建设部部长汪光焘在全国城市公交会议上的讲话

建设部部长汪光焘在全国城市公交会议上的讲话
树立和落实科学发展观
促进城市公共交通优先发展
———在全国城市公共交通工作会议上的讲话
建设部部长汪光焘
2004年5月20日
同志们：
建设部召开这次城市公共交通工作会议，主要目的是总结改革开放以来城市公共交通工作所取得的经验，根据党中央在新时期全面建设小康社会目标和树立及落实科学发展观的要求，明确今后一段时间城市公共交通工作目标和任务。

会议开始时，保兴同志代表建设部作了工作报告，对优先发展公共交通工作，提出了明确的意见和要求。

各地代表在讨论中，对建设部印发的《关于优先发展城市公共交通的意见》给予了充分肯定，认为这次会议开得及时，针对性强，对全国城市公共交通工作必将起到积极的推动作用。

会议开得很成功，这应归之于各地行业主管部门、公交协会、出租汽车协会以及大中城市骨干公共交通企业的共同努力。

下面，我讲几点意见。

一、充分认识这次城市公共交通工作会议的重要性
当前我国城市公共交通正处于一个重要的历史发展时期，建设部召开城市公共交通工作会议，突出强调抓好城市公共交通工作具有特殊重要的意义。

全面建设小康社会，完善社会主义市场经济体制，坚持“五个统筹”，树立和落实科学发展观，是党在新的历史时期对经济社会发展所提出的总体要求。

城市建设领域如何贯彻实施上述要求，对城市公共交通发展如何加以正确引导，是我们必须认真研究和考虑的问题。

为了加强对城市公共交通工作性质、地位、作用的认识，进一步增强在新的历史时期做好城市公共交通工作的自觉性，我想对公共交通的历史过程进行一下简要回顾，用发展的观点寻找公共交通发展的历史规律，增强大家的责任心和使命感。

(一)1985年至1992年快速发展阶段
改革开放之后，我国经济社会进入了高速发展时期，城市规模不断扩大，人口激增，包括城市公共交通在内各项城市基础设施由于受计划经济影响，从投入到运营管理均由政府承担，投入严重不足，供需矛盾日益突出，老百姓乘车难是当时的突出矛盾。

在1985年召开的全国城市公共交通优质服务工作会议上，时任国务院副总理的李鹏同志作了重要讲话，提出“公共交通是社会生产的第一道工序”。

这是党和国家领导人对城市公共交通工作提出的明确定位。

此后，国务院又批转了原城乡建设环境保护部《关于改革城市公共交通工作的报告》(国发[1985]59号)，首次以国务院文件形式突出强调城市公共交通工作的重要性，文件中明确：城市公共交通是社会生产的第一道工序；城市公共交通要走市场化的道路，要多家经营、统一管理；加快发展城市公共交通以带动城市的全面发展。

1989年国务院正式发布了《关于当前产业政策要点的决定》，把人民生活必需的、与群众生活关系密切的城市公共交通、城市供水排水、城市环境卫生等定性为城市公用事业，作为基本建设领域内需重点支持、优先发展的产业。

依据国家产业政策，建设部组织编制了《城市公共交通当前产业政策实施办法》，提出城市客运交通以公共交通作为主体，合理规划，统一协调，多家经营，统一管理的工作
机制。

这些都为城市公共交通的发展创造了良好条件。

在此期间，除地铁外，公共汽电车、中小巴、出租汽车等公共交通方式经历了历史上发展最快的时期。

1985年全国公共交通车辆4．5万辆，到1992年底发展到将近9万辆。

公共交通客运量也从250亿人次增加到280亿人次。

出租汽车原来主要为外事活动服务，也开始成为普通市民的出行工具，从原来的2万辆增加到28万辆。

中小巴作为公共交通的组成部分和大运量公共交通的补充，在这个时期也得到了突飞猛进的发展。

轮渡的发展也翻了一番。

与此同时早期公共交通过低的公交票价开始逐步调整，从原来的几分钱开始上调。

经国家有关部门批准，上海市于1990年1月1日首先上调公共交通票价。

这标志着通过对公有制条件下有计划的商品经济所进行的体制改革，引入价格机制和市场运行规则，从解决乘车难、满足社会需求为切入点，带动了公共交通行业高效、快速大发展。

(二)1993年至2002年突破性进展阶段
1993年中共中央十四届三中全会《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，加快了改革开放和社会主义现代化建设的步伐。

公共交通在原来基础上，又有了重要的突破和进展，主要体现在以下几个方面：
第一，明确了公共交通企业是公共交通市场的主体。

根据中央提出建立社会主义市场经济体制和企业是市场经济的主体的要求。

建设部在总结经验的基础上，于1993年发布了《全民所有制公共交通企业转换经营机制实施办法》，明确提出转换公共交通企业经营机制，进一步搞活国有骨干公共交通企业。

第二，明确政府管理公共交通的主要职责，提出实行公共交通专营权制度。

公共交通行业走向市场化之后，政府处于什么位置，主要职责又是什么，通过借鉴国外的经验，建设部明确提出公共交通市场要实行专营权制度，作为政府管理公共交通行业的具体方式。

1994年建设部印发了《关于对城市公共汽电车实行专营权管理的意见》，对各地放开市场、规范市场提出原则性指导意见。

第三，进一步理顺公交价格机制，为公共交通行业走向市场创造了有利的条件。

在这一时期，各地按照市场经济运行规律，普遍对公交票价进行了调整。

尽管当时不可能做到一步到位，但是通过对价格的调整和票制的改革，公交价格动态调整理念逐渐为社会、政府和公众所接受，价格的市场调节作用逐渐得以显现。

各地在公共交通价格改革探索中，也逐步积累了宝贵的经验。

第四，公交投资主体多元化得到推进。

1993年以后，外资、港资和各种社会资金逐步进入公共交通市场。

武汉、南京等城市在原来“联营”的基础上，通过不同形式、不同资产结构的组合形成了新的公共交通企业。

上海、北京等城市公共交通企业股份制改造后获准上市，开拓了利用资本市场融资，吸纳社会资金的新渠道，此举标志着市场经济所包含的企业机制、政府管理、价格体制、产权结构和投融资等各要素改革都有了重大突破，从而促进了公共交通进一步发展。

第五，公共交通优先与城市发展全面统筹规划的指导思想得以确立。

在这一时期人们逐渐认识到公共交通特别是大运量公共交通是调整城市布局的重要手段，城市公共交通与城市空间布局以及用地发展之间要统筹规划，协调发展。

一是转变了以往由单一运量决定大运量公共交通选线与方向的做法以及没有运量就不能投资建设轨道交通的传统观念。

北京、上海等几个主要城市大运量轨道交通建设的经验证明，大运量公共交通建设有助于调整城市总体空间布局，也有利于从根本上解决城市“摊大饼”式向外蔓延扩张趋势。

公共交通作为调整城市布局的手段也是国际上中心城区与卫星城镇交通联络的通行做法，政府将拟开发的住宅区与城市中心区连接在一起，拉近了距离，既提高了住宅区的价值，又促进了周边地区的发展。

二是建立以公共交通网络结点为主的规划理念，加强了交通换乘枢纽的建设。

北京、上海等城
市陆续建设了西直门、动物园、东直门、人民广场等公交换乘枢纽站，反映了公交服务的新理念，以最短最方便的换乘距离，以最短的时间为老百姓提供最优质的服务。

三是城市骨干公共交通企业逐渐成为城市客运市场的主体，对城市周围地区影响力辐射力不断扩大。

城际之间、城乡之间、城郊之间公共交通联系加强，换乘衔接更加便捷，城市与周围地区形成新的发展格局。

城市中长途汽车站布局不断调整，公共汽车站与长途汽车站的合并，开始形成了新的城乡交通一体公共交通模式。

在这一时期公共交通车辆从1992年底的9万辆增加到2002年的24．5万辆，运量也从280亿人次增加到360亿人次。

轨道交通从原北京拥有的47公里，增加到全国拥有339公里，各地还有1000多公里在筹备建设。

相比之下，轮渡的服务范围相应的从城市中心转移到城市边缘地带，有所萎缩。

而出租汽车则由28万辆猛增到88万辆。

1993年到2002年是公共交通大发展的十年。

在公共交通高速发展取得重大成绩的同时，应该看到发展中出现一些矛盾和问题在所难免。

主要归结为七个方面：1．有的地方对经营权一卖了之，政府管理失控，忽略了公共交通的基本特性；2.多家经营与发挥骨干企业主导作用的矛盾；3．对公交专营权授予标准以及合同文本有待统一规范；4．行业标准和行业规划滞后，公共交通劳动生产率等标准、指标体系与现实脱节；5．公共交通立法滞后；6．卫星定位系统、IC卡等信息化和现代科技在公共交通中的应用滞后；7．出租汽车管理体制矛盾。

上述问题是客观存在的，是发展中的问题，只能靠发展和改革去解决。

要看到公共交通无论是在车辆数量和车辆构成结构，都发生了质的发展和飞跃，对城市社会经济发展作出了巨大贡献。

我国城市公共交通与改革开放初期相比，发展迅速，功不可没。

通过回顾历史我们要对公共交通未来的发展更加充满信心。

(三)当前公共交通面临新的发展阶段
十六大、十六届三中全会之后我国城市发展进入了一个新的阶段，城镇化出现了三个并存的趋势，城市繁荣带动农村繁荣；农村工业化、城镇化；大城市出现的郊区化。

城市公共交通发展的大背景也随之发生了改变。

党中央提出全面建设小康社会，坚持科学发展观和“五个统筹”。

中央《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确提出了对城市公用事业进行深化改革的要求。

作为市政公用事业的公共交通如何适应我国城镇化高速发展的需求，在全面建设小康社会的进程中，在坚持科学的发展观，贯彻“五个统筹”，在完善社会主义市场经济体制、加快市政公用行业市场化进程中，进行发展、改革、完善，是我们这次会议最主要的任务。

这次会议的基点要落在贯彻新时期中央一系列发展精神上，必须从社会经济发展的大局出发来研究优先发展公共交通的重大意义，而不能仅仅停留在解决城市交通拥堵层次上研究公共交通问题。

二、充分认识优先发展城市公共交通的本质内涵
公交优先的表面文字理解似乎是道路拥堵时谁先行谁优先，这仅仅是狭义的技术层面的理解；从深层次上理解，公共交通优先本质上是一种经济社会发展的理念，应当从城市和城市密集地区经济社会发展、环境资源保护和可持续发展三个层面来认识公共交通优先的本质内涵。

(一)立足于我国城市和城市密集地区促进经济社会发展，认识公共交通优先的地位
城市在国民经济和社会发展中的作用十分重要。

以城市为中心的城市交通与城市和城市密集地区、城市区域以及国家整体经济发展战略密切相关。

研究处理好城市交通和城镇密集地区交通必须树立公交优先理念。

据统计，2001年不包括县级市的城市GDP占全国GDP的64％，包括县级市的城市GDP占全国GDP的87％。

强调农业的基础地位，必须通过与城市的发
展互动，带动农村经济文化社会的全面发展。

中心城市带动周边地区的发展，是通过中心城市向外幅射功能的发挥来实现的。

这就是在城乡统筹发展中，要科技下乡、文化下乡的关键所在。

一般概念上讲公共交通在城市，随着市场经济发育，城市公共交通向周遍延伸发展，促进周遍地区经济和社会发展。

现阶段我国已进入城镇化高速发展阶段，人均GDP达到1000美元是发展的关键点。

中央提出了东中西部各有侧重的城镇化战略。

东部地区特别沿海地区要加快改革开放，中部地区以工业化带动城镇化，西部地区以农业基础设施和环境生态建设为主，同时加快东北等老工业基地的振兴。

整个城镇化战略就是发挥城市和城市密集地区的中心作用，增强城市的辐射和吸引力。

珠三角、长三角和京津唐地区，占全国人口只有16．7％，占地只有3．76万平方公里，占全国城市建成区的7％，GDP却占全国的38％，财政收入占64％，进出口额占65％，利用外资占66％，社会商品零售总额占32％，工业产值占44％。

尽管城市的贡献率与发达国家比是较低的，只有发达国家一半，但是对国家的贡献率总体上已经达到三分之一以上。

城镇密集地区的出现是经济发展的历史必然，也是经济社会发展的客观要求。

这种发展的实现依赖于城市的基础设施建设条件向区域化服务发展。

我们要从这种必然趋势出发，理解城市公共交通的发展，发挥中心城市的功能，带动经济的发展作用。

(二)立足于城市和城市密集地区城市交通发展，认识公共交通优先的地位
东部地区的城市群、西部地区卫星城市和县城的发展过程，实际上就是人流、物流、信息流的交换。

没有人流就没有生产的可能，没有物流就没有生产资料来源，没有信息流就缺乏现代社会更好发展的工具。

人员的流动就是公共交通要研究的问题。

对于城市来讲，在解决交通问题时，将公共交通摆在何种位置至关重要。

发达资本主义国家公共交通优先是在痛苦中得出的结论，是在小汽车过度发展而带来一系列经济、社会、环境问题之后得出的结论。

我们要前瞻性地认识这个问题。

应该看到小汽车发展是必然趋势。

我国汽车产量达到第一个100万辆经历了四十年，达到第二个100万辆经历了八年，达到第三个100万辆经历了两年，达到第四个100万辆用了不到一年，现在达到400多万辆。

小汽车年销售量去年已经达到160万辆、年生产能力已经达到210万辆。

预计今年的小汽车销售为210万辆到220万辆。

如此快的发展，必须尽快明确如何引导消费。

小汽车在城市交通中处于什么地位，是引导所有，还是引导使用，这都对我们提出了严峻的挑战。

解决城市交通问题必须高举公共交通优先这个旗帜，要从城市交通有效性的理念出发，以公共交通为基础，解决人的流动问题。

对城市交通和城市密集地区，最关键的是人的流动，交通问题的解决实际上是城市的发展问题。

而且公共交通的发展，必须是一个综合的公共交通体系。

靠哪个单项都不行，单靠地铁不可能，单靠公共电汽车也不可能，没有出租汽车辅助也不可能。

公共交通的综合体系发展，是我们当前城市交通必须解决的问题。

在促进城市密集地区的发展中，如何使城乡进行有效衔接，也是一个关键的问题，需要有一个明确的指导思想。

北京全年公共交通客运出行量50亿，出城客运量2700万；上海全年公共交通客运出行量40亿，出城交通2000万。

城市公共客运市场的主体是公共交通。

在研究如何发挥对周围地区的影响，研究城市密集地区的大运量交通，出发点也是建立区域公共交通体系，这与点与点之间的公路交通完全不同。

两者组织方式、管理方式都不一样。

公路客运是定点、定时、定量，出行是有计划性的；公共交通是确定服务区域，是不间断的服务，服务对象具有随机性。

这些是城市公共交通与公路客运的最大区别。

如果没有公共交通体系的支撑，难以保证城市活动的随机性，其他方式不能替代，由此决定了城市公共交通在城市发展中的主导地位。

这种主导地位，不仅是解决城市内部交通的需要，而且符合国家城镇化发展战略。

(三)立足于环境资源发展和可持续发展战略，认识公共交通优先的地位
制定相应的公共交通发展的政策措施和技术路线，确定公共交通优先不仅仅是谁先通行的问题，更不是为某个公共交通企业倾斜服务。

公共交通优先是经济社会发展的重要理念，是经济社会发展的整体效益最大化的要求，也是运用科学发展观指导城市交通发展和城市周围交通发展的必然选择。

随着机动化的发展，私人交通工具出行大幅增加，从九十年代的百分之十几，增加到现在的33％，主要是小汽车出行增加。

与之相对应，中国目前的石油消耗34％靠进口。

如果在城市交通里面不以公共交通为主，而以小汽车为主，能源危机的潜在威胁不可忽视。

为此，我们在《优先发展城市公共交通的意见》中提出公共交通出行要达到20％的目标。

公共交通发展在我国的能源战略中处于重要地位。

当前城市环境问题越来越突出。

由于机动车的发展，现在的环境污染已从煤烟型污染过渡到煤烟型与汽车尾气污染混合的污染，29％的城市悬浮颗粒物超标。

尽管北京等城市作出巨大努力治理大气环境，悬浮颗粒物下降了，但汽车尾气污染引起的光化学污染却增加了。

法国巴黎、英国伦敦和日本东京，大气环境污染的主体全是悬浮颗粒物、氮氧化物，主要来源就是汽车尾气的污染。

城市大气污染直接危害了人的生存环境。

我们讲以人为本，坚持全面、协调、可持续发展，树立科学发展观，就要深入到各个环节去理解。

我们必须从经济社会发展的全局、从战略层面上来认识公共交通优先的重要意义。

对公共交通优先的理念要大力宣传。

首先建设系统要加强对外宣传，取得社会各界的理解和支持，使所有人都认识到公共交通的本质内涵就是科学发展观在城市建设发展中的具体体现，是关乎全局和战略的重要发展理念。

以优先发展公共交通的本质内涵来统一思想认识，也是这次会议重点内容。

三、充分认识地方政府和建设行政管理机关主管公共交通部门在公共交通优先发展中的责任
按照国务院领导同志关于“科学规划城市路网结构和道路建设，进一步加强城市公共交通系统的统筹建设和综合管理”的要求，地方政府要明确在公共交通优先发展中的责任，省级建设行政管理部门主管公共交通机关，要履行职责，加强公共交通优先发展实施的指导、监督；城市主管公共交通部门要加强公共交通优先发展的管理和监督工作，承担相应的责任，重点做好以下四项工作：
(一)要加快城市公共交通发展战略和发展规划的研究
贯彻公共交通优先发展的理念，要从统一思想抓起。

思想是行动的先导。

只有认识到位，各项工作才能有效开展。

当前公共交通发展面临大好机遇，党中央提出科学的发展观为优先发展公共交通，促进城市社会和经济协调发展指明了方向。

希望各地增强紧迫感，抓住机遇，根据《关于优先发展城市公共交通的意见》的要求，结合当地的实际情况，制定相应的发展战略和规划。

现在各地都在研究城镇化发展，城镇化发展离不开区域统筹，一是区域统筹供水，二是区域统筹发展公共交通。

为了解决这两个问题，建设部适时召开了相应的会议。

在推进市政公用事业市场化的同时，也推进市政公用事业的区域化进程。

市场化和区域化统筹兼顾，才能更好地解决区域发展中出现的资源问题、环境问题和可持续发展问题。

在城市规划和城镇布局中，要建立完善的市、县、镇、乡供水网络、公共交通网络，将公共交通优先理念渗透到区域经济社会发展战略规划之中，在区域发展中落实公共交通优先各项政策。

这是当前优先发展公共交通工作的重要切入点。

(二)加快推进城市公共交通行业市场化进程
党的十六届三中全会提出要加快城市公用事业改革，国务院要求加快市政公用事业市场化进
程，这为城市公共交通工作带来新的发展机遇。

在市政公用事业市场化进程中，必须加强以下几个方面的工作。

第一，开放市场和规范市场必须同步。

市政公用事业市场化要坚持开放市场、打破垄断、加强监管、抓好骨干企业的改革。

开放市场的同时必须规范市场，我们要避免出租汽车市场早期盲目开放所走的弯路。

出租汽车行业目前存在的问题，很重要的原因，就是在开放市场时忽略了对市场的规范。

市场必须开放，但同时也要注意到，公共交通有自己的内在规律，不能放弃对市场的监管和宏观调控，不能简单地一卖了之。

当前的问题是政府筹集资金与维护公众利益的矛盾，而这对矛盾又表现为企业与企业之间的矛盾。

同一线路上站点重复设置，多家企业经营同一线路，造成争抢客源。

一条线路多家经营，其他国家也没有先例。

香港公共交通也是按区域、线路独立运营的。

这种矛盾的产生意味着市场秩序规范的政策不到位。

对此类问题，各级地方政府、地方主管公共交通管理部门特别是省级建设行政管理部门要给予足够的重视，要充分认识到有的时候规范市场比放开市场更重要。

第二，要建立统一的公共交通客运市场。

统一市场就是统一供求关系，而不是统一“车轮子”的关系。

群众日常出行是公共交通市场的基本需求，是城市社会生产的第一道工序，这一需求的主体是城市里活动的人。

满足城市居民出行这一特定需求是其他交通工具无法替代的。

公共交通方式的随机性来源于城市生产、生活出行需求的规律。

居民出行可以在公共汽车、出租汽车、轨道交通间随机选择，这是公共交通市场需求的基础，也是公共交通市场不可分割性的根本原因。

市场允许多个企业提供服务，但出行人所关心的是选择最简捷和最舒适的服务，这与服务的提供方式无关。

《关于优先发展城市公共交通的意见》中提出的出行时间目标和要求，并非以某种特定的公共交通方式作为出行工具而设定，而是指通过整个公共交通体系的运行，达到出行时间、出行比例的量化指标要求。

所以，公共交通作为一个完整的体系不能分割，各种公共交通方式都要纳入统一的公共交通市场。

第三，实施特许经营权制度，加强公共交通市场有效监管。

对市政公用事业，总体上要实行特许经营权制度。

特许经营是国际惯例，国内外都有许多好经验，要及时加以总结，积极推进这项制度长期有效运行。

特许经营制度是有序开放市场行之有效的方式，政府通过与企业签定合同的方式明确企业责任、权利与义务，明确政府的监管责任，有利于防止无序竞争，危害广大市民和百姓的利益。

特许经营作为一种制度，与《行政许可法》的规定并不矛盾。

要按照市政公用事业特许经营制度的规定，处理好与《行政许可法》的衔接，保证公共交通市场的有序运行。

第四，进一步加强对公共交通市场的宏观调控。

如何对市场进行有效调控，是当前各地所面临的共性问题。

一是出租汽车数量过多。

目前全国有88万辆出租汽车，发展速度如此之快、数量如此之多，是世界各国所没有的。

二是企业规模太小、数量太多。

在对出租汽车市场调控中，要根据城市的规模、居民出行量、出行结构以及出行方式，确定出租汽车的定位及相应的合理规模。

要用经济手段、行政手段来认真研究解决出租汽车市场的宏观调控问题。

北京已经从1008家出租汽车企业降到现在不到300家，但还没有完成出租汽车有序运行，还没有达到有效的规模经营。

我们要总结出租汽车的历史经验，在发展公共汽车时要充分重视供求关系分析，重视政府规范市场主体行为，注意总量调控和覆盖区域。

上海也正在研究公共交通企业的重组问题。

(三)将优先发展公共交通纳入公共财政体系
公共交通具有集约效益。

公共交通是整个经济社会发展的基本前提条件，是依据政府要求，有特许经营企业为社会提供的公共产品，具有较强的城市总体效益。

对经济社会的整体来说，投入少产出多。

支持公共交通的发展，实际上是强调维护公共利益。

现在有一个倾向，将公。