网格化管理和服务在基层社会治理巾的实践探索——以山东省临沂市罗庄区为样本

网格化管理和服务在基层社会治理巾的实践探索——以山东省临沂市罗庄区为样本作者：宋开元
来源：《党政干部论坛》 2020年第8期
宋开元
党的十九届四中全会指出，要健全体制机制，推行网格化管理和服务，夯实基层社会治理
基础。

网格化管理符合转型期中国基层社会的治理模式，随着社会结构的变迁和改革发展的进行、尤其是随着我国城镇化发展进程逐步加快，网格化管理应运而生。

在该模式下，各级网格
单元逐步成为生活、居住、服务、管理等多种功能的承载者，其功能由最早的简单管“物”、
管“人”，逐渐过渡到到全员额、全系统、全方位、全时空、全过程的管理服务，从而解决了
基层社会治理中的很多难点痛点问题。

山东省临沂市在网格化管理服务推进工作中，从初期的
探索，到后期的逐步成型，网格化管理愈加精细、科学，社会治理效果不断增强。

临沂市罗庄
区八个街镇，作为网格化管理服务先行先试的示范区，其经验和做法效果明显，值得学习和借鉴。

一、罗庄区网格化管理和服务的实践探索
自中央提出深化网格化管理服务，推进网格化管理服务体系建设以来，临沂市不断进行社
会治理创新，通过加强顶层设计、完善体系、整合资源，提升了城乡网格化治理水平。

罗庄区
以网格管理为基础，以信息化技术为支撑，不断夯实社会治理的基层基础，率先走出了一条网
格化社会治理的“罗庄之路”。

一是构建全覆盖网格体系。

从罗庄区的情况看，各个街镇按照全域覆盖、规模适度、边界
清晰、因地制宜、便于服务的原则，全面整合党建、安全、环保、扶贫、宣传舆情、社会稳定、综合执法、市场监管等各单位网格，利用信息化技术平台构建了一个全新的、“多网融合、一
网运行”体系。

从临沂市来看，截止2019年12月，全市已建成1个市级、16个县级、172个
镇级、4012个村级网格化管理服务中心和工作室，设立网格化管理服务办公室12个，配备专
兼职工作人员4500余人，全覆盖网格化体系基本形成，上下贯通、协调联动的体制机制开始发挥有效作用，初步形成了“上面千条线、下面一张网”的良好格局。

二是精细划分网格。

清晰、准确、科学、精细是网格化管理服务在基层社会治理中追求的
重要目标。

按照统一“划分标准、网格编号、工作职能”的要求，罗庄区在全区建立了8个街
镇大网格社会治理综合党委、65个工作区（城市社区）中网格社会治理党总支、367个自然村（城市居住小区）小网格社会治理党支部、3024个村居（楼院）党小组的“四级网格党组织”
架构，推动社会治理工作重心下移。

划分后的网格，按国家制定的网格编码标准规范对网格进
行统一编码，并在区社会治理指挥中心备案。

临沂市以信息化手段为基础，全面建成了纵向覆
盖市、县、乡、村，横向连接职能部门的信息网格系统，实现了社会治理精细化、管理服务精准化。

三是配强网格力量。

作为网格中的重要节点，网格员的素质很重要。

罗庄区在组建专职网
格员队伍方面加大投入。

首先，按照“一村一员”的标准，面向社会公开招聘293名大专以上
学历专职网格员，分配到每个村居工作，主要工作包含：常态巡查——问题发现——信息采集——情况报告等。

但从实际的工作情况看，网格员的工作远远不止这些，他们在工作时有意无
意地发挥了巡查员、信息采集员、纠纷化解员、隐患排查员、区域治安员、交通协管员、公益
监督员、居民服务员、政策法规宣传员、重点人员监管员等“十大员”职能。

其次，抽选全区
基层党建、环保、安全、住建、扶贫、教育等行业领域1900名专业人员担任兼职网格员，以专业视角多方面收集诉求、发现问题、解决问题；邀请各行业、各领域专家定期到企业发现问题、排查隐患，通过召开座谈会、会商会等形式，集中解决一批易发多发、久拖不办的硬骨头问题。

其三，充分调动群众积极性，组建微网格员队伍。

通过发动党员代表、群众代表、退休干部等
群体，组成微网格员队伍，利用手机“数字罗庄”App，将发现的问题随时随地逐级报送至区社会治理指挥中心。

其四，推进执法力量下沉，全区安全、环保、执法、市场监管等职能部门共
抽调146名执法人员下沉至8个街镇大网格，分别组建一支综合执法队伍，实行跨领域跨部门
集中办公、联合执法。

四是压实网格责任。

罗庄区网络管理实行层级负责制，全区划分8个街镇大网格、50个社
区中网格、283个村级小网格、1182个微网格。

在各层级网格中，街镇大网格负责基层社会治
理工作的组织指挥、分析研判、协调调度，统筹做好中、小网格的管理工作；中网格重点抓落实、协调督导；小网格负责向大中网格报送问题，专司一线问题的解决，抓好工作落实；微网
格负责发现问题、搜集信息、宣传政策，配合中小网格开展工作，村里的党员代表、村民代表、“五老”志愿者等群体担任网格员。

五是明确网格职责。

罗庄区把网格化工作作为“书记工程”，规定街镇网格由党（工）委
主要负责人担任网格长，成立网格化管理办公室，明确1名正科级领导干部分管，1名副科级
领导干部协管，3名专兼职工作人员具体负责社会治理工作；中网格、小网格由社区（村）书
记担任网格长，配备3-5人；微网格由党员代表、村民代表、志愿者担任网格长，村居以50户左右为标准划为1个微网格，城市社区以1-2个单元楼为标准划为1个微网格。

六是加强网格管理。

罗庄区按照“一个终端、一个平台”的要求，投资2600万元高标准打造“罗庄区大数据信息平台”，以“信息共享、数据联动、开放拓展”为目标，按照“应接尽接、应并尽并”原则，接入“党建可视化”“雪亮工程”“铁塔瞭望”“智慧城管”等信息平台，推进网格建设全区域、全覆盖，发挥跨部门、跨行业的信息收集、分析研判、应急处理、
管理服务等功能，从而使全区的社会治理调度做到了可视化、智能化、扁平化、实战化。

截止2019年底，全区政法系统、市场监管领域、综合执法领域、农业领域、教育系统等10个重点
行业领域累计安装并接入大数据平台视频监控13666个；每天组织安全、环保、住建等8个部
门开展网络巡查，累计发现问题8000余条，做到了问题一网收集、一网转办、一网解决、一网验收。

七是健全网格制度。

制度是各级网格发挥管理服务功能的保障。

为此，罗庄区在加大网格
硬件建设的同时，不断发展、完善8项网格制度。

其中，组织管理制度规定，网格工作和网格
员队伍由区网格化管理服务中心统一管理，由街镇网格化管理服务中心将专职网格员统筹配置
到中小网格，推进工作落实。

上岗公示制度规定，必须将大小网格所管理的区域、服务流程、
专职网格员的基本信息进行公示，自觉接受社会和群众监督。

工作例会制度规定，各级网格每
周一次定期召集网格员开会，梳理、讨论、协商、解决前期收集到的问题。

巡查走访制度规定，实行网格员“日走访、周分析、月汇总”制度。

排查走访的对象主要包括出租屋、流动人口租
住户、生活困难家庭、空巢老人家庭、重点人员、计划生育特殊家庭、困境妇女儿童等特殊人群。

情况报告制度规定，网格员必须对收集的信息进行实时梳理、分析，及时发现问题的根源
和重难点，对能够处理的事项及时处理，无法独自处理的事件或突发事件，要第一时间上报街
镇网格化管理服务中心或“镇呼区应”至区社会治理指挥中心牵头协调处理。

教育培训制度规定，要建立与网格化管理服务工作任务相适应的网格员队伍教育培训机制，着力打造一支政治
素质好、实战能力强、善于做群众工作的网格员队伍。

区级每年对每名专职网格员开展培训不
少于2次，街镇每周开展1次专门针对网格员的常态化培训。

督导考核制度规定，区社会治理
指挥中心牵头制定《全区网格化管理服务工作考核方案》，考核内容包括网格报送问题和解决
问题、镇呼区应、综合执法、12345热线办理等，每月进行一次排名考核，月考核成绩累积为
年度考核成绩，计入各街镇经济社会发展综合考核，作为评先评优的重要依据。

激励奖惩制度
规定，建立网格员队伍激励机制，依据《全区专职网格员考核实施办法》，实行星级化考评机制，推行以绩定星、以星定酬。

每月8个街镇按照“三个星级”对专职网格员进行评星定级，
根据星级发放绩效工资；每月区社会治理指挥中心根据街镇综合考核成绩评选出10名“出彩网格员”和60名“优秀网格员”，给予表扬奖励。

二、罗庄区网格化管理和服务中存在的问题
临沂市网格化管理服务模式在探索中不断创新和完善，基层治理成效显著，但同时也应该
看到，随着形势的发展变化，面临的治理问题也更加错综复杂，已有的管理服务模式在应对新
的风险挑战时，也出现了很多新问题、新情况。

一是基层党组织的引领作用不够。

党的基层组织在贯彻党的路线方针政策方面具有战斗堡
垒作用，在网格化基层社会治理方面主要体现为发挥政治引领作用，决定整个基层社会治理的
方向和质量。

但长期以来，部分基层党组织自身建设不足，执政意识淡化，执政基础弱化，党
建模式僵化，制约了基层治理效能的发挥，使基层治理工作受到削弱。

这种情况在乡村基层治
理中比较典型。

二是基层社会治理力量不足。

“上面千条线，下面一根针”是基层长期以来面临的真实现状。

基层社会治理的主战场在基层，每天接待的是一个个诉求各异的群众，面对的一件件纷繁
复杂的事情，迎接的是各级各部门安排的各种临时性工作、检查、考核评估等，以有限的工作
人员承担过多琐碎的事情，敷衍塞责的情况难免时有发生，从而部分地导致了形式主义的滋生，妨碍了各级网格作用的充分发挥。

同时，各级网格管理服务的队伍良莠不齐，整体素质还有待
进一步加强。

三是基层社会治理资源分散。

实现资源整合利用，达成共建共治共享是基层社会治理追求
的目标，体现了引领者、参与者、受惠者之间互动互利的融洽关系，但实践中参与社会治理的
职能部门存在力量分散、信息闭塞、协调能力低、资源重复浪费、职权划分不清、多头执法、
推诿扯皮等问题。

同时，作为参与者，社会协同组织与公众参与不足。

四是基层社会治理体制不畅。

体制的健全运行需要实践的检验和时间的打磨。

在基层社会
治理中，体制中的各个对象既要服从管理，同时又要参与到管理中去，为此而付出比以前更多
的精力。

过度包办和对公共事务缺乏热情会影响治理效能的发挥，但现实中部分管理主体受官
僚主义思想和行政领域粗放式管理思维的影响，仍然习惯于运用表面的、笼统的、模糊的处理
方式，调研不深入，工作开展不精细，浪费了大量时间精力却没有达到精细化管理和便民服务
的目的。

五是基层社会治理信息化程度不高。

时代进步和形势发展决定了信息化是实现基层社会治
理有效性的重要手段。

但现实的情况是，随着流动人口、留守老人、留守儿童等社会群体相继
出现，社会信息日趋庞杂，信息化硬件建设相对不足、升级慢，或者管理不完善、利用率不高，造成部分网格难以及时更新改善管理服务模式，工作方式相对落后，管理服务效果差。

三、提升罗庄区网格化管理和服务的思考
在基层社会治理中，必须坚持党委统领、政府主导，激发企业、社会、个人的参与积极性，同时在理念创新、体制机制创新、技术创新的基础上，加强新技术的开发和运用，充分利用云
计算、大数据、互联网等信息技术手段，促进各网格系统的整合、优化，实现基层社会治理的
科学有效。

（一）抓好基层党建，发挥统领作用
在网格化管理中完善党的基层组织建设。

基层社会治理的最终目的是保障人民群众实现自
身利益，让改革发展成果更多地惠及百姓。

实现这一目的离不开党的领导。

2019年，在罗庄区283个自然村中，有21个村班子缺职，其中，支部书记缺职的6个，这无疑削弱了党组织对网
格化管理服务的统领，给基层社会治理工作和人民群众的利益带来了极大的影响，所以配齐基
层党组织的领导班子成为首当其冲的任务。

村和社区内确无支部书记合适人选的，可以考虑从
街镇选派有能力、有经验、有责任心的机关干部到村挂职。

在网格化管理中加强党的基层组织建设。

在开展网格化管理服务的过程中，党的基层组织
在创新社会治理、领导基层社会治理工作的过程中，有效增强了基层治理的创新力和凝聚力，
同时自身的建设也得到了提高。

罗庄区作为临沂市“南工重地”，企业多，流动人口多，流动
党员多，党员管理难度大，组织活动开展难。

通过网格化管理服务，可以将党组织建在网格、
党建服务点设在网格、党建工作开展在网格、党员先锋作用发挥在网格，实现党组织全面覆盖、党员有效管理、政策上传下达、活动开展有序，为基层党建工作注入生机和活力。

促进党的基层组织建设与基层管理服务相互融合。

一方面，要发挥好党委在网格化管理服
务中统揽全局、协调各方力量的作用，自觉将党组织建设与网格构架紧密结合，用党建统领网
格化管理服务工作开展，实现对社会资源的动员、分配和协调。

另一方面，要在基层管理服务
工作中不断检验党组织的领导和管理水平，监督党组织按照党规党纪和法律法规实现管理服务，督促党组织不断创新引领基层治理的方式方法，从而提高党的执政能力和管理水平。

（二）完善政府引导，做好顶层设计
做好顶层设计是发挥政府引导作用的关键。

科学合理、边界清晰的网格地图及相关政策法
规体系是实现精细化社会治理的重要基础。

在网格化管理服务中，要完善政府引导，强化服务
意识、整体意识。

要认识到，管理本质上就是服务，网格化管理服务就是要打通社会治理服务
群众的“最后一公里”。

所以政府在制定政策时，要突出服务理念，想群众之所想，急群众之
所急。

在探索网格化管理服务的可行路径时，要实现管理与服务的融合，分阶段、分层次、分
地域地进行，争取灵活、机动、有序地推进工作，以解决问题为出发点，而不是给群众增加额
外的负担。

精细划分网格是进行管理和服务的前提。

治国安邦重在基层，治理难点和重点在基层，解
决难点和重点的方法就是耐心细致。

精细划分网格对提高基层治理精细化，有效提升基层治理
水平意义重大。

要通过精细划分网格，将辖区人、事、物全部纳入四级网格体系，管理服务触
角延伸到基层一线，打通基层治理的每一个“神经末梢”，避免管理“真空”和“盲区”的出现，形成“上面千条线、下面一张网”的精细化管理网格工作模式，真正做到工作开展省时省力、民情民意快捷收集、矛盾纠纷及时化解、服务群众高效便捷。

（三）优化整合资源，多元联合治理
要打破一元化管理体制和机制。

网格化管理的目的在于对网格内的基础设施物件等进行逐
一登记定位，加强管理和应用。

随着网格化管理的范围不断扩大，管理对象、管理主体和管理
手段不断丰富。

为使网格内的人、物、地、事等各种资源得到最大限度的整合，政府要有决心
打破刚性管理中自上而下、自始至终的一元化管理体制和机制，建立政府、社会组织和个人纵
横交错的多元化治理体制和机制，着力构建一个以网格化为平台、市场和社会联合治理的框架
结构。

在此机制下，多元治理主体间资源共享、合作协同，可以解决力量分散、资源垄断和参
与渠道不畅通等难题。

政府要转变职能，对政府、市场及社会的功能进行合理定位，克服包办心态，引导社会、
企业和公众个人的力量的发挥。

在做事情上，政府应该主动承担企业、社会和个人“管不了、
管不好、不愿管”的事情，其他可以放给企业、社会和个人做的，要主动放权，以此调动各方
积极性。

在协调各方力量时，要充分考虑每个主体的利益诉求，将网格化管理服务中出现的纠纷、矛盾及时化解，保障社会治理运行通畅；对部分治理主体产生的外部负面效应要加以重视，及时做正面引导，以免损害人民群众的利益；对参与意识淡薄的公众个人要加大舆论宣传力度，强化群众的归属感和认同感。

由此，可以形成多元主体共同参与、各负其责、共建共治共享的
良好局面，社会治理的社会化、法治化、智能化、专业化水平将会得到有效提升。

（四）强化科技支撑，提升管理服务水平
利用信息化加大资源共享力度。

信息化是助推网格化管理服务现代化的重要途径，是实现
国家治理体系和治理能力现代化的必然选择。

为此，要促进信息化技术在网格化管理服务工作
中得到综合运用，并不断开发出多样化的技术手段，充分发挥互联网、大数据、区块链等信息
技术的积极作用，以科技支撑网格化体系建设，提高管理服务的精细化。

横向上，可以依托信
息化技术，整合多个职能部门的数据信息资源，实现治理主体间的资源共享，提高系统运作效率。

纵向上，完善闭环工作法，依托“数字罗庄App”，实现发现问题、上报问题、分流指派、限时办理、督办销号工作流程数字化，实现治理难题的快速解决。

利用信息化完善“多网融合”。

从管理效率来看，为节约资源，实现信息数据公开共享，
多个网格、多层级网格融为一体，实现“一网覆盖”势在必行。

这就要求建立并完善标准统一、覆盖全面的信息化平台，实现信息数据的优化和整合。

罗庄区当前信息平台已实现部分对接，
但离覆盖全面、动态跟踪、联通共享尚有差距，需要继续努力。

（作者单位中共山东省临沂市委党校罗庄分校）
（责任编辑黄梅）。