治责任的方法途径主要是:首先积极采取应急措施,其次在经过准确调研后,及时公开危机信息并进一步采取危机管理措施,再次向公众公开处理结果,最后接受公众的信息反馈并进一步修正危机管理措施,直至消除危机。

这种方法途径所秉持的原则是以人为本、相信公众、以公众利益作为检验危机管理方法途径是否正确的试金石。

官僚制政府则缺乏危机管理意识与专业的危机预警和处理机制,危机管理远没有形成制度化和法治化,一旦出现突发事件,机制准备、技术准备、物资准备、人才准备等诸方面的不足立刻暴露无遗,只得动用一系列高成本的管理措施来抵御危机。

而且,具体的危机管理机制也存在很大的脆弱性:一方面是缺乏一个全面覆盖各类突发事件的危机应急系统,习惯于“头痛医头,脚痛医脚”,一旦遇到“新的”危机,就感到手忙脚乱;另外一方面是常用的危机管理往往分行业、分部门进行,尽管具有“分工负责”的优势,但实际发生的突发事件往往是需要多部门共同应对的“综合性”危机,这时,管理体制中条块分割、部门封锁的弊端将产生很高的协调成本,并严重影响反应速度。

在危机管理中,官僚制政府出于权力本位的特征,往往政务不公开、信息不公开、暗箱操作、防民甚于防川。

它所秉持的原则不是以人为本,而是以己为本,不相信公众,一切行为都以官僚权力或政府为转移。

(三)客观效果的差异
服务型政府与官僚制政府由于承担政治责任的主观价值取向不同、承担政治责任的方法途径不同,因而,二者承担政治责任的客观效果也必然有所差异。

作为积极承担政治责任,一切以公众利益为转移的结果,服务型政府不仅能够迅速而有效地消除危机产生的恐慌情绪,减少危机中的从众效应,控制和防止危机的扩大和扩散,而且可以得到公众对政府的信任。

而官僚制政府则不仅不能迅速而有效地消除公众的恐慌情绪,而且由于其紊乱的危机管理政策,危机反而得不到有效控制,甚至呈现扩散的趋势。

最终的后果是公众对政府的危机管理能力产生怀疑,进而对政府的执政能力产生怀疑,对政府产生不信任感,从而导致政府公信力下降。

三、落实政治责任的基本思路
就危机管理中的政治责任而言,无论是服务型政府还是官僚制政府:
首先,应主动接受公共监督。

社会监督是社会对政治责任主体的政治行为及其推行的公共政策进行评价,促使其履行好积极意义的政治责任并对其可能的消极意义的政治责任进行追究的方式。

其中最有力、影响最大的是作为“第四种权力”的大众传播媒介的监督。

正如希尔斯曼所认为的,“公众媒介最怕的一件事,就是他们可能成为政府实施决策的工具。

他们想当政府的批评者”。

[4]政治学家安东尼・奥罗姆则指出,“大众传播媒介在美国典型地表现为一种批评工具”,“他们下大力气报导明显的不平等事件,并严厉指责政治领导人与美国政体和令人敬畏的制度的理想相背离的行为”。

[5]通过报道危机管理中政治责任主体的活动、施政方针,以及其违法失职及不当行为,可以引起社会的广泛关注,促进某种社会舆论的形成,对政治责任主体构成强大的政治压力,促使政治责任主体履行政治责任,并对政治责任进行追究。

可以说,那些不能很好地履行责任的政治官员在新闻媒介的影响下被信任程度会大幅度降低,甚至失去行使权力的资格,迫使他们承担消极意义的政治责任。

其次,应提高政治透明度。

政府应该开放危机管理过程,做到除涉及国家机密和国防机密的情况之外,应改变某些传统管制方法,允许有关新闻媒体进行新闻采访、报道及评论,并全面开放;通过各种媒体宣传有关危机事件方面的知识,
让公众能够迅速掌握、了解真实情况,提高公众对危机的心理承受力,增强对政府控制危机的信心,防止出现因为信息闭塞而导致危机的失控和无谓的恐慌。

恐慌始于流言,流言止于公开。

全方位的信息公开,不仅满足了公众的知情权,也有利于公众做出理性评判和选择,形成一个抗击危机的良好氛围。

否则,政治活动不公开,政治过程神秘化,不仅民主监督无从谈起,而且会增加公民对政治的冷漠与不信任,降低政治权力的合法性。

马克思尖锐地指出:“官僚机构的普遍精神是秘密,是奥秘。

保守这种秘密在官僚界内部是靠等级组织,对于外界则靠它那种闭关自守的公会性质。

因此,公开的国家精神及国家的意图,对官僚机构来说就等于出卖它的秘密。

因此,权威是它的知识原则,而崇拜权威是它的思维方式。

”[6]列宁则指出:“‘广泛的民主原则’要包括两个必要条件:第一,完全的公开性;第二,一切职务经过选举。

没有公开性而来谈民主是很可笑的。

”[7]从这个意义上讲,没有信息公开就没有民主,没有民主就谈不上政治责任真正的实现问题。

其三,应建立公务员问责机制。

政府要增强责任感、危机感,真正为公众服务,提升自身的形象,提高公众对政府的信任度。

公务员考核和任命既要对上负责,更要对人民的生命财产安全负责,促进危机管理和经济社会协调发展。

各种舆论工具都要监督政府,帮助政府提高决策的科学性和准确性。

通过公正严格的司法程序,惩处对危机事件负有直接重大责任的政府公务员,以消除公众的不满情绪,从而促使政治责任主体有效地承担政治责任。

[参考文献]
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[2](法)让-马克・夸克著,佟心平王远飞译.合法性与政治[M].中央编译出版社,2002,48.
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-09-29
[4](美)希尔斯曼.美国是如何治理的[M].商务印书馆,1986,383.
[5](美)安东尼・奥罗姆.政治社会学[M].上海人民出版社,1989,321.
[6]马克思恩格斯全集(1)[M].301-302.
[7]列宁全集(5)[M].448.
Discussion on Political R esponsibilities in Crisis Management
ZH ANG Bin,Z UO Ning
(Institute of P olitical Science and Law,Changchun N ormal University,Changchun130032,China)
Abstract:Every state have to face probable public crisis arising from natural or man-made factors.The g overnments should take political responsibilities positively in public crisis management,which can be divided into positive and passive responsi2 bilities.The former,as well as subjective political responsibilities,conform to client g overnments.The latter,as well as pas2 sive political responsibilities,conformed to bureaucratic g overnments,.The public needs a responsible client g overnment rich in content of positive ness,which takes all kinds of measures for undertaking political responsibilities in public crisis man2 agement.
K ey w ords:crisis management;political responsibilities;client g overnments;bureaucratic g overnments。