中国环境NGO角色定位-问题与对策

中国环境NGO角色定位-问题与对策
NGO全称是non-governmental organization,又称为非政府组织，具有非营利性、独立性、志愿性和民间性。

在我国，环保NGO也即环境保护民间组织，是以保护生态环境为特定目标而组织起来的社会团体。

环保NGO是介于政府与公众、企业之间的第三部门，是具有独立性质的社会组织。

近年来，中国环境NGO积极地活跃于中国的环境保护事业舞台上，中国环境NGO角色定位也日益从“环境监护人”、“公众利益代表”，向政府环境决策参与、企业经营行为影响为主体的重要的环境社会监督力量角色转换。

一、中国环境NGO角色现状
中国环境NGO产生于政府层面和民间层面。

近年来，由政府发起的环境NGO有：中国环境科学协会（1979年）、中国野生动物保护协会（1983年）、中国可持续发展研究会（1992年）、中华环保基金会（1993年）。

上述环境NGO是政府选择的结果，具有政府主导之特点。

由民间发起建立的环境NGO主要有自然之友（1994年）、北京地球村环境文化中心和绿家园志愿者。

这些民间环境NGO经费自筹，独立性较强，是社会选择的结果。

中国环境NGO目前角色定位主要表现在：进行公众环境教
育、提高公民环境意识、动员志愿者采取实际行动保护环境等几个方面。

（一）中国环境NGO的现有角色
1、环保宣传教育者
环境NGO作为环保知识的宣传者和教育者角色可能是最为大众所熟悉。

环境NGO开展各种形式的活动，如利用各种节日开展宣传教育，并举办各种环境保护专题讲座、研讨会、培训班、展览、编写环境保护科普读物、杂志、利用新闻媒体进行宣传等，以提高公众的环保意识，促进环保事业的发展。

2、政府环保活动的监督者
环境NGO作为非政府组织，长期以来更是以民众环境利益的代言
人角色，对政府环境保护实施监督，并且发挥了卓有成效的作用，督促政府提高环保决策透明度，监督政府承担环境保护的政府责任。

如在我国“保护藏羚羊”、“保护母亲河行动”、“圆明园事件”等环境事件中，都可看到环境NGO 在其中所起到的重要作用。

3、环境决策影响者
环境NGO主要通过以下几种方式影响政府环保决策：参与国家环保法律、法规、政策的制定；参与建设项目的规划和环境影响评价；参与对行政机关的执法监督；参与环境管理制度的实施；参与国际环保事务等。

在一些重大环境事件中，中国环境NGO
中国环境NGO角色定位：问题与对策
郭晓勤欧书阳
（西南大学政治与公共管理学院，重庆400715）
［摘要］改革开放以来，特别是进入21世纪，中国需要解决越来越多的环境问题，促进中国环境NGO 得到了很大的发展，全方位参与到中国的环境治理工作当中，日益发挥出其巨大的作用。

随着环境可持续发展理念的不断发展，中国环境NGO在角色定位上面临新的要求和挑战。

该文通过对中国环境NGO角色现状及存在问题的分析，探讨新形势下中国环境NGO的角色定位，并提出了实现新角色转变的路径。

［关键词］环境NGO角色定位环境保护
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逐渐以其鲜明个性和高调姿态呈现在公众视野中。

从早期的拯救藏羚羊系列活动、披露淮河污染，到近年来的云南怒江建坝方案的暂时搁置、金光集团APP事件，到圆明园防渗工程环境影响听证会的举行，环境NGO都发挥了不可忽视的作用。

通过这些行动，环境NGO 推动和影响着政府环境决策。

4、环保信息咨询提供者
中国环境NGO通过自己独立或参加政府相关部门组织的各种咨询宣传活动，现场举办各类大型环保知识图片展，设置废旧电池收集点，向民众派发环境保护宣传资料，进而推动环境事业的发展。

5、代言人角色
环境保护与资源的开发利用本身是一对矛盾。

在中国进行资源的开发利用，开发收益绝大部分被开发商和地方政府分享，而因资源开发利用造成环境影响的当地居民却无法分享开发收益。

他们作为利益受损者——
—既无制度渠道，也无能力参与到政策制定和利益分享谈判中①。

环境NGO作为环境利益受损的弱势群体的代言人，与政府及开发商进行博弈，争取这些民众的最大利益。

（二）当前中国环境NGO的角色缺陷
综观上文所述，从当前我国环境NGO在环境保护过程中的角色定位中可以看出，随着日益严重的环境污染问题的产生和公众日益觉醒的环保意识，当环境资源面临“市场失灵”和“政府失灵”时②，环境NGO已在环境保护中凸显其越来越重要的地位。

但是，与此同时我国环境NGO在促进环境开发和环境可持续发展这一方面还存在较为严重的角色缺陷。

1、宣传角色重“理论”轻“实践”
目前国内环境NGO一般采取利用各种节日开展环保宣传教育教育，并举办各种环境保护专题讲座、研讨会、培训班、展览、编写环境保护科普读物、利用新闻媒体进行宣传。

但笔者认为，活动成效有限，中国公民的环保意识仍然提高不大，其中一可能因素便是公众的参与度问题。

相比这些单纯的传授式的宣传活动，日本最著名的环境NGO——
—日
本环境财团在宣传和普及环保意识方面开展了诸如“二氧化碳减排俱乐部”的特色活动，通过俱乐部成员每天记录日志的方式，从公民自身实践出发，促使其自觉地转变生活方式，节约能源和资源，对自己转变生活方式的成效做出定量的评价，效果就非常好。

2、监督角色作用有限
经济发展与环境保护也存在矛盾。

当前中国经济快速发展的时候，以牺牲环境为代价的事情时有发生，很多地方政府均只注重GDP的增
长而忽视环境的保护。

目前我国环境NGO开展的监督工作，大多致力于防止“政府失灵”现象在环境保护领域的发生和保证草根阶层的环境权利上。

而对于经济发展形成环境生态的良性循环以达到可持续发展，我国环境NGO的角色却出现了“缺位”，对政府及某些强势集团的监督作用非常有限。

3、决策影响角色重事后而轻事前
从我国环境NGO近几年的活动中我们可以发现，虽然在诸如云南怒江建坝、圆明园防渗事件中它们对政府的决策起到了一定的影响作用，但其对决策起到的作用有很大程度上都是一种事后的影响。

可见，我国环境NGO作为政府环境政策的合作与参与者角色缺失。

环境NGO只有在环境公共政策决策过程中积极参与，提出自己的合理诉求，才能从根本上促进政府作出更为合理和有利于环境发展的决策。

4、咨询信息角色重信息收集轻咨询建议
作为有中介性质的组织，我国环境NGO在将自身所掌握的环境保护的信息传达给社会时，却相应的缺乏对公众和社会所面临的环境问题给出一定的具体建议和做法。

尤其缺乏与政府、企业的沟通交流，进而提出对政府环境管理和企业经营行为具有影响力的咨询建议。

5、代言人角色软弱无力
环境NGO在充当弱势群体的代言人角色行为过程中，在与开发企业及地方政府的博弈过程，固然可以为弱势群体争取到某些短期的利益，但由于制度和体制缺陷，在与政府及利益集团的博弈中，
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环境NGO同样显得软弱无力，无法在资源开发与环境保护的博弈中为弱势群体争取到更多更长远的利益。

二、中国环境NGO在环境发展中应有的角色定位
在环境可持续发展的背景下，我国的环境NGO应该要有新的角色定位，要有新的突破，以弥补其在环境事业中的角色缺位。

（一）环境NGO要成为带动公众环保参与的倡导者
目前我国环境NGO在社会上认可度其实仍然是偏低的，公众参与
积极性差，环境意识不强。

据清华大学NGO调查研究中心资料显示（如图1），可以看出我国公众有意识参与环保行动的总体水平不高，正是由于环保意识和参与意识还比较低，因此我国环境NGO在自身发展的角色新定位中应该将自己定位到公众参与的倡导者。

首先要提升环境NGO的角色定位，改变单纯的环保宣传教育活动，把环保宣传教育融入诸如日本环境财团“二氧化碳减排俱乐部”类似的公众参与度高的活动中。

即便在广大农村，环境NGO从农民的利益出发，开展农村能源循环利用的活动，也就能在农民的参与过程中提高农民的环保意识，并积极改善农民的生活状况。

因此尽管我们知道这也许是一项十分艰巨的任务，但是任务的艰巨度不应成为其角色定位的障碍，关键在于环境NGO自身开展活动的方式能否将利益相关性更好地传递给广大公众。

图1我国公众对环保活动的参与水平
资料来源：赵菁奇,史玉民.基于SWOT分析的我国环境NGO发展战略研究[J].科技管理研究，2009，(2)。

（二）环境NGO要从政府决策影响者到政府决策合作者
近年来，政府部门和环境NGO合作共同解决环境污染问题广泛为西方学者所关注，这一点很值得中国的环境NGO借鉴②。

比如日本环境财团就帮助基层地方政府建立资源循环利用系统，以研究成果为基础帮助一些市町村制定有机资源循环利用的行动计划，并在技术上进行支援（采用有偿服务的方式进行）。

日本环境财团的做法无疑是NGO和政府进行合作促进环境发展的典范，他们的做法已经不再局限在监督政府的环境污染方面的政策，而是以实际参与者的身份来促进环境的改善与发展，这十分符合环境可持续发展的理念。

环境NGO一方面通过这些环保的直接行动来推动政府环境决策，另一方面也发挥优势，在环境决策调查、决策方案的草拟、决策方案的选择等环境决策全过程积极参与并施加影响，进而完成从环保决策影响向环保决策参与角色的转换。

（三）环境NGO要成为企业环保生产与开发的引导者
如何引导企业在获得经济效益的同时承担起自己的社会责任，将
负的外部效应内化，除了政府的管制性措施外，非政府组织与企业合作，引导其生产经营活动的“绿色”化，应该不失为一个良策。

日本环境财团的经验很值得借鉴：接受日本政府环境厅的委托，对与普及环保型产品有关的问题开展问卷调查和访问调查，了解消费者对生态标志的认知程度，探讨普及环保型产品的方式方法；设立“生态住宅推进机构”，开展生态住宅的宣传推广、研究、生态住宅设计管理人才的培训、生态型建材和室内设备的宣传推广；开展转基因食品的检查和认证工作，对符合要求的企业及其产品进行推介等等。

我国环境NGO也可直接参与企业推行环保的生产方式和经营方式，推动企业转观念、调结构，促进企业经济效益和环境效益协调发展。

（四）环境NGO要为公众提供必要的法律支持
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我国环境NGO目前对环境受害的公众主要是以代言人的角色出现，代表他们同政府企业进行协商，以制约政府或企业的某些行为。

但是，仅仅局限在代言的角色是不够的，环境NGO应该努力提升自己的水平，对环境受害者提供法律支援，通过法律途径来保障自己的合法权益。

图2我国环境NGO角色转变示意图
三、中国环境NGO角色转变的实现途径
在中国特有的国情背景下，在发挥我国环保NGO原有角色功能作用的前提下，如何向新的角色功能转变，必将成为我国政府及环境NGO所面临的现实问题。

（一）明确环境NGO的法律地位
赋予环境NGO应有的法律地位对于环境NGO角色定位至关重要。

在我国，《中华人民共和国环境保护法》是一部国家基本法律，可以在该法的修改中增加对环境NGO法律地位的确认，赋予环境NGO在立法、执法与环保监督等方面的参与权，并赋予环保NGO诉讼权，从而避免目前《社会团体登记管理条例》使环境NGO所遇到的尴尬的法律处境。

（二）优化环境NGO发展的制度环境
目前，环境NGO要获得社团法人的身份进行活动，必须依据《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》进行注册登记，接受“双重分层管理”。

登记注册由民政部门来管，而日常事务则由业务主管单位来管。

业务主管单位被赋予了巨大权力，可以对环境NGO的活动进行审查和监督，对其违法行为予以查处。

为了避免担责也常使业务主管单位拒绝给环保NGO提供挂靠，制约环境NGO的建立。

此外，《社会团体登记管理条例》第十三条还规定，“在同一行政区域内已有业务范围相同或者相似的社会团体，没有必要成立的，登记管理机关不予批准筹备”、“成立一个全国性社团至少需要10万元资金，而地方性的和跨行政区域的社会团体则需要3万元以上的资金”以及“新社团必须有50个以上的个人和30个以上的单位会员”，此类制度规定都成为环境NGO发展的重大制度障碍。

在环境NGO的法律地位明确之后，也相应修订这些管理制度，给予环境NGO生存和发展更为宽松的制度环境。

（三）改革环境NGO活动方式
目前，我国环境NGO的主要活动方式，是依托政府的支持，仅停留在教育公众植树、呼吁保护野生动物、配合政府环保宣传等提高公众环保意识的低水平阶段，这大大制约了环境NGO的作用发挥和社会影响力。

要实现角色定位的转换，还需要改革活动方式，借鉴西方国家环境NGO组织活动的经验，既可游说政府，也可与政府合作，或者在政府的支持下，在环保立法、执法、环保监督等方面激发广大志愿者以非对抗的方式为环境公共利益而抗争，提高环境NGO在环境领域的话语权和社会影响力。

（四）强化环境NGO的独立性
中国环境NGO无论是在行政管理上还是在资金来源上都对政府具有较大的依赖性，这影响了我国环境NGO的公信力和国际影响力。

但中国环境NGO一个普遍存在的问题是独立活动经费不足。

建议环境NGO扩大信息来源，努力争取各种形式的资助，建立多种渠道的资金来源，包括资助、会费、各类捐赠甚至境外资金、申请国内外项目等，也可借鉴国外经验，适当地开展一些与自身业务相当的有偿服务获得
经营性收入，从而确保环境NGO的
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自立、自主，独立开展相关活动，更好地发挥其作用。

（五）加强环境NGO的自身建设
除了外部因素制约我国环境NGO的发展外，其自身内部管理不完善，机制不健全，人员素质参差不齐，缺乏相应的管理领导人才，也是很重要的制约因素。

因此，我国环境NGO要努力完善自身的管理体制，借鉴国外组织管理方式，加强自身制度机制建设和监督体制的完善，吸引高素质人才的加入，提升环境NGO整体素质水平，这对于环境NGO顺利实现角色转变也是至关重要的内部条件。

四、小结
中国环境NGO的发展，需要不断的提升自我，适应环境事业发展的要求，转变其自身现有的角色定位。

从政府环境活动的监督与影响者到政府环保活动的参与者；从环境意识的宣传者到提升公众参与的倡导者；从环境问题的咨询者到企业生产发展“绿色”引导者；从环境受害者的代言者到提供法律援助者，这四大角色的提升和转变，是环境事业发展对我国环境NGO提出的新的机遇和挑战。

注释
①刘溜.NGO为弱者代言[J].中国新闻周刊,2004，(48)：
33－34.
②丁娜,方卫华.政府与NGO合作关系的两维度分析——
—以中国环境科学学会与国家环保总局的关系为例[J].学会,2005，(1)：30-34.
参考文献
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[3]赵菁奇,史玉民.基于SWOT分析的我国环境NGO发展战略研
究[J].科技管理研究，2009，29(2)：67-70.
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—对日本环境NGO的案例分析[J].中国人口资源与管理,2002，12（2）：39-43.
[5]刘敏婵.制约中国民间环境NGO公共参与能力的因素分析[J].兰州学刊,2008，(9)：69-72.
[6]丁娜,方卫华.政府与NGO关系的两维度分析——
—以中国环境科学学会与国家环保总局的关系为例[J].学会，2005，(1)：30-34.
[7]刘溜.NGO为弱者代言[J].中国新闻周刊,2004，(48)：33-34.
[8]付涛.中国民间环境组织的发展——
—“中国环境保护绿皮书”《2005:中国的环境危局与突围》[EB/OL].http://www.
/doc/3399ad3543323968011c9276.html
/knowledge/HTML/14855.html.
Role of China’s Environmental NGO:Problems and Solutions GUO Xiao-qin,OU Shu-yang
（School of Political Science and Public Management,Southwest University,Chongqing400715,China）[Abstract]Since the reforming and opening up,especially in the21st century,China needs to address a growing number of environmental problems,accordingly China’s environmental NGO has been greatly developed,all-round to participate in China’s environmental governance which increasingly play a huge role. With the concept of environmentally sustainable development in the continuous development,Chinese environmental NGO’s role orientation is facing new demands and challenges.In this paper,the status and problems of Chinese environmental NGO’s role is ana lyzed,thereby explore the role orientation of Chinese environmental NGO under the new
situation,and proposed measures to achieve the transformation of new role.
[Key Words]environmental NGO;role orientation;environment protection
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