政府辟谣行为可诉性分析
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［ Ｉ Ｉ汤磊 】 ： 中国政法大学法学院博士研究生。
２ ９
汤
一
磊： 政府辟 谣行 为可诉 性分 析
条信息通过网络可 以转发到世界各地。例如， ２ ０ １ ２ 年５ 月底 ， 在网络上盛传 ： “ 中国地震局预报 ： 未来 两周内中国境 内多地还将发生 ７ 级以上地震” ， 这条消息说得有板有眼， 从地震原因到地震覆盖面都非 常明确。消息传出， 在社会上引起不小恐慌 ， 相关地区出现市民抢购矿泉水和帐篷的现象。后来中国地 震局出面辟谣 ， 才算平息了恐慌。政府辟谣行为的意义就在于政府通过一定平台将真实的信息和相关 的知识 向社会传播 ， 以阻断谣言的传播 ， 降低谣言造成的损害程度 ， 避免出现不必要的伤害。
【 关键词 】 政府辟谣
政府信 息公开 行政指导 行政诉讼
２ ０ ０ ３ 年３ 月， 非典型肺炎疫 隋（ 以下简称 “ 非典” ） 来袭 ， 全球面对死亡威胁 。４ 月 ３日， 国务院召开 新闻发布会 ， 时任卫生部长向中外记者进行辟谣 ： “ 中国局部地区的非典型肺炎疫情已得到有效控制” 。 随后， 政府为了配合 “ 已经有效控制” 的言论 ， 直到 ４ 月１ ５日 仍然公布北京病例只有 ３ ７ 例、 死亡 ４ 例。 然而， ４ 月２ ０日， 短短 ５ 天后 ， 卫生部 的主管官员去职 ， 政府才公布 了当时准确 的数字 ： 北京确诊病例 ３ ３ ９例 。５天 时间确诊病 例上涨 ９ 倍多 ， 引起 的恐慌 可想 而知 。 ２ ０ ０ ７ 年５ 月初 ， 网上盛传证券交易印花税税率将要上调 ， 广大股民忧心忡忡。５ 月２ ３日， 财政部新 闻办有关负责人通过 《 上海证券报 》 进行辟谣说 ： “ 确实没有听说过将要调整股票交易印花税的消息” 。 然而 ， ５ 月３ ０日 凌晨 ， 证券交易印花税税率 由 １ ％调整为 ３ ％。 以上 旧闻涉及政府的 “ 辟谣行为” ， 而且政府的辟谣最终被证明是不准确的。本文通过对 “ 政府辟 谣行为” 进行整理 、 分类 ， 从而对各类政府辟谣行为进行可诉性分析， 尝试在我国现有法律框架下探究
２ ０ １ ３年第 ４ 期
中图分 类号 ： Ｄ９ １ ２ ． １
北 京政 法 职业学 院学 报
文献标识码 ： Ａ 文章编号 ： １ ６ ７ ２ －９ ２ ８ ５（ ２ ０ １ ３ ） Ｏ ４ —０ ｏ ２ ９ —０ ６
总第 ８ ４期
政府辟谣行为可诉性分析
汤 磊
【 摘 要】 随着社会信息化程度的加深， 面对社会公众的质疑和猜忌， 政府辟
业 务 范 围内的辟 谣 。为 了方便 后 面的论述 ， 笔者 为政府 辟谣行 为 下一个定 义 ： 政 府辟 谣行为 ， 即面对 社
会公众对某具体事件的不实传言和一定途径和
形式 ， 将其掌握的相关政府信息或其他相关知识 、 信息向公众予 以公布 ， 以达到解答疑问、 平定隋绪和维 护稳定的 目的。政府辟谣行为的特点是其时间上的滞后性、 被动性和多样性。 政府辟谣行为在信息社会是非常重要的行政活动方式。信息传播的速度之快、 范围之广前所未有 ，
谣行 为 日益普遍 。错误 的辟 谣信 息不仅 严重损 害政府 的公信 力 ， 同 时也会 损 害公 众 的合 法权 益。依 据辟谣 行 为性 质将 其分 为政府信 息公 开类 、 行 政指 导类和 不属 于职
能范 围的一般 性 辟谣 三 大类 ， 针 对 不 同类 型的行 为 ， 尝试在 目前 法律 框 架 下探 究司 法救 济思路和 相 关制 度 的改善 。
辟 谣行 为 的司法救济途 径和相关 制度 改善 。
一
、
政 府辟谣 行为 的概 念与意 义
政府辟谣行为并非一个学理或立法概念， 但在行政活动中十分常见。本文中的 “ 辟谣” 不仅针对谣 言， 也 针对社 会公 众对 某项具 体事 件或 公共 政策 的广泛 质疑 。这种 对质疑 的解惑 是 为 了避免 无端 的猜 测盛行 ， 扰乱社会秩序。同时， 政府辟谣也不仅限于行政机关意义上的政府 ， 也包括其他行政主体进行
二、 政府辟谣 行为 的特征与分类
政府辟谣行为具有多样性的特点。对于政府的种种辟谣行为 ， 依据其行为性质不同， 笔者将辟谣行 为分为三类 ： 政府信息公开类 、 行政指导类和不属于其职能范围的一般性辟谣 。 （ 一） 政 府信 息公 开类辟谣 政府信息公开是指行政主体在行使职权过程中， 通过法定程序与形式， 主动或依 申请将政府信息向 社会或特定个人公开的制度。［ ２ ２ ０ ０ ７ 年国务院制定的《 政府信息公开条例》 （ 以下简称 “ 条例” ） 将政府 信息定义为： “ 行政机关在履行职责过程中制作或者获取的， 以一定形式记录、 保存的信息” 。 政府信息公开的本质在于政府将其所制作或掌握的不为公众所知晓的信息 ， 向公众予 以公布的过 程。其中的一个重要特征是这些信息在政府对外公布之前 ， 不是社会公众普遍知晓的确切信息， 而只有 等政府决定对其在行政过程 中制作、 收集 的信息予 以公开之后 ， 方可被社会公众掌握。如果是被广泛 知 晓的事实 和知识 ， 比如我 国外交部发 言人反 复强调 的 “ 钓 鱼岛是 我 国固有 领土 ” 或“ Ｈ ２ ０是水 的化学 成分” ， 无论 以何种方式进行公布， 均不构成政府信息公开行为。笔者认为有些政府辟谣行为即属此类。 比如上文提到的“ 非典病例” 公开中， 政府决定公开 “ 非典患者 ３ ７ 例” 的信息以安抚恐慌的群众并对 “ 非 典” 不可控传言进行辟谣。“ 非典” 病例数量在政府决定公开之前 ， 是不为公众所知晓的， 只有在政府对 相关信息进行搜集、 统计之后决定予以公布后 ， 这一信息才会被广大公众知晓直至确信。当然这一信息 事后被证明是虚假的， 但其内容的虚假不能否定其政府信息公开的性质。 （ 二） 行 政指 导类辟 谣 行政指导是近代各国政府为了克服强制行政权僵化对立 的缺点 ， 对行政手段进行柔化改造的产物 ， 其特点是不具有强制力 ， 依靠相对人的自 愿配合以达成一定行政 目的。其中助成型指导中存在一种 “ 单 纯的信息提供和知识援助类” 指导 ， 其特点是政府在进行指导时 ， 不提供物质性利益诱导 ， 仅仅提供相 关信息和知识。行政指导类的政府辟谣行为均属于单纯的信息提供和知识援助的指导行为。比如， 日 本核 电站出现泄漏的情况后 ， 我 国大陆有传言说 由于海水被污染 ， 以后的食盐也不能吃了， 因此出现了 “ 抢盐风” 。后来政府公开辟谣说我国的食用盐多属于矿盐且储量丰富， 不会出现 “ 无盐可吃” 的情况。 这类辟谣行为的特点是 ， 政府用来辟谣的信息并非 “ 政府信息” ， 而是社会知晓的信息或专业性科学知 识， 针对某一特定问题进行传播和解释以达到排除公众忧虑的 目的。其本质是对 “ 已知的社会信息” 进 行扩散 ， 来消除民众恐慌。判断某一信息是否为社会知晓 ， 并非以知晓该信息的人数作为判断标准， 比 如 我 国食用 盐 主要 以矿 盐为主 这一信 息可能社 会多 数人并 不知 晓 ， 否则也 不会 出现抢盐 的现象 。笔者 认为判断标准应当是 “ 政府是否是公众获取该信息的唯一来源” 。例如， 政府决定不公开行政的过程和 行政结果， 社会公众便无从知晓。这一判断标准与政府信息的概念是吻合的， 行政机关在履行职责过程 中制作或者获取的信息只由政府独家掌握 ， 非经政府公开 ， 社会公众是无法知晓的。此类辟谣行为同政 府信息公开类辟谣的区别在于该行为涉及的信息并不直接产生于政府 ， 政府仅仅是传播和解释主体， 因 此对该信息真实性的注意义务要比政府信息公开类的辟谣行为小很多。这一点在后文中有所说明。 （ 三） 不属 于其职 能范 围的一般 性辟谣 这类 比较特殊 ， 笔者将其称为 “ 不属于其职能范围的一般性辟谣” 。首先 ， 该类辟谣的内容不属于
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磊： 政府辟 谣行 为可诉 性分 析
条信息通过网络可 以转发到世界各地。例如， ２ ０ １ ２ 年５ 月底 ， 在网络上盛传 ： “ 中国地震局预报 ： 未来 两周内中国境 内多地还将发生 ７ 级以上地震” ， 这条消息说得有板有眼， 从地震原因到地震覆盖面都非 常明确。消息传出， 在社会上引起不小恐慌 ， 相关地区出现市民抢购矿泉水和帐篷的现象。后来中国地 震局出面辟谣 ， 才算平息了恐慌。政府辟谣行为的意义就在于政府通过一定平台将真实的信息和相关 的知识 向社会传播 ， 以阻断谣言的传播 ， 降低谣言造成的损害程度 ， 避免出现不必要的伤害。
【 关键词 】 政府辟谣
政府信 息公开 行政指导 行政诉讼
２ ０ ０ ３ 年３ 月， 非典型肺炎疫 隋（ 以下简称 “ 非典” ） 来袭 ， 全球面对死亡威胁 。４ 月 ３日， 国务院召开 新闻发布会 ， 时任卫生部长向中外记者进行辟谣 ： “ 中国局部地区的非典型肺炎疫情已得到有效控制” 。 随后， 政府为了配合 “ 已经有效控制” 的言论 ， 直到 ４ 月１ ５日 仍然公布北京病例只有 ３ ７ 例、 死亡 ４ 例。 然而， ４ 月２ ０日， 短短 ５ 天后 ， 卫生部 的主管官员去职 ， 政府才公布 了当时准确 的数字 ： 北京确诊病例 ３ ３ ９例 。５天 时间确诊病 例上涨 ９ 倍多 ， 引起 的恐慌 可想 而知 。 ２ ０ ０ ７ 年５ 月初 ， 网上盛传证券交易印花税税率将要上调 ， 广大股民忧心忡忡。５ 月２ ３日， 财政部新 闻办有关负责人通过 《 上海证券报 》 进行辟谣说 ： “ 确实没有听说过将要调整股票交易印花税的消息” 。 然而 ， ５ 月３ ０日 凌晨 ， 证券交易印花税税率 由 １ ％调整为 ３ ％。 以上 旧闻涉及政府的 “ 辟谣行为” ， 而且政府的辟谣最终被证明是不准确的。本文通过对 “ 政府辟 谣行为” 进行整理 、 分类 ， 从而对各类政府辟谣行为进行可诉性分析， 尝试在我国现有法律框架下探究
２ ０ １ ３年第 ４ 期
中图分 类号 ： Ｄ９ １ ２ ． １
北 京政 法 职业学 院学 报
文献标识码 ： Ａ 文章编号 ： １ ６ ７ ２ －９ ２ ８ ５（ ２ ０ １ ３ ） Ｏ ４ —０ ｏ ２ ９ —０ ６
总第 ８ ４期
政府辟谣行为可诉性分析
汤 磊
【 摘 要】 随着社会信息化程度的加深， 面对社会公众的质疑和猜忌， 政府辟
业 务 范 围内的辟 谣 。为 了方便 后 面的论述 ， 笔者 为政府 辟谣行 为 下一个定 义 ： 政 府辟 谣行为 ， 即面对 社
会公众对某具体事件的不实传言和一定途径和
形式 ， 将其掌握的相关政府信息或其他相关知识 、 信息向公众予 以公布 ， 以达到解答疑问、 平定隋绪和维 护稳定的 目的。政府辟谣行为的特点是其时间上的滞后性、 被动性和多样性。 政府辟谣行为在信息社会是非常重要的行政活动方式。信息传播的速度之快、 范围之广前所未有 ，
谣行 为 日益普遍 。错误 的辟 谣信 息不仅 严重损 害政府 的公信 力 ， 同 时也会 损 害公 众 的合 法权 益。依 据辟谣 行 为性 质将 其分 为政府信 息公 开类 、 行 政指 导类和 不属 于职
能范 围的一般 性 辟谣 三 大类 ， 针 对 不 同类 型的行 为 ， 尝试在 目前 法律 框 架 下探 究司 法救 济思路和 相 关制 度 的改善 。
辟 谣行 为 的司法救济途 径和相关 制度 改善 。
一
、
政 府辟谣 行为 的概 念与意 义
政府辟谣行为并非一个学理或立法概念， 但在行政活动中十分常见。本文中的 “ 辟谣” 不仅针对谣 言， 也 针对社 会公 众对 某项具 体事 件或 公共 政策 的广泛 质疑 。这种 对质疑 的解惑 是 为 了避免 无端 的猜 测盛行 ， 扰乱社会秩序。同时， 政府辟谣也不仅限于行政机关意义上的政府 ， 也包括其他行政主体进行
二、 政府辟谣 行为 的特征与分类
政府辟谣行为具有多样性的特点。对于政府的种种辟谣行为 ， 依据其行为性质不同， 笔者将辟谣行 为分为三类 ： 政府信息公开类 、 行政指导类和不属于其职能范围的一般性辟谣 。 （ 一） 政 府信 息公 开类辟谣 政府信息公开是指行政主体在行使职权过程中， 通过法定程序与形式， 主动或依 申请将政府信息向 社会或特定个人公开的制度。［ ２ ２ ０ ０ ７ 年国务院制定的《 政府信息公开条例》 （ 以下简称 “ 条例” ） 将政府 信息定义为： “ 行政机关在履行职责过程中制作或者获取的， 以一定形式记录、 保存的信息” 。 政府信息公开的本质在于政府将其所制作或掌握的不为公众所知晓的信息 ， 向公众予 以公布的过 程。其中的一个重要特征是这些信息在政府对外公布之前 ， 不是社会公众普遍知晓的确切信息， 而只有 等政府决定对其在行政过程 中制作、 收集 的信息予 以公开之后 ， 方可被社会公众掌握。如果是被广泛 知 晓的事实 和知识 ， 比如我 国外交部发 言人反 复强调 的 “ 钓 鱼岛是 我 国固有 领土 ” 或“ Ｈ ２ ０是水 的化学 成分” ， 无论 以何种方式进行公布， 均不构成政府信息公开行为。笔者认为有些政府辟谣行为即属此类。 比如上文提到的“ 非典病例” 公开中， 政府决定公开 “ 非典患者 ３ ７ 例” 的信息以安抚恐慌的群众并对 “ 非 典” 不可控传言进行辟谣。“ 非典” 病例数量在政府决定公开之前 ， 是不为公众所知晓的， 只有在政府对 相关信息进行搜集、 统计之后决定予以公布后 ， 这一信息才会被广大公众知晓直至确信。当然这一信息 事后被证明是虚假的， 但其内容的虚假不能否定其政府信息公开的性质。 （ 二） 行 政指 导类辟 谣 行政指导是近代各国政府为了克服强制行政权僵化对立 的缺点 ， 对行政手段进行柔化改造的产物 ， 其特点是不具有强制力 ， 依靠相对人的自 愿配合以达成一定行政 目的。其中助成型指导中存在一种 “ 单 纯的信息提供和知识援助类” 指导 ， 其特点是政府在进行指导时 ， 不提供物质性利益诱导 ， 仅仅提供相 关信息和知识。行政指导类的政府辟谣行为均属于单纯的信息提供和知识援助的指导行为。比如， 日 本核 电站出现泄漏的情况后 ， 我 国大陆有传言说 由于海水被污染 ， 以后的食盐也不能吃了， 因此出现了 “ 抢盐风” 。后来政府公开辟谣说我国的食用盐多属于矿盐且储量丰富， 不会出现 “ 无盐可吃” 的情况。 这类辟谣行为的特点是 ， 政府用来辟谣的信息并非 “ 政府信息” ， 而是社会知晓的信息或专业性科学知 识， 针对某一特定问题进行传播和解释以达到排除公众忧虑的 目的。其本质是对 “ 已知的社会信息” 进 行扩散 ， 来消除民众恐慌。判断某一信息是否为社会知晓 ， 并非以知晓该信息的人数作为判断标准， 比 如 我 国食用 盐 主要 以矿 盐为主 这一信 息可能社 会多 数人并 不知 晓 ， 否则也 不会 出现抢盐 的现象 。笔者 认为判断标准应当是 “ 政府是否是公众获取该信息的唯一来源” 。例如， 政府决定不公开行政的过程和 行政结果， 社会公众便无从知晓。这一判断标准与政府信息的概念是吻合的， 行政机关在履行职责过程 中制作或者获取的信息只由政府独家掌握 ， 非经政府公开 ， 社会公众是无法知晓的。此类辟谣行为同政 府信息公开类辟谣的区别在于该行为涉及的信息并不直接产生于政府 ， 政府仅仅是传播和解释主体， 因 此对该信息真实性的注意义务要比政府信息公开类的辟谣行为小很多。这一点在后文中有所说明。 （ 三） 不属 于其职 能范 围的一般 性辟谣 这类 比较特殊 ， 笔者将其称为 “ 不属于其职能范围的一般性辟谣” 。首先 ， 该类辟谣的内容不属于